國家助學貸款績效相關研究述評

廖繼勝 胡燕華 劉 昱

（華東交通大學 經濟管理學院，江西 南昌 330013）

國家助學貸款是目前各國政府為保障本國高校貧困生順利完成學業(yè)而采取的通行做法之一。在我國，國家助學貸款是由政府主導，財政貼息，金融機構向高校家庭經濟困難學生提供的免擔保、免抵押信用貸款。1999年我國自國家助學貸款試點以來，首先在全國推廣校園地國家助學貸款，從2008年起又在全國推廣生源地信用助學貸款。從實踐看，我國國家助學貸款工作不斷向前推進，從國家到地方的相應體制機制不斷得到完善。2020年10月，黨的十九屆五中全會明確提出要“促進教育公平”。教育是民族振興的基石，教育公平是社會公平的重要基礎。作為我國高校學生資助體系的重要組成部分，國家助學貸款對于推動教育事業(yè)發(fā)展、促進教育公平具有重要意義。但是，從實施情況看，國家助學貸款績效究竟如何，受哪些因素的影響，可從哪些方面予以改進？這是政府、經辦銀行和高校在國家助學貸款工作中關注的焦點問題。

圍繞國家助學貸款績效這一領域，國內外眾多學者也先后進行了多角度、多方面的相關研究，但是見仁見智，分歧較大。因此，本文擬對國家助學貸款績效研究的既有相關文獻進行回顧與梳理，并就未來研究的方向和重點進行探討，以期為后續(xù)研究提供參考。

一、國家助學貸款績效的體現

國家助學貸款績效是指各相關主體開展國家助學貸款工作所取得的成效。對國家助學貸款實施所產生的效果，學者們多持正面的看法，但也有部分學者提出了負面的觀點。

（一）積極效果

國內外學者從多個視角研究了國家助學貸款的積極效果，主要集中在對大學入學人數或入學率、學習成績、就業(yè)質量等方面的正向影響上，分別對應大學時期的開始、中間和結束三個主要階段。當然，有的學者側重于單方面影響的研究，有的學者則注重多方面影響的研究。

各國政府實施國家助學貸款政策的一個主要目的，就是解決貧困家庭學生的入學難問題。因此，許多學者研究了國家助學貸款對增加大學入學人數或入學率的影響。Canton和Blom利用墨西哥家庭調查ENIGH 2000的數據進行研究后發(fā)現，當學生獲得政府的助學貸款等經濟資助時，符合條件的人群（18—24歲，且高中畢業(yè)）上大學的概率明顯增加，獲得經濟資助的學生上大學的概率比沒有獲得經濟資助的學生增加了24個百分點，且影響非常顯著。［1］Melguizo等人的研究結果證實，哥倫比亞國家級補貼貸款計劃優(yōu)質高等教育機會（ACCES）在增加本應進入大學的低收入學生的潛在數量、減少輟學學生數量等方面是有效的，并且該貸款計劃對入學的影響最大，對最貧困的申請者具有明顯的正向異質影響。［2］有的學者還深入研究了國家助學貸款對大學入學率影響的性別、區(qū)域等差異。針對日本學生服務組織于1999年根據家庭收入修訂的助學貸款制度的資格標準，Sano通過實證研究發(fā)現，助學貸款資格的擴大使男性大學入學率提高了0.5至0.7個百分點，女性入學率對助學貸款資格的擴大不太敏感，助學貸款資格的擴大對低收入地區(qū)的影響更大。［3］

國家助學貸款對獲貸學生學習成績的影響也是不少學者所關注的問題，并且普遍認為會產生積極效應。Melguizo等人的研究顯示，哥倫比亞國家級補貼貸款計劃ACCES在提高獲貸學生的學習成績方面是有效的。［4］鐘一彪和賴東菲通過問卷調查發(fā)現，國家助學貸款激發(fā)了借款學生的學習動力和奮斗精神，90%以上受訪學生的學習成績處于中游及以上的水平。［5］有些學者在研究國家助學貸款促進學習成績提高的同時，還進一步探討了這一影響可能存在的局限性。Canton和Blom通過墨西哥助學貸款計劃高等教育促進協會（SOFES）提供的管理數據進行實證研究，結果表明，接受SOFES資助的學生比沒有獲得SOFES貸款的學生有更好的學習成績。但他們同時認為，這一結果不能被解釋為純粹由該助學貸款計劃帶來的因果影響。［6］曲紹衛(wèi)和汪英暉的研究發(fā)現，國家助學貸款對大學生學業(yè)成績的提高有較大促進作用，但并非國家助學貸款越多，對大學生學業(yè)成績的進一步提高越有利，因為獲得國家助學貸款資助的力度越高，說明獲貸學生的家庭經濟水平可能越差，這部分學生為了勤工儉學會使得自身學業(yè)發(fā)展所需時間受擠壓。［7］

在國家助學貸款對提高獲貸畢業(yè)生就業(yè)質量的影響方面，曲紹衛(wèi)和汪英暉的研究給出了肯定的結論。他們認為，獲得國家助學貸款能夠對畢業(yè)生自我規(guī)劃發(fā)展能力起促進作用，不過隨著貸款資助力度的增加，其影響不再顯著；國家助學貸款使得經濟資助對畢業(yè)生升職幫助與工作滿意度的影響得到有效提高，且伴隨著國家助學貸款資助力度的上升，畢業(yè)生對工作質量滿意度與對照組畢業(yè)生之間存在顯著差異。［8］

（二）消極效果

國家助學貸款畢竟是需要償還的，由此可能給獲貸學生帶來債務負擔、健康生活質量、心理壓力等方面的不利影響。國家高等教育基金公司（PTPTN）貸款是馬來西亞高等教育的主要資金來源，Bakar等人通過研究發(fā)現，獲貸學生對PTPTN貸款協議有很好的了解，但有相當一部分學生對償還貸款持消極態(tài)度；大多數獲貸學生認為該貸款對他們來說是一種負擔，限制了他們畢業(yè)后的許多生活選擇。［9］Lins等人評估了參加巴西政府為私立學校本科生提供的大型貸款計劃的醫(yī)科學生與健康相關的生活質量，發(fā)現接受該貸款計劃資助的學生在身體和精神方面的綜合得分始終低于沒有接受該貸款計劃資助的學生，參加該貸款計劃的醫(yī)科學生與健康相關的生活質量較差。［10］鐘一彪和賴東菲通過問卷調查得出國家助學貸款給獲貸的經濟困難學生帶來一定心理壓力，但因此而自卑或受歧視的學生僅占少數的結論。［11］

二、國家助學貸款績效的評價

國家助學貸款所起的作用需要通過其具體實施才能顯現出來，而國家助學貸款實施所取得的成效需要通過績效評價才能予以把握。

（一）評價維度和評價指標

在國家助學貸款績效的評價維度研究方面，Ziderman從公平的、有效的和可持續(xù)的三個維度對泰國助學貸款計劃（SLS）的實施效果進行了分析和評價，認為助學貸款在增加貧困家庭青少年受教育機會方面可能發(fā)揮著重要作用，但泰國助學貸款計劃中的不公平現象非常普遍，且該貸款計劃在現有補貼水平下是不可持續(xù)的。［12］黃維和沈紅闡述了國家助學貸款制度可持續(xù)發(fā)展的適應性、穩(wěn)定性與效率性三大衡量標準，并對照這三大標準對我國國家助學貸款制度的績效進行現實考察，認為國家助學貸款制度基本上適應了我國高等教育轉型的需要，其制度績效是比較顯著的，但也存在明顯的制度缺陷。［13］趙澤洪和文方從大學生還貸滿意度和銀行放貸促進度兩方面探討了國家助學貸款政策的有效性，在此基礎上建立了助學貸款有效性評價模型，得出國家助學貸款政策的有效性從根本上說取決于銀行貸款的積極性，更取決于借款學生的還貸滿意度的結論。［14］

在國家助學貸款績效的評價指標研究方面，Nyahende利用入學人數增長率這一指標進行評價，認為助學貸款在資助坦桑尼亞高等教育方面是成功的，因為它增加了高等教育機構的入學人數。［15］沈華和沈紅認為學生貸款的償還和回收是保持學生貸款持續(xù)發(fā)展的關鍵，由此計算新老政策還款條件下我國國家助學貸款的償還率、回收率及相對效率指數，并據此分析不同時期我國國家助學貸款的運行效率，發(fā)現償還率、回收率及相對效率指數全都是老政策大于新政策，因而從政府和金融機構看，老政策的運行效率較高。［16］甘劍鋒認為國家助學貸款“河南模式”的績效評價體系應該秉持公益為重和多維全面的原則，以社會公益為主要追求目標，同時將多種因素納入考量的范疇，譬如綜合考察操作單位的實際工作困難、貸款規(guī)模、工作效率和效果等。［17］

為了挖掘更多的深層次信息，有些研究將國家助學貸款績效的評價維度與評價指標關聯在一起。董屹宇依據績效審計3E（經濟性、效率性和效果性）特征和平衡計分卡的基本原理構建了國家助學貸款績效審計評價指標體系，并依據3E特征對財務、目標群體、流程效率、反饋與改進四個不同方面制定了細化的績效指標。［18］蘇宇則提出從資助精度、資助效率、資助效益和社會價值四個維度構建國家助學貸款績效評價體系，并選取了具體的評價指標。［19］

（二）評價方法

針對國家助學貸款對獲貸學生所產生的影響，Canton和Blom利用斷點回歸設計方法研究了接受墨西哥助學貸款計劃SOFES資助與否對學習成績的不同影響［20］；Melguizo等人同樣使用斷點回歸設計方法來評估哥倫比亞國家級補貼貸款計劃ACCES對低收入學生提高大學入學率、降低輟學率和提高學習成績的影響［21］；Sano則運用雙重差分估計方法對助學貸款資格標準的擴大是否促進日本高中畢業(yè)生的大學入學率進行了研究。［22］

然而，綜合考慮國家助學貸款產生的各種影響，對國家助學貸款績效的總體評價卻多為描述性和理論性的分析，只有少數研究采用了定量實證分析的評價方法，如劉先輝和梁新潮從公平性、可獲得性和效率三個維度建立了評價我國國家助學貸款區(qū)域性績效的指標體系，并采用因子分析法對其進行分析與評價，得出國家助學貸款的區(qū)域分布極不均衡，國家助學貸款發(fā)放的歷史狀況與新政策下國家助學貸款的發(fā)放狀況高度相關，各地區(qū)的教育資源與該地區(qū)國家助學貸款發(fā)放顯著相關，以及各地區(qū)的經濟基礎與該地區(qū)國家助學貸款的發(fā)放缺乏顯著的相關性等結論。［23］

三、國家助學貸款績效的影響因素

以國家助學貸款的四大參與主體（政府、經辦銀行、高校和學生）為線索進行梳理，國家助學貸款績效的影響因素大致可以分為制度因素、供給因素、中介因素及需求因素四類。

（一）制度因素

一項制度安排的有效性取決于制度結構中相關制度安排與之是否相容和耦合，寬泛地說，取決于現行制度環(huán)境與之是否相匹配。國家助學貸款的償還主要依靠借款學生未來的就業(yè)和收入，不確定性較大，更需要有效的制度進行規(guī)范、約束和保障。黃儒靖提出，助學貸款制度設計是否能夠取得預期的制度績效，一般依賴于助學貸款的管理機制、期限和條件、違約率和財務可持續(xù)性、方案的可操作程度、政府擔保機制等相關制度條件。［24］陳柳欽和馮濤分析了國家助學貸款作為一項準公共品性質的制度安排，在落實中存在還款期較短、利率較為單一、發(fā)放對象沒有量化標準、發(fā)放存在著不平衡現象以及貼息政策、風險補償機制等方面的缺陷。［25］交易成本經濟學強調制度對效率的重要性，不同的制度產生不同的交易成本和收益，因而對應不同的效率，并且對制度的成本收益分析是以交易成本為核心。因此，彭安臣和沈紅應用交易成本范式來分析我國國家助學貸款制度的效率問題，結果表明我國國家助學貸款的宏觀（總量）交易成本偏低，微觀（每筆）交易成本偏高，這些導致國家助學貸款制度效率低下。［26］

（二）供給因素

銀行負責辦理國家助學貸款的審核、發(fā)放和回收等項工作，發(fā)放人數和發(fā)放金額的大小關系國家助學貸款公平性的落實情況，同時銀行回款金額比率的高低影響國家助學貸款財務上的可持續(xù)性，這兩個方面共同作用于國家助學貸款的績效。呂士偉認為國家助學貸款是一項政策性貸款，無須相應抵押擔保品，在一定程度上有違銀行對資產管理上追求的安全性，加之國家助學貸款的接受者不易被銀行有效監(jiān)督，從而使銀行經營國家助學貸款面臨較大的償還風險。而財政的有限分擔機制使商業(yè)銀行無法出清風險，因此我國國家助學貸款存在明顯的供給約束。［27］賈廣軍等對國家助學貸款的收益低、管理成本高、風險大的特點進行了分析，得出經辦金融機構缺乏承辦該項貸款業(yè)務的積極性的判斷。［28］吳開俊和陳宇紅具體分析了銀行面臨的借款學生無抵押擔保貸款的貸款風險、信息不對稱帶來的信用風險、較高的經營管理風險、學生還款期限較為固定的潛在風險等多種風險，認為正因為銀行要承擔過多的風險，所以往往惜貸，從而影響了我國國家助學貸款的整體實施效果。［29］

（三）中介因素

在執(zhí)行國家助學貸款政策的過程中，高校是聯結經辦銀行和借款學生的中介，起到了橋梁和紐帶作用，既是申請貸款的引導者，又是實施貸款的組織者，更是助學貸款的管理者。高校在培養(yǎng)學生成長成才、加強誠信教育和思想道德教育、提供就業(yè)培訓指導、了解畢業(yè)學生就業(yè)動向等方面，比起銀行等其他部門具有比較優(yōu)勢，因而有助于提升國家助學貸款的有效性，對國家助學貸款績效的影響毋庸置疑。Belfield研究了機構，尤其是營利性大學對大學生聯邦貸款狀況的影響，發(fā)現從學生的貸款余額和還款率來看，不同性質的大學之間存在顯著差異：營利性大學，尤其是兩年制大學的助學貸款余額大約是兩年制公立大學的4倍；營利性大學的還款率比公立（非營利性）大學的低5個百分點。［30］吳開俊和陳宇紅認為，國家助學貸款是學生無擔保信用貸款，而處于中介地位的學校不應成為借款學生還款違約的連帶責任人，否則學校就會從自身利益出發(fā)，盡可能減少國家助學貸款甚至不貸款，這最終將不利于貧困生。［31］焦旭和孫宇指出，高校不僅在宣傳國家助學貸款方面做得還不夠，而且對國家助學貸款這一持續(xù)性較強政策在申請貸款階段、獲得貸款階段以及償還貸款階段的全程化管理也不夠，這容易導致學生因自視過高或過低而就業(yè)不理想，最終降低了還貸能力，并且導致催收還貸工作無法展開。［32］

（四）需求因素

作為國家助學貸款的需求者和直接受益人，獲貸學生能否按時足額還款，事關貸款違約率的高低，對國家助學貸款可持續(xù)發(fā)展乃至其績效會產生重要影響。國內外學者側重從貸款違約率影響因素的角度對獲貸學生的違約問題展開研究。Dynarski分析了美國擔保助學貸款（GSL）受助人的特征，并從多個維度對助學貸款違約者和非違約者進行了比較。結果發(fā)現，來自低收入家庭和少數族裔的借款人、高中輟學者、就讀私立學校以及兩年制大學的借款人更有可能拖欠貸款；在對眾多背景因素進行調整后，離校后的收入仍然是違約的強有力決定因素；沒有完成高中學業(yè)的借款人和沒有完成大學學業(yè)的借款人明顯更有可能違約。［33］Nyahende研究了坦桑尼亞助學貸款借款人的特征對違約率的影響，發(fā)現年齡、性別和態(tài)度對助學貸款違約率有影響。研究還建議，在提供貸款之前，應優(yōu)先考慮年齡，只有年齡在18—24歲之間的申請人才有資格獲得助學貸款；應針對男性申請人制定嚴格的規(guī)則和條例，以確保他們有能力和意愿償還貸款；持消極態(tài)度的人應被宣布沒有資格獲得助學貸款。［34］廖茂忠和沈紅通過調研發(fā)現，借款學生畢業(yè)后的經濟收入水平、還貸意愿和社會信用環(huán)境是影響國家助學貸款違約的主要因素，其中畢業(yè)后的經濟收入水平是最重要的影響因素。［35］顯然，后面的結論與Dynarski的看法是一致的。

四、國家助學貸款績效的提升策略

對國家助學貸款績效的準確評價及其影響因素的合理分析，能夠為進一步提升國家助學貸款績效提供依據。至于具體的提升策略，可根據研究視角的不同大致分為以下兩大類型。

（一）專門性策略

雖然各國的實施方案千差萬別，但國家助學貸款一般都是由政府組織參與的政策性貸款。政府是制度供給者，因而側重從政府角度探討通過制度完善以促進提高國家助學貸款績效成為許多學者的共識，但對制度完善的著力點則看法各異。Chapman和Ryan認為，澳大利亞高等教育繳款計劃（HECS）要求政府至少在兩個方面具有效率才能運作良好，即政府能夠精確地記錄學生在每個時期的收入以及必須具備有效的回收機制。［36］黃儒靖提出，應對中國的助學貸款制度進行有效的設計與選擇，重點從構建完善的助學貸款風險保障體系、形成有效的助學貸款回收機制、強化公共政策和政府參與的力度、創(chuàng)建專司助學貸款的準官方管理機構等方面予以關注和思考。［37］呂士偉指出，消除國家助學貸款供給約束的主要出路在于制度重構，即成立專門的政策性銀行或者由現有的政策性銀行取代國有商業(yè)銀行作為國家助學貸款的供給主體。［38］李文長和劉亞榮提出，政府需要在國家助學貸款制度建設方面做出多種努力，如政府與學校及銀行進行助學貸款合作中，應該采取對三方具有普遍約束力的正規(guī)委托書和成本分擔合同書等經濟契約方式，從而保障貧困大學生受高等教育的權益。［39］

（二）綜合性策略

國家助學貸款需要多方主體共同參與，因而不少研究從政府、經辦銀行、高校甚至學生、社會等多個層面提出國家助學貸款績效的提升策略，國內學者對此展開的研究較為多見。辜勝阻和李俊杰認為，為發(fā)揮國家助學貸款和高校貧困生資助體系的良好效用，必須加強政府、高校、銀行和社會四方面的合作，完善國家助學貸款制度設計和配套措施，包括實行貸款方式多樣化與多品種，完善個人征信系統和國家助學貸款長效管理系統，健全多元化的助學體系，開展多種形式的助學活動，建立相關部門的聯動和協調機制等方面。［40］這些舉措多數需要各方之間的相互配合，因而未從政府、高校、銀行和社會的不同角度截然加以區(qū)分。

但常見的綜合性策略是根據參與主體的不同而分別提出的。包麗穎等認為，要從商業(yè)銀行、高等學校、借款學生和政府機構四個方面入手，著力建立起有利于國家助學貸款有效發(fā)放的長效機制，即商業(yè)銀行應轉變觀念、創(chuàng)新方式，積極拓展國家助學貸款業(yè)務；高等學校應落實責任、加強教育，架起銀行與學生間的橋梁；借款學生要提高素質、增強誠信、積極還貸；政府機構要落實職能、創(chuàng)新機構，不斷完善國家助學貸款政策和制度。［41］焦旭和孫宇提出，高校國家助學貸款各方，即國家、高校、銀行、學生與社會應共同努力，選擇符合自身利益的策略，并提出提高國家助學貸款政策落實效率的建議，即國家要完善高校學生資助政策體系，保證高校學生“應助盡助”；高校要加強對學生的就業(yè)培訓并建立長效交流機制；銀行應在爭取國家政策支持的基礎上，構建起針對借款學生的信用保障體系；學生要積極申請、償還國家助學貸款，并順利完成學業(yè)；社會各相關部門要提高國家助學貸款政策實施的信息化水平。［44］

五、簡評與未來研究的展望

以上文獻梳理和分析表明，學界在國家助學貸款績效的體現、評價、影響因素以及提升策略等方面已取得了不少成果，這為國家助學貸款績效的后續(xù)研究奠定了良好基礎和提供了有益啟示?，F有研究大致呈現出以下特征：① 學者們大多重視研究國家助學貸款所發(fā)揮的積極作用，但主要從國家層面對其進行考量，較少從區(qū)域特別是省域層面加以評價和分析；② 國家助學貸款績效研究的涉及范圍已較為寬廣，許多學者也提出了國家助學貸款績效提升的對策建議，但往往看法不一，在諸多方面還存在分歧，尤其是所提建議的依據不足；③ 在國家助學貸款績效研究中普遍為描述性和理論性的分析，較少采用定量實證分析的研究方法，說服力不夠強。

基于國家助學貸款發(fā)展的重要性、現實要求以及研究現狀，我國國家助學貸款績效的未來研究可以重點關注以下幾個方面：一是從研究視角看，國家助學貸款績效研究應注重以省域視角為切入點，因地制宜展開，這是由于我國經濟發(fā)展水平的省域差異較大，不同省份高校貧困生對國家助學貸款表現出不同規(guī)模的資助需求，加之各省份相關政策、體制等因素的影響，因而各省份國家助學貸款績效狀況也存在較大差異；二是從研究重心看，有效提高國家助學貸款績效是國家助學貸款發(fā)展的關鍵，而對國家助學貸款績效進行準確評價并識別其影響因素，是把握國家助學貸款績效狀況并為實現其有效提升提供依據的重要環(huán)節(jié)；三是從研究方法看，為增強理論分析、研究結論及建議的說服力，國家助學貸款績效研究應逐漸趨向于以經驗實證研究為主，避免偏重于理論層面的探討，可以在合理的理論分析基礎上構建相應的評價指標體系，并采取適當的實證分析方法進行定量研究。