內(nèi)部控制視域下高校財(cái)政專項(xiàng)資金的管理與應(yīng)用

李佳駿

摘 要：目前，由于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，相關(guān)政府提高了對(duì)教育的投入，給高校劃撥大量的專項(xiàng)資金，推動(dòng)了教學(xué)以及人力資源的建設(shè)。不過從專項(xiàng)資金使用階段仍具有一定的問題，尤其是專項(xiàng)資金的使用缺乏規(guī)范性，缺少對(duì)應(yīng)的監(jiān)管以及評(píng)估模式等，不利于資金的有效運(yùn)用。本文以內(nèi)部控制理論為指導(dǎo)，結(jié)合高校專項(xiàng)資金的現(xiàn)狀，分析高校專項(xiàng)資金管理中存在的問題并提出了針對(duì)性的對(duì)策，對(duì)于提升專項(xiàng)資金的使用效益具有參考意義。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;高校財(cái)政;專項(xiàng)資金

一、前言

十九大報(bào)告根據(jù)“優(yōu)先發(fā)展教育”進(jìn)行了全方位布局，《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也強(qiáng)調(diào)了“改革創(chuàng)新推動(dòng)教育進(jìn)步”，貫徹高校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)改革任務(wù)。為進(jìn)一步推動(dòng)高等教育的進(jìn)步，國家長期在高校撥付專項(xiàng)資金。而專項(xiàng)資金從特點(diǎn)上表現(xiàn)為針對(duì)性、時(shí)效性等。任何專項(xiàng)資金都應(yīng)該限制其使用途徑，實(shí)施分類控制，基于此，目前專項(xiàng)資金管理也產(chǎn)生了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。怎樣增強(qiáng)財(cái)政資金使用效果，改善管理局面，達(dá)到制度化和系統(tǒng)化的管理目標(biāo)，屬于當(dāng)前最關(guān)鍵的研究課題。

不過，一些高校專項(xiàng)資金的運(yùn)用以及管理仍具有一定的不足，尤其沒有樹立資金管理的正確觀念，項(xiàng)目控制缺乏規(guī)范性，使用階段監(jiān)管力度不足，績效評(píng)估模式不完善等，使得管理粗放，使用效率始終得不到提升，內(nèi)部控制形式化嚴(yán)重，資金管理未能貫徹到底，限制了高校管理能力的提高。所以，本文從內(nèi)部控制的層面，研究高校從財(cái)政專項(xiàng)資金管理方面具有的局限性，以更全面的角度，給改善高校專項(xiàng)資金管理制定了應(yīng)對(duì)方法以及建議，從中增強(qiáng)高校財(cái)政專項(xiàng)資金控制，應(yīng)對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、高校內(nèi)部控制定義和要求

（一）高校內(nèi)部控制的定義

高校內(nèi)部控制主要表示機(jī)構(gòu)未達(dá)成教育目標(biāo)，借助制度涉及、執(zhí)行手段等，就經(jīng)濟(jì)行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)展開預(yù)防以及控制。而具體作用體現(xiàn)為：維持學(xué)校經(jīng)濟(jì)行為的合法性，保障資產(chǎn)安全，提高資源利用率，提升財(cái)務(wù)信息可靠性，防止腐敗，增強(qiáng)資源配置能力以及效益。

（二）高校內(nèi)部控制的要求

參考教育部從2016年期間提出的有關(guān)文件，即《教育部直屬高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制指南》，強(qiáng)調(diào)相關(guān)高校優(yōu)先打造內(nèi)部控制模式，根據(jù)內(nèi)控指南提出的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，高校要打造完善的項(xiàng)目管理模式，其中內(nèi)容應(yīng)該覆蓋立項(xiàng)、審核等多個(gè)方面，全方位整合不同階段或許出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素，提高立項(xiàng)規(guī)范性，開展項(xiàng)目建設(shè)，做好驗(yàn)收以及效益評(píng)估等階段的工作程序，重點(diǎn)關(guān)注全流程監(jiān)管，維持項(xiàng)目建設(shè)效果。根據(jù)教育領(lǐng)域的“十三五”規(guī)劃來看，同樣強(qiáng)調(diào)要執(zhí)行高校內(nèi)部控制模式?？陀^而言，內(nèi)部控制建設(shè)能夠推動(dòng)高校的資源管理以及配置，提高權(quán)力分配的合理性，幫助其增強(qiáng)治理水平以及管理效益，實(shí)現(xiàn)教育、科研等方面的進(jìn)步，體現(xiàn)社會(huì)服務(wù)功能，達(dá)到教育教學(xué)目標(biāo)，增強(qiáng)自身影響力和辦學(xué)能力。

三、高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀和存在的普遍問題

（一）高校財(cái)政專項(xiàng)資金的類別

國內(nèi)高校的財(cái)政撥款，通常以基本撥款以及專項(xiàng)撥款為主。首先，基本撥款投入到日常運(yùn)作環(huán)節(jié)，而財(cái)政專項(xiàng)資金屬于存在特殊用途的資金，給學(xué)校建設(shè)以及擴(kuò)張創(chuàng)造前提保障，對(duì)于學(xué)校的發(fā)展而言具有關(guān)鍵的價(jià)值。

1.優(yōu)化辦學(xué)環(huán)境專項(xiàng)資金。應(yīng)對(duì)房屋維護(hù)、設(shè)施材料采購、基礎(chǔ)建設(shè)以及項(xiàng)目配套等方面產(chǎn)生的資金需求。

2.基礎(chǔ)科研業(yè)務(wù)資金。主要是解決中央高校實(shí)施自主選題研究項(xiàng)目產(chǎn)生的資金需求，就高?？蒲许?xiàng)目提供重要支持，屬于高?；A(chǔ)科研活動(dòng)的前提保障。推動(dòng)中央高校逐步促進(jìn)買入全球頂尖大學(xué)，實(shí)現(xiàn)學(xué)科建設(shè)目標(biāo)。

3.專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。一般投入到學(xué)課建設(shè)、人力資源建設(shè)以及國際溝通等層面。

4.績效撥款。主要以財(cái)政部以及教育部等相關(guān)機(jī)構(gòu)，參考高校管理改革進(jìn)度等客觀狀況，進(jìn)行經(jīng)費(fèi)的撥付，該經(jīng)費(fèi)能夠給高校管理產(chǎn)生積極影響。并且，績效撥款讓高校規(guī)劃運(yùn)用，彌補(bǔ)了教育發(fā)展經(jīng)費(fèi)的局限。

（二）高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀

由于國家在高校專項(xiàng)資金方面的投入規(guī)模不斷提高，關(guān)注度進(jìn)一步增長，高校財(cái)政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理能力也得到了增強(qiáng)，監(jiān)管條款相對(duì)明確，尤其是在專項(xiàng)資金流動(dòng)方面實(shí)現(xiàn)了公開性。不過，高校屬于專項(xiàng)資金的使用者，承擔(dān)了相關(guān)項(xiàng)目的執(zhí)行責(zé)任，從專項(xiàng)資金內(nèi)部控制階段，卻表現(xiàn)出“缺位”等問題。例如，從高校提出申請(qǐng)的過程中，申報(bào)的資金規(guī)模一般從之前的撥款金額選擇性浮動(dòng)，并未參考高校本年度預(yù)算實(shí)施申請(qǐng);從專項(xiàng)資金配置過程中，無法保障科學(xué)性以及合理性，仍未脫離主觀因素的影響，使得資金無法全方位調(diào)動(dòng)以及運(yùn)用，出現(xiàn)了資源不必要的損耗。從項(xiàng)目的執(zhí)行或者監(jiān)管階段，項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和預(yù)期存在差距，并且監(jiān)管模式不完善引起監(jiān)管意識(shí)淡薄，不利于提高有關(guān)技術(shù)人員的科研水平。綜合來看，目前在專項(xiàng)資金運(yùn)用上產(chǎn)生了大量的問題，其價(jià)值并未達(dá)到預(yù)期。

（三）高校財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的主要問題

筆者經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前我國高校財(cái)政專項(xiàng)資金的管理和應(yīng)用主要存下以下幾方面問題：

1.缺少健全的專項(xiàng)資金控制模式以及措施

財(cái)政專項(xiàng)資金的控制屬于校內(nèi)多個(gè)部門相互協(xié)作的任務(wù)，對(duì)于其中的申請(qǐng)、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)管等任何階段而言，都需要各部門的協(xié)同參與，從中打造完整的管理模式，不過客觀而言，高校財(cái)政專項(xiàng)資金控制，主要根據(jù)校內(nèi)預(yù)算控制辦法，以及參考長期保持的慣例，又或者參照主管部門的控制制度，并未依據(jù)校內(nèi)的客觀管理狀況提出學(xué)校的財(cái)政專項(xiàng)控制模式，缺乏相應(yīng)的管理措施，使得財(cái)政專項(xiàng)控制階段產(chǎn)生一定問題，權(quán)責(zé)界限模糊，進(jìn)一步引起資金的使用價(jià)值無法達(dá)成預(yù)期。

2.項(xiàng)目申請(qǐng)不規(guī)范，監(jiān)管能力不足

當(dāng)前，國內(nèi)大量高校專項(xiàng)資金管理活動(dòng)缺乏系統(tǒng)性，項(xiàng)目申請(qǐng)不規(guī)范，并未深入考量學(xué)校發(fā)展計(jì)劃。項(xiàng)目論證不完善，缺少全面的依據(jù)，決策體系有待完善，項(xiàng)目決策流程不完整，決策落實(shí)不到位，綜合之下引起重復(fù)立項(xiàng)等問題。有一部分優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目又難以立項(xiàng)，未能體現(xiàn)財(cái)政專項(xiàng)資金的價(jià)值。另外，從限制項(xiàng)目總額的前提下，一些項(xiàng)目申請(qǐng)責(zé)任人具有“寧多不少”的態(tài)度，嚴(yán)重干擾了審批部門的評(píng)判工作，甚至引起大量新項(xiàng)目由于資金配置不均衡，難以完成預(yù)期目標(biāo)。

不僅如此，為防范項(xiàng)目資金產(chǎn)生收回等問題，項(xiàng)目有關(guān)人員頻繁采購對(duì)項(xiàng)目沒有價(jià)值的實(shí)驗(yàn)材料，購置不必要的設(shè)備，引起資源的嚴(yán)重?fù)p耗;也有部分項(xiàng)目存在虛增發(fā)票以及挪用等違法違規(guī)操作，打破了專項(xiàng)資金使用的基本原則。高校財(cái)務(wù)人員僅考察相關(guān)票據(jù)的合法性，沒有深入研究經(jīng)費(fèi)的真實(shí)運(yùn)用情況，難以評(píng)估活動(dòng)實(shí)施的客觀性，進(jìn)一步出現(xiàn)部分專項(xiàng)資金被用于謀取私利等現(xiàn)象。

3.專項(xiàng)資金績效評(píng)估模式不完善

一些高校財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目的績效控制，通常處在被動(dòng)局面，其出發(fā)點(diǎn)在于應(yīng)對(duì)相關(guān)監(jiān)管部門的績效評(píng)估，缺少自我思考、管理的主動(dòng)意識(shí)。從績效考核階段，部分項(xiàng)目具有申請(qǐng)資料過于隨意以及資料不完善等現(xiàn)象，缺少嚴(yán)謹(jǐn)性，由此善生難以有效評(píng)估項(xiàng)目績效的問題。根據(jù)項(xiàng)目自評(píng)報(bào)告來看，并未全面彰顯項(xiàng)目建設(shè)的真實(shí)效果，立項(xiàng)階段的社會(huì)服務(wù)、科研活動(dòng)等缺少相匹配的數(shù)據(jù)支持。基于此，在專項(xiàng)資金效益等方面，難以開展客觀、真實(shí)的評(píng)估或者管理。從內(nèi)部專項(xiàng)資金方面，缺少完善的績效評(píng)估模式，對(duì)于績效評(píng)估的責(zé)任劃分不夠明確，專項(xiàng)資金評(píng)估機(jī)制過于形式化，而“效益最優(yōu)化”變成缺乏實(shí)際效益的“口號(hào)”。

四、高校財(cái)政專項(xiàng)資金的管理與應(yīng)用對(duì)策

（一）建立完善的專項(xiàng)資金管理體制和辦法

為讓財(cái)政專項(xiàng)資金可以進(jìn)一步推動(dòng)教育領(lǐng)域的發(fā)展，增強(qiáng)資金的運(yùn)用價(jià)值，必須打造健全、合理的財(cái)政專項(xiàng)資金控制模式，清晰界定各個(gè)部門以及參與人員的責(zé)任，指明相關(guān)經(jīng)費(fèi)的主導(dǎo)部門，制定申請(qǐng)、實(shí)施、評(píng)估、監(jiān)管等各個(gè)流程的具體原則。

對(duì)于申請(qǐng)、評(píng)審等程序，可以參考上級(jí)制度來實(shí)施，不過由于管理模式和申請(qǐng)、評(píng)估的模式缺乏統(tǒng)一，政策長期處在變化當(dāng)中，高校有關(guān)人士無法及時(shí)了解相關(guān)制度的調(diào)整，校內(nèi)主導(dǎo)部門以及財(cái)務(wù)部可以參考上級(jí)相關(guān)財(cái)務(wù)控制制度和專項(xiàng)管理意見，設(shè)置相關(guān)財(cái)政專項(xiàng)資金控制措施，有效劃分責(zé)任，建立執(zhí)行制度，實(shí)施獎(jiǎng)懲措施，且參考客觀情況適時(shí)調(diào)整，讓專項(xiàng)資金管理任務(wù)有序落實(shí)。

（二）加強(qiáng)專項(xiàng)資金應(yīng)用執(zhí)行的跟進(jìn)和監(jiān)督

從專項(xiàng)實(shí)施內(nèi)容來看，要開展財(cái)務(wù)的全流程監(jiān)管，增強(qiáng)預(yù)算控制，全面評(píng)估支出內(nèi)容的有效性，考察審核步驟是否完整，就項(xiàng)目執(zhí)行以及資金的運(yùn)用開展全方位監(jiān)管，對(duì)其中存在的問題和有關(guān)部門反應(yīng)，預(yù)防各種違規(guī)現(xiàn)象。

從專項(xiàng)實(shí)施進(jìn)度方面，要打造進(jìn)度通報(bào)協(xié)同模式，財(cái)務(wù)部定期反應(yīng)不同項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度，讓校領(lǐng)導(dǎo)等了解各項(xiàng)目的實(shí)施情況，連同各部門責(zé)任人共同關(guān)注。并且，要根據(jù)實(shí)際情況，選擇性開展進(jìn)度研討會(huì)，有關(guān)部門經(jīng)過研討，針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)實(shí)施階段存在的問題制定解決辦法，保障財(cái)政專項(xiàng)的落實(shí)。

從專項(xiàng)實(shí)施階段，要增強(qiáng)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的管理觀念，要求嚴(yán)格參照相關(guān)預(yù)算或財(cái)務(wù)管理原則，就資金運(yùn)用以及項(xiàng)目執(zhí)行的合法性等承擔(dān)其必要的責(zé)任。

（三）建立完善的專項(xiàng)資金管理績效評(píng)價(jià)體系

就財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)施考核，有效利用考核結(jié)果。這一點(diǎn)有利于改善專項(xiàng)資金管理能力。高?；诓煌瑔挝坏呢?cái)政專項(xiàng)資金實(shí)施狀況，開展全面考核，參考最終結(jié)果，就不同單位在該年度的預(yù)算實(shí)施修正，將其納入次年預(yù)算的參考標(biāo)準(zhǔn)。并且，把同年度專項(xiàng)資金預(yù)算實(shí)施目標(biāo)以及評(píng)估，與學(xué)校年度目標(biāo)的評(píng)估相互結(jié)合，和單位整體績效建立聯(lián)系。就預(yù)算實(shí)施不到位，使得上級(jí)機(jī)構(gòu)降低經(jīng)費(fèi)投入的，參考客觀狀況進(jìn)行責(zé)任的劃分，并對(duì)負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。

五、結(jié)語

內(nèi)部控制屬于高校自主管理的重要方式，在高校內(nèi)部控制的層面上，專項(xiàng)資金的管理能力，直接影響其各個(gè)事業(yè)的發(fā)展效果。高校要明確意識(shí)到財(cái)政專項(xiàng)資金管理的必要性，基于目前具備的問題，提出相應(yīng)的解決辦法，增強(qiáng)專項(xiàng)資金管理能力，提高資源配置效率和資源使用價(jià)值，保障高校教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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