國(guó)際投資法中的非法征收及其補(bǔ)償

李尊然

國(guó)家征收其境內(nèi)的外國(guó)投資的權(quán)力是否不可挑戰(zhàn)，如果可以，非法征收如何認(rèn)定，非法征收實(shí)施國(guó)應(yīng)如何給予外國(guó)投資者補(bǔ)償？這些問(wèn)題歷來(lái)爭(zhēng)議極大。當(dāng)代的國(guó)際投資仲裁與司法判例逐漸增多，但裁決結(jié)果仍缺乏一致性，而且國(guó)家責(zé)任法對(duì)此尚無(wú)明確的規(guī)定，這阻礙了各國(guó)之間雙邊和多邊投資協(xié)定的達(dá)成，不利于國(guó)際投資的發(fā)展。在這方面，我國(guó)也面臨著相當(dāng)棘手的問(wèn)題，如一方面被外國(guó)投資者提起國(guó)際仲裁的案件逐漸增多，①自2011年起至今，我國(guó)在ICSID作為被申請(qǐng)人的案件有五起，其中，最近三起新增案件尚在審理中：Hela Schwarz GmbH v.People’s Republic of China,ICSID Case No.ARB/17/19);Macro Trading Co.,Ltd.v.People’s Republic of China,ICSID Case No.ARB/20/22);Goh Chin Soon v.People’s Republic of China,ICSID Case No.ARB/20/34。另外，我國(guó)在常設(shè)仲裁法院（PCA）還有一起作為被申請(qǐng)人的投資仲裁待決案件：Jason Yu Song(United Kingdom)v.People’s Republic of China,PCA 2019-39.另一方面，許多對(duì)外投資項(xiàng)目被無(wú)端叫停。②參見(jiàn)黃河：《中國(guó)企業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的政治風(fēng)險(xiǎn)：基于案例與對(duì)策的分析》，《國(guó)際展望》2014年第3期，第68-87頁(yè)；任清：《為何斯里蘭卡科倫坡港口城項(xiàng)目說(shuō)停就?！獮榉婪逗Ｍ馔顿Y政治風(fēng)險(xiǎn)支招》，《國(guó)際工程與勞務(wù)》2015年第4期，第73-76頁(yè)；何金花、田志龍：《中國(guó)海外投資項(xiàng)目政治風(fēng)險(xiǎn)的演化:基于合法性視角的案例研究》，《管理評(píng)論》2019年第6期，第277頁(yè)。這些案件不少可能涉及非法征收。對(duì)此進(jìn)行研究并采取相應(yīng)措施非常必要。

一、非法征收的歷史

（一）征收絕對(duì)合法時(shí)期

一國(guó)征收位于本國(guó)的外國(guó)人財(cái)產(chǎn)的合法性及其補(bǔ)償問(wèn)題可以追溯到一兩千年以前。西方文獻(xiàn)較早的記錄如《古代日耳曼歷史：日耳曼王朝國(guó)王文書(shū)》中的亨利四世于1081年分別授予盧卡（Lucca）和比薩（Pisa）的特許權(quán)都未對(duì)被征收人給予補(bǔ)償。①See Heinrich Appelt，et al.(eds.),Monumenta Germaniae Historica,Diplomata Regum et Imperatorum Germaniae 334,336(Hahnsche 1990).在同一時(shí)期，征服英格蘭的威廉國(guó)王以叛亂為由或者以其他公共或私人目的（比如為了修建城堡或狩獵場(chǎng)）對(duì)許多英國(guó)人的土地和其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收，也未給予財(cái)產(chǎn)所有者任何補(bǔ)償。②See Robin Fleming,Domesday Book and the Law:Society and Legal Custom in Early Medieval England 526(Cambridge University Press 1998)；Tomas Anold(ed.),Henry of Huntington,Historia Anglorum:The History of the English from AC 55 to AD 1154 404(Oxford University Press 1996).與此相類(lèi)似，我國(guó)古代王朝基本上奉行“溥（普）天之下，莫非王土”③參見(jiàn)金啟華：《詩(shī)經(jīng)全譯》，江蘇古籍出版社1984年版，第515頁(yè)。和“六合之內(nèi)，皇帝之土”的觀念。④司馬遷：《史記》，中華書(shū)局2014年版，第145頁(yè)。即使春秋戰(zhàn)國(guó)以降，土地制度有所變化，但基本是王（皇）權(quán)分配的結(jié)果，鮮有對(duì)本國(guó)人和外國(guó)人私有財(cái)產(chǎn)的征收及補(bǔ)償制度出現(xiàn)，因此可以推定不存在征收的合法與非法之分。可以說(shuō)，古代東西方對(duì)外國(guó)人私有財(cái)產(chǎn)的征收至少有一點(diǎn)是一致的，那就是王（皇）權(quán)至上，征收絕對(duì)“合法”，無(wú)須補(bǔ)償。這種做法一直持續(xù)到20世紀(jì)才有所轉(zhuǎn)變。

（二）非法征收的蟄伏期

近現(xiàn)代以來(lái)，隨著資本主義的興起，保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的思想受到認(rèn)可，各國(guó)對(duì)于外國(guó)人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)也達(dá)到了史無(wú)前例的高度。第一次世界大戰(zhàn)以后，由常設(shè)國(guó)際法院和國(guó)際仲裁庭審理的一些案件提出并認(rèn)定了東道國(guó)政府對(duì)外國(guó)人財(cái)產(chǎn)（投資）征收的“非法性”。

第一起通過(guò)裁判正式認(rèn)定為非法征收的案件是1928年常設(shè)國(guó)際法院（PCIJ）審理的霍茹夫工廠案。該案涉及“一戰(zhàn)”后西里西亞地區(qū)劃歸波蘭后波蘭政府根據(jù)其新頒布的《清算法》沒(méi)收霍茹夫硝酸廠的行為，被認(rèn)定為非法征收。法院指出：“波蘭政府被本院認(rèn)定為與《德國(guó)－波蘭關(guān)于上西里西亞地區(qū)的日內(nèi)瓦公約》相抵觸的行為不是征收，而是對(duì)財(cái)產(chǎn)、權(quán)利和利益的一種沒(méi)收?！辈粌H如此，該案裁決還首次正式提出應(yīng)區(qū)分合法征收與非法征收，并適用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。法院認(rèn)為：“這些權(quán)利不能僅僅通過(guò)補(bǔ)償加以征收——要使該行為合法，僅支付公正的補(bǔ)償是不夠的。”法院隨即寫(xiě)道：“只有當(dāng)波蘭政府有權(quán)征收，而且其不法行為僅限于未向兩公司支付被征收（企業(yè)）的公平價(jià)格的情況下，才允許將補(bǔ)償限制在企業(yè)被剝奪時(shí)的價(jià)值和支付日之前的利息。”法院進(jìn)一步確認(rèn)，對(duì)于非法征收，必須給予恢復(fù)原狀的救濟(jì)，即賠償必須盡可能消除非法行為造成的一切后果，重建如果違反行為不發(fā)生就完全可能存在的形勢(shì)。在物質(zhì)上的恢復(fù)原狀不可能時(shí)，則應(yīng)支付相當(dāng)于恢復(fù)原狀所需要的款額。①See Factoryat Chorzów(Germany v.Poland),PCIJ Series A,No.17,Judgment of 13 September 1928,paras.123-125.

這一時(shí)期，還有其他案件被以不具有公共利益目的為由認(rèn)定為非法征收，如史密斯求償案②See Walter Fletcher Smith Claim(US v.Cuba)(1929)2 RIAA 913.。該案被告古巴以擴(kuò)大某一城市化工程為由征收美國(guó)人擁有的一塊土地，仲裁庭以被告表面上是公共目的，實(shí)際上被用于被告公司的娛樂(lè)和私人盈利之目的為由，認(rèn)定該征收行為并非公共用途，因此屬于非法征收。

20世紀(jì)五六十年代之前，各國(guó)間的友好條約中的國(guó)際投資規(guī)則已經(jīng)摒棄了古代的征收絕對(duì)合法的理念，對(duì)于征收作出了應(yīng)予補(bǔ)償?shù)认拗菩砸?guī)定，否則征收即被視為非法。③如下文引用的1955年美國(guó)—伊朗友好條約以及兩國(guó)在1856年已經(jīng)簽署的友好與貿(mào)易條約等。

但是，自此以后直到20世紀(jì)八九十年代大約六十年內(nèi)，國(guó)際法庭或仲裁庭一直沒(méi)有適用這一規(guī)則。我們將這一時(shí)期稱(chēng)為非法征收的“蟄伏期”。

出現(xiàn)這種“蟄伏”現(xiàn)象是這一時(shí)期國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的反映。在這一時(shí)期，特別是經(jīng)過(guò)第二次世界大戰(zhàn)之后的五六十年代，剛擺脫殖民奴役的國(guó)家或者戰(zhàn)后初期的發(fā)展中國(guó)家，基于外資在歷史上對(duì)東道國(guó)的掠奪以及政治獨(dú)立后經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的要求，主張征收外資是其主權(quán)權(quán)力，即其合法性不容置疑，并且主張對(duì)于被征收的外國(guó)投資不予補(bǔ)償或最多給予低于市場(chǎng)價(jià)值的“適當(dāng)補(bǔ)償”。聯(lián)合國(guó)大會(huì)這一時(shí)期通過(guò)的若干文件也反映了這一立場(chǎng)。如聯(lián)合國(guó)大會(huì)1962年《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的宣言》第4段指出：“收歸國(guó)有、征收或征用應(yīng)以公認(rèn)為遠(yuǎn)較純屬本國(guó)或外國(guó)個(gè)人或私人利益為重要之公用事業(yè)、安全或國(guó)家利益等理由為根據(jù)。遇有此種情形時(shí)，采取此等措施以行使其主權(quán)之國(guó)家應(yīng)依據(jù)本國(guó)現(xiàn)行法規(guī)及國(guó)際法，予原主以適當(dāng)之補(bǔ)償?！甭?lián)合國(guó)大會(huì)1973年《關(guān)于自然資源永久主權(quán)的第3171號(hào)決議》指出，國(guó)有化的權(quán)利是“不可侵犯的”主權(quán)，而“征收就是這種主權(quán)的體現(xiàn)，這意味著各國(guó)有權(quán)決定補(bǔ)償方式和補(bǔ)償數(shù)額”。這一文件進(jìn)一步限縮了合法征收的構(gòu)成要件，強(qiáng)調(diào)征收的權(quán)力，排除征收應(yīng)負(fù)的確定性國(guó)際義務(wù)。1974年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第29屆會(huì)議通過(guò)的《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》也作了與此類(lèi)似的規(guī)定：“每個(gè)國(guó)家都有權(quán)把外國(guó)資產(chǎn)收歸國(guó)有、征用或轉(zhuǎn)移其所有權(quán)。在這種場(chǎng)合，采取上述措施的國(guó)家應(yīng)當(dāng)考慮本國(guó)有關(guān)的法律、條例以及本國(guó)認(rèn)為有關(guān)的一切情況，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。”正如學(xué)者M(jìn)uchlinski所言，“征收合法性是國(guó)際法上最具爭(zhēng)議的問(wèn)題之一”。①Peter T.Muchlinski,Multinational Enterprises and the Law 597（John Wiley and Sons Ltd.2007).在大量的國(guó)際投資協(xié)定中，征收及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)條款缺乏一致性在所難免，更不用說(shuō)爭(zhēng)議最大的非法征收及其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題了。這也阻礙了仲裁庭在具體案件中作出非法征收的認(rèn)定。

（三）非法征收的蘇醒期

伊美求償庭于1984年6月29日作出裁決的TAMS-AFFA訴伊朗案是因?yàn)楸磺髢斎耍幢簧暾?qǐng)人）剝奪請(qǐng)求人的財(cái)產(chǎn)而未給予補(bǔ)償，因而被暗示為非法征收。②See TAMS-AFFA v.Iran,IUSCT Case No.7,Award,paras.45-46.在1989年賽德科訴伊朗案中，伊美求償庭僅根據(jù)東道國(guó)未對(duì)外國(guó)投資者給予補(bǔ)償這一事實(shí)來(lái)判定其為單獨(dú)的非法征收，而沒(méi)有對(duì)公共目的、非歧視以及正當(dāng)法律程序進(jìn)行審查。③See Sedco v.Iran,IUSCT Case No.129,ITL Award,pp.13-14;Sedco v.Iran,IUSCT Case No.128/129 Award,paras.58-62.歐洲人權(quán)法院一直傾向于認(rèn)為不予補(bǔ)償導(dǎo)致征收非法，但認(rèn)為要使征收合法，補(bǔ)償數(shù)額并不一定須反映“公平市價(jià)”或“完全”價(jià)值。在1995年帕帕米恰羅波羅斯等人訴希臘案中，原告位于馬拉松附近的一些地塊被希臘海軍強(qiáng)行占用建造海軍要塞，由于希臘未給予補(bǔ)償，希臘的行為被歐洲人權(quán)法院認(rèn)定為“非法剝奪”。④See Papamichalopoulos and Others v.Greece,ECHR Series A,No.330-B,Judgment of 31 October 1995,para.36.

從2006年ADC訴阿根廷案仲裁庭再次適用這一規(guī)則以來(lái)的近十年內(nèi)，出現(xiàn)了越來(lái)越多的被判定為非法征收的案例。⑤據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至少還有如下案件被全部或部分被認(rèn)定為非法征收：ADC Affiliate Ltd.(ADC)v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006;Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007;Compaía de Aguas del Aconquija S.A.&Vivendi Universal(Vivendi)v.Argentina,ICSID Case No.ARB/97/3,Award of 20 August 2007;Devecio lu v.Turkey(Application No.17203/03),Award on 13 November 2008,European Court of Human Rights;Yukos Universal Limited(Yukos)v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014;Quiborax S.A.and Non Metallic Minerals S.A.(Quiborax)v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015.這表明關(guān)于非法征收的國(guó)際投資法已經(jīng)發(fā)展到了一個(gè)新的“蘇醒期”。

20世紀(jì)七八十年代，以亞洲四小龍和拉美國(guó)家借助外國(guó)投資實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)騰飛為榜樣，許多發(fā)展中國(guó)家競(jìng)相出臺(tái)吸引外資的政策，外國(guó)直接投資受到廣泛追捧，國(guó)際社會(huì)對(duì)外資的保護(hù)顯著加強(qiáng)。體現(xiàn)在對(duì)外國(guó)投資的政策上就是，東道國(guó)極少會(huì)對(duì)外國(guó)投資予以大規(guī)模的國(guó)有化或者進(jìn)行非法征收。與此同時(shí)，資本輸出國(guó)強(qiáng)調(diào)對(duì)投資的保護(hù)，如美國(guó)《第三次對(duì)外關(guān)系法重述》主張合法征收應(yīng)當(dāng)滿足的條件包括為了公共利益之目的，非歧視、正當(dāng)法律程序以及給予投資者公平補(bǔ)償。①See Restatement(Third)of the Foreign Relations Law of the United States,section 712.

非法征收的這種“蘇醒”與晚近以來(lái)國(guó)際社會(huì)更加注重對(duì)東道國(guó)環(huán)境保護(hù)、公共健康等公共利益和外國(guó)投資者私人利益保護(hù)之間的平衡有關(guān)。雖然強(qiáng)調(diào)公共利益理論上會(huì)阻卻仲裁庭將東道國(guó)的此類(lèi)措施認(rèn)定為非法征收，但一些國(guó)家以環(huán)保、公共健康等公共利益為幌子對(duì)外資實(shí)施剝奪的行為，反而促使仲裁庭作出非法征收的認(rèn)定。例如，2014年7月18日，常設(shè)仲裁法院（PCA）在尤科斯訴俄羅斯案中，一致判決俄羅斯補(bǔ)償尤科斯500多億美元，理由是俄羅斯采取稅收、凍結(jié)并強(qiáng)迫出售資產(chǎn)以及騷擾等一系列措施，摧毀當(dāng)時(shí)俄羅斯最大的石油公司尤科斯，并最終由國(guó)有石油公司接管該公司的行為屬于非法征收。②See Yukos Universal Limited(Yukos)v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.756,820,1021,1677.該賠償額創(chuàng)國(guó)際投資爭(zhēng)端案件歷史記錄。又如，2015年9月16日，投資爭(zhēng)端解決國(guó)際中心（ICSID）在Quiborax訴玻利維亞案中認(rèn)定玻利維亞終止曾合法授予被告的開(kāi)采許可等行為構(gòu)成非法征收，據(jù)此仲裁庭要求玻利維亞賠償請(qǐng)求人4860萬(wàn)美元。同樣，在Vivendi訴阿根廷案中，阿根廷對(duì)已經(jīng)授予申請(qǐng)人的供水特許合同所采取的一系列措施被指控為非法征收。被申請(qǐng)人抗辯的理由之一是這項(xiàng)覆蓋當(dāng)?shù)厝丝诘娘嬘盟こ虪可姝h(huán)境和公共健康等公共利益，因此不應(yīng)對(duì)其正常管理行為承擔(dān)責(zé)任。但仲裁庭對(duì)雙方關(guān)于歧視要件的爭(zhēng)議不置可否，最終認(rèn)為無(wú)論阿根廷的措施是否為了公共利益和是否具有歧視性，都不影響不予補(bǔ)償導(dǎo)致征收非法這一結(jié)論。③See Vivendi v.Argentina,ICSID Case No.ARB/97/3,Award of 20 August 2007,paras.6.5.14,7.5.21.

二、征收合法性對(duì)補(bǔ)償?shù)挠绊?/h2>

關(guān)于征收合法與否對(duì)補(bǔ)償?shù)挠绊懀饕袃煞N截然不同的觀點(diǎn)：一是傳統(tǒng)主義觀點(diǎn)，認(rèn)為無(wú)論征收合法與否都應(yīng)當(dāng)適用條約規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即“同一標(biāo)準(zhǔn)”原則；二是現(xiàn)代主義觀點(diǎn)，認(rèn)為對(duì)于非法征收應(yīng)當(dāng)適用較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即“區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)”原則。

（一）傳統(tǒng)主義觀點(diǎn)：不區(qū)分合法征收與非法征收而適用同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在霍茹夫工廠案之后大約60年的蟄伏期內(nèi)，仲裁庭一直堅(jiān)持適用同一標(biāo)準(zhǔn)，即不區(qū)分征收是否合法而適用同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種觀點(diǎn)被稱(chēng)為“傳統(tǒng)主義”或“同一標(biāo)準(zhǔn)原則”。①Tuomas Kuokkanen,International Law and the Expropriation of Natural Resources,11 Finnish Yearbook of International Law 325,354-355(2000).

仲裁庭對(duì)相關(guān)被訴措施不進(jìn)行征收合法性審查的理由主要有以下幾種：

1.原告或申請(qǐng)人未提出恢復(fù)原狀或裁決日之后財(cái)產(chǎn)升值部分的訴求；相關(guān)條約未規(guī)定非法征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。如菲利普斯石油公司訴伊朗案，申請(qǐng)人并未提出恢復(fù)原狀的請(qǐng)求，②霍茹夫工廠案法庭認(rèn)為，對(duì)非法征收的首要補(bǔ)償方式是恢復(fù)原狀，即“賠償必須……恢復(fù)到未實(shí)施(致害)行為時(shí)的狀況”。See Factoryat Chorzów(Germany v.Poland),PCIJ Series A,No.17,Judgment of 13 September 1928,para.125.但實(shí)際上，恢復(fù)原狀在絕大多數(shù)國(guó)際投資案件中都是不可能的。也沒(méi)有提出裁決日之后財(cái)產(chǎn)升值部分的訴求。仲裁庭認(rèn)為，正是申請(qǐng)人未提出訴求的這兩種情形才需要區(qū)分合法與非法征收，因此本案無(wú)須審查征收的合法性問(wèn)題。③See Phillips Petroleum Company Iran v.Iran,IUSCT,Award of 29 June 1989,para.110.同時(shí)，仲裁庭援引1955年美國(guó)－伊朗友好條約第4條第2款的規(guī)定，認(rèn)為這一規(guī)定確立了與合法征收與否無(wú)關(guān)的單一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即“相當(dāng)于被征收財(cái)產(chǎn)在征收時(shí)或征收前的全部?jī)r(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)。④See Phillips Petroleum Company Iran v.Iran,IUSCT Award of 29 June 1989,paras.104,109.

2.原告或申請(qǐng)人未提出以習(xí)慣國(guó)際法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取代條約標(biāo)準(zhǔn)。如Metalclad訴墨西哥案仲裁庭雖然認(rèn)定被申請(qǐng)人在未支付補(bǔ)償?shù)那闆r下間接征收了Metalclad公司的投資，違反了《北美自由貿(mào)易協(xié)定》（NAFTA）第1110條。⑤See Metalclad v.Mexico,ICSID Case No.ARB(AF)/97/1,Award of 30 August 2000,paras.113-122.但是，申請(qǐng)人沒(méi)有請(qǐng)求以習(xí)慣國(guó)際法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)替代該條第2款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，因此仲裁庭沒(méi)有討論征收是否合法。又如，中東水泥儲(chǔ)運(yùn)公司訴埃及案也是由于申請(qǐng)人沒(méi)有試圖用新的標(biāo)準(zhǔn)替換BIT中的合法征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因而仲裁庭只是得出被申請(qǐng)人的措施構(gòu)成一種未給予申請(qǐng)人以充分、即時(shí)和有效補(bǔ)償?shù)摹跋喈?dāng)于征收的措施”的結(jié)論，因而無(wú)須按照BIT的規(guī)定來(lái)審查構(gòu)成非法征收的公共目的、非歧視以及正當(dāng)程序要件。⑥See Middle East Cement Shipping and Handling Co.S.A.v.Egypt,ICSID Case No.ARB/99/6,Award of 12 April 2002,paras.104,149,179.

3.原告或申請(qǐng)人未提出非法征收之訴或者有關(guān)征收的訴求被駁回。如亞洲農(nóng)產(chǎn)品公司訴斯里蘭卡案申請(qǐng)人并未提出有關(guān)征收的請(qǐng)求，雖然仲裁庭基于雙方的同意，對(duì)此適用了不同于兩國(guó)BIT規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，卻沒(méi)有論證征收是否非法。①See Asian Agricultural Products Ltd.(AAPL)v.Sri Lanka,ICSID Case No.ARB/87/3,Award of 27 June 1990,para.88.

可見(jiàn)，在這類(lèi)案件中，仲裁庭并不否定應(yīng)當(dāng)區(qū)分合法與非法征收，只是認(rèn)為自己從程序上沒(méi)有機(jī)會(huì)論述征收的合法性，因此在實(shí)體法上不具有可參考性。的確，在這一時(shí)期的案件中，裁決日之后被征收資產(chǎn)升值的情況極其罕見(jiàn)。②See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,para.496.但這并不能成為不適用升值標(biāo)準(zhǔn)或者較高標(biāo)準(zhǔn)的理由。

（二）現(xiàn)代主義觀點(diǎn)：區(qū)分合法征收與非法征收并適用不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)代主義的觀點(diǎn)在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上對(duì)合法與非法征收區(qū)別對(duì)待，因此也稱(chēng)為“區(qū)別標(biāo)準(zhǔn)原則”。其主要觀點(diǎn)是對(duì)于合法征收適用具體條約規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如資產(chǎn)被征收前一刻的“公平市價(jià)”標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)于非法征收則應(yīng)拋開(kāi)條約標(biāo)準(zhǔn)，適用習(xí)慣國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)，即經(jīng)霍茹夫工廠案首次闡述，后來(lái)由《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》規(guī)定的“恢復(fù)原狀”救濟(jì)原則，或在恢復(fù)原狀不可能時(shí)，支付相當(dāng)于恢復(fù)原狀所需要的“充分補(bǔ)償”。③參見(jiàn)《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第31、35、36條。對(duì)此，國(guó)際仲裁與司法實(shí)踐中的一些具體規(guī)則或觀點(diǎn)如下：

1.非法征收不適用條約標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)適用習(xí)慣國(guó)際法上的恢復(fù)原狀標(biāo)準(zhǔn)，才能達(dá)到完全補(bǔ)償

在ADC訴匈牙利案中，仲裁庭認(rèn)為，從條約解釋的角度來(lái)看，目前各BIT普遍規(guī)定的“四要件”的字面意思，只有滿足征收條款規(guī)定合法征收前三個(gè)要件的，才適用“公平市價(jià)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。亦即只有合法征收才適用公平市價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。仲裁庭因此摒棄匈牙利－塞浦路斯BIT第4條第2款規(guī)定的“被征收投資在征收時(shí)刻的市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)，適用了霍茹夫工廠案中關(guān)于非法征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照（1）裁決日項(xiàng)目公司估值中申請(qǐng)人所占份額；（2）從征收日到裁決日之間的未分配紅利和管理費(fèi)用判給申請(qǐng)人約7600萬(wàn)美元的補(bǔ)償，認(rèn)為如此方可使申請(qǐng)人恢復(fù)到假如征收未發(fā)生的地位。④See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.481,496,514,517.其他ICSID仲裁庭在處理類(lèi)似案件時(shí)大多采用這一路徑。如西門(mén)子訴阿根廷案仲裁庭強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)上可評(píng)估的全部損失”即征收之后資產(chǎn)的升值部分。⑤See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,paras.352,403.Quiborax訴玻利維亞案仲裁庭認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上可評(píng)估的全部損失，包括利潤(rùn)損失。①See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,paras.326-328.

在歐洲人權(quán)法院（ECHR）審理的帕帕米恰羅波羅斯等訴希臘案中，法院參照霍茹夫工廠案的判決，得出結(jié)論認(rèn)為該案系非法征收，其補(bǔ)償不能僅限于被征收財(cái)產(chǎn)征收之日的價(jià)值，而應(yīng)按照“當(dāng)前已經(jīng)升值的土地價(jià)值”來(lái)支付補(bǔ)償。②See Papamichalopoulos and Others v.Greece,ECHR Series A,No.330-B,Judgment of 31 October 1995,para.39.

PCA仲裁庭在尤科斯訴俄羅斯案中則從理論上進(jìn)一步厘清了非法征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，即投資者必須享有在征收日之后資產(chǎn)因不可預(yù)料事件所導(dǎo)致的升值利益，因?yàn)樗麄兿碛幸罁?jù)“恢復(fù)原狀權(quán)”帶來(lái)的“獲得補(bǔ)償權(quán)”。③See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,para.1767.

伊美求償庭在許多案件中也以非法征收為由，拋開(kāi)美國(guó)－伊朗友好條約第4條第2款對(duì)征收規(guī)定的單一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)而適用習(xí)慣國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)，給予包括利潤(rùn)損失在內(nèi)的較高數(shù)額的補(bǔ)償。如在賽德科訴伊朗案的第二份中期裁決中，同一求償庭多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，完全征收標(biāo)準(zhǔn)在“二戰(zhàn)”以前已經(jīng)朝著適當(dāng)補(bǔ)償演變，但僅限于適用大規(guī)模國(guó)有化的情況。有鑒于此，求償庭多數(shù)意見(jiàn)認(rèn)為，本案中根據(jù)一般立法實(shí)施的征收不是大規(guī)模國(guó)有化，而是單獨(dú)的不合法征收，因而應(yīng)當(dāng)適用“完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”。④See Sedco v.Iran,ITL No.59-129-3,10 Iran-US CTR 180,pp.186-187;Sedco v.Iran,Award No.419-128/129-2,Award of 30 March 1989,paras.34-35.TAMS-AFFA訴伊朗案求償庭多數(shù)意見(jiàn)則將被求償人的剝奪行為定性為“影響財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他措施”，暗指為非法征收，并援引霍茹夫工廠案的判決給予被求償人以“充分補(bǔ)償”。⑤See TAMS-AFFA v.Iran,IUSCT Award No.141-7-2.Award of 29 June 1984,6 Iran-US CTR 22,para.225.另外一些案件如LIAMCO、Aminoil以及Amoco分別訴伊朗案的仲裁庭都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)區(qū)分合法征收與非法征收，對(duì)于非法征收應(yīng)給予求償人以利潤(rùn)損失的補(bǔ)償，以達(dá)到完全補(bǔ)償?shù)乃?。⑥See Libyan American Oil Company(LIAMCO)v.Iran,Award,53 ILR 202-203(1977);Government of Kuwait v.American Independent Oil Company(Aminoil)v.Iran,Award,66ILR,600,(1982);Amoco v.Iran,IUSCT Case No.56,Award of 14 July 1987,paras.86,192.也有些案件對(duì)臨時(shí)的或單獨(dú)的征收與實(shí)施改革的大規(guī)模國(guó)有化進(jìn)行區(qū)分，⑦See Sedco v.Iran,IUSCT Case No.128/129,Award,pp.187-188;INA Corporation v.Iran,IUSCT Case No.378,Award,para.8.從而適用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.合法征收因追求公共利益目標(biāo)，可能要求低于公平市價(jià)和非法征收的補(bǔ)償水平

合法征收要求低于公平市價(jià)的補(bǔ)償這一觀點(diǎn)主要來(lái)自于歐洲人權(quán)法院。在1986年詹姆斯等訴英國(guó)案中，法院指出，要使征收合法，不一定必須提供“公平市價(jià)”或者“完全”價(jià)值的補(bǔ)償。特別是為了取得更大的社會(huì)正義而實(shí)施的經(jīng)濟(jì)改革或措施所追求的合法的公共利益目標(biāo)時(shí)，可能要求低于公平市價(jià)的補(bǔ)償。①See James and Others v.United Kingdom,ECHR Serie A,No.98,Judgment of 21 February 1986,para.54.顯然，在這一點(diǎn)上，歐洲人權(quán)法院擴(kuò)大解釋了霍茹夫工廠案的規(guī)則。這在歐洲人權(quán)法院體系中屬于有拘束力的判例法規(guī)則，只是并未直接為后來(lái)的其他法庭或仲裁庭所援用。

仲裁庭關(guān)于非法征收依具體案情可高于合法征收的補(bǔ)償水平的理由，是霍茹夫工廠案確立的適用于非法征收的習(xí)慣國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)，“已被許多國(guó)際仲裁庭以及常設(shè)國(guó)際法院的繼受者國(guó)際法院確認(rèn)和適用”。②Vivendi v.Argentina,ICSID Case No.ARB/97/3,Award of 20 August 2007,para.8.2.5.

3.受損投資在征收日與裁決日期間的最高估值是投資者的最大利益

這是尤科斯訴俄羅斯案原告提出的觀點(diǎn)，即“投資者應(yīng)當(dāng)獲得征收日與裁決日之間所遭受損害估值當(dāng)中最高數(shù)額的補(bǔ)償”，或者說(shuō)“投資者有權(quán)在征收日和裁決日之間選擇一個(gè)估值”。其理由是，當(dāng)被征收資產(chǎn)在仲裁過(guò)程中升值時(shí)，這一升值一定是為了投資者而不是俄羅斯的利益而自然增長(zhǎng)的。原告選擇2007年11月21日尤科斯注銷(xiāo)日作為估值日期，其理由是在征收起因于國(guó)家一系列經(jīng)過(guò)周密協(xié)調(diào)而進(jìn)行的干預(yù)的情況下，征收日相當(dāng)于政府的干預(yù)措施已經(jīng)達(dá)到了對(duì)投資者財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不可逆的剝奪的日期，而注銷(xiāo)尤科斯的法律實(shí)體資格的日期則構(gòu)成了“一個(gè)無(wú)法恢復(fù)的點(diǎn)”。③See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.1695-1696.

仲裁庭同意原告的主張，但另外給出了不同的理由。仲裁庭從《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》第36條（“在無(wú)法恢復(fù)原狀情況下給予金錢(qián)補(bǔ)償”）入手，認(rèn)為根據(jù)本條規(guī)定，在非法征收情況下?lián)p害賠償?shù)挠?jì)算原則應(yīng)當(dāng)具有雙重要求。即投資者必須享有在征收日之后資產(chǎn)因不可預(yù)料事件所導(dǎo)致的升值利益，因?yàn)樗麄兿碛幸罁?jù)“恢復(fù)原狀權(quán)”帶來(lái)的“獲得補(bǔ)償權(quán)”。如果資產(chǎn)升值，也導(dǎo)致“恢復(fù)原狀權(quán)”的價(jià)值上升，相應(yīng)地，在不可能恢復(fù)原狀時(shí)，“獲得補(bǔ)償權(quán)”的價(jià)值上升。仲裁庭經(jīng)過(guò)對(duì)比，最終選擇了最高估值日2014年6月30日，即裁決日前不到一個(gè)月。最終裁決約500.2億美元的損害補(bǔ)償。①See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.1695-1696.

4.投資者不應(yīng)承擔(dān)征收日和裁決日之間不可預(yù)料事件所導(dǎo)致的被征收資產(chǎn)貶值的風(fēng)險(xiǎn)

許多案件的裁決都支持這一主張。②如ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.496-497;Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007;Amoco International Finance Corporation v.Iran,Award of 14 July 1987,15 Iran-US CTR 189,paras.300-301.尤科斯訴俄羅斯案仲裁庭對(duì)此進(jìn)行了令人信服的論證。該案仲裁庭認(rèn)為，如果資產(chǎn)在被征收之后升值貶值并存，投資者仍然有權(quán)得到價(jià)值差額，原因是在沒(méi)有征收的情況下，投資者本來(lái)可以在早些時(shí)候以更高的價(jià)格出售其資產(chǎn)。③See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.1768-1769.

綜上可見(jiàn)，傳統(tǒng)主義觀點(diǎn)要么沒(méi)有列舉理由，要么回避區(qū)別補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，更多的是舉出原告或申請(qǐng)人未提出請(qǐng)求等技術(shù)性理由?？傊撚^點(diǎn)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的理由支持，已經(jīng)為現(xiàn)代主義觀點(diǎn)所代替，也就是說(shuō)，對(duì)于非法征收，傳統(tǒng)的條約法標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)無(wú)法在東道國(guó)公共利益與外國(guó)投資者私人利益之間達(dá)到一種公正的平衡，只能求助于習(xí)慣國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)。

在現(xiàn)代主義的觀點(diǎn)或做法中，上述規(guī)則1和規(guī)則2是習(xí)慣國(guó)際法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則性表述，規(guī)則3和規(guī)則4是習(xí)慣國(guó)際法標(biāo)準(zhǔn)在投資被征收后升值和貶值兩種極端情況下的自然適用，是對(duì)該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具體的和具有可操作性的解讀。

三、如何區(qū)分合法征收與非法征收

盡管存在非法征收認(rèn)定上的“蘇醒”，但投資條約對(duì)此所作的反映仍然比較滯后和爭(zhēng)議較大。當(dāng)今的BIT相關(guān)條款仍然一如“蟄伏期”的BIT條款，僅僅規(guī)定了較為籠統(tǒng)且存在差異的合法征收認(rèn)定要件，一般包括公共目的、非歧視、正當(dāng)法律程序以及支付不同標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償“四要件”中的若干要件。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議（UNCTAD）在2000年曾認(rèn)為該“四要件”標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為習(xí)慣國(guó)際法的一部分。④See UNCTAD,Series on IIAs,Taking of Property,ITE/IIT/15,paras.12-13.但到了2004年，UNCTAD又提出了不包括正當(dāng)程序在內(nèi)的“三要件說(shuō)”，并且認(rèn)為公共目的和非歧視這兩個(gè)要件都是“普遍接受的”，但第三個(gè)要件即補(bǔ)償估值的方式卻不存在廣泛的一致意見(jiàn)。①See UNCTAD,International Investment Agreements:Key Issues,UNCTAD/ITE/IIT/2004/10,paras.235.在締約實(shí)踐中，不少BIT明確規(guī)定必須同時(shí)滿足“所有”這些要件，如中國(guó)—烏茲別克BIT；有些BIT在描述所列要件時(shí)使用“并且”之類(lèi)的連接詞，如中國(guó)—德國(guó)BIT。顯然，在是否需要全部滿足各要件才構(gòu)成非法征收的問(wèn)題上，特別是在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，意見(jiàn)并不一致。

下面從具體案件中初步提煉出每一個(gè)要件的認(rèn)定規(guī)則。

（一）公共目的

首先，雖然仲裁庭和法庭總體上對(duì)于公共目的的審查比較謹(jǐn)慎，甚至許多案件并不進(jìn)行此類(lèi)審查；即使要審查，也通常首先聲明尊重東道國(guó)對(duì)外資的管理權(quán)，但仲裁庭和法庭大多認(rèn)為，國(guó)家的管理主權(quán)不是沒(méi)有邊界的，應(yīng)當(dāng)受到所簽訂條約的限制。②See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,para.423;Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,para.89.在審查涉訴措施的公共目的要件時(shí)，要細(xì)查該措施是否具有真實(shí)、具體和明確的公共目的性。如在ADC訴匈牙利案中，被申請(qǐng)人匈牙利認(rèn)為，取消其授予申請(qǐng)人經(jīng)營(yíng)合同的法案、命令和行為是為了使匈牙利的“運(yùn)輸戰(zhàn)略”和法律法規(guī)與歐盟法相協(xié)調(diào)，仲裁庭認(rèn)為這一辯解以及提出該法案的動(dòng)議中所用的“國(guó)家戰(zhàn)略利益”一語(yǔ)都太籠統(tǒng)，沒(méi)有令人信服的事實(shí)和法律推理，因此不存在“真實(shí)的”（genuine）公共利益，不能滿足BIT中對(duì)征收的公共利益要求。③See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.429-432.再如，西門(mén)子訴阿根廷案仲裁庭認(rèn)為阿根廷《2000年緊急狀態(tài)法》具有明顯的公共目的性，但是具體實(shí)施這一法律的第669/01號(hào)法令的公共利益目的是有疑問(wèn)的。該仲裁庭指出，不管是否具有公共利益目的，“無(wú)正當(dāng)理由”不支付補(bǔ)償本身也會(huì)導(dǎo)致征收的不合法。④See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,para.273.

其次，沒(méi)收外國(guó)投資，由國(guó)有公司免費(fèi)獲得相關(guān)資產(chǎn)，不等于本國(guó)公共利益。這一規(guī)則雖然由尤科斯訴俄羅斯案提出，但具有普遍意義。因?yàn)樵S多案件都涉及東道國(guó)將外國(guó)公司沒(méi)收歸于本國(guó)企業(yè)的做法。在該案中，常設(shè)仲裁法院否定俄羅斯行為的公共利益性質(zhì)，其理由很簡(jiǎn)單，即俄羅斯摧毀其境內(nèi)最大的石油公司尤科斯，難言是為了公共利益，其實(shí)質(zhì)是為了俄羅斯最大的國(guó)有石油公司Rosneft的利益，因?yàn)楹笳邔?shí)際上免費(fèi)獲得了前者的資產(chǎn)，這決不是為了俄羅斯的經(jīng)濟(jì)、政治和人民的利益。①See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,paras.1580-1581.

進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，即使?jié)M足公共目的性，如果東道國(guó)的措施具有實(shí)體上或程序上的違法情形，仍然可能被認(rèn)定為非法征收。如Quiborax訴玻利維亞案仲裁庭認(rèn)為“即使征收是為了公共利益，但這些做法從實(shí)體上和程序上違反了玻利維亞法律”，因此“只能得出征收為非法的結(jié)論”。②See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,paras.244,245.這也印證了上述關(guān)于違反任何一個(gè)要件的征收都是非法征收的規(guī)則。

（二）非歧視

在認(rèn)定非歧視要件時(shí)，首先需要解決一個(gè)比較對(duì)象問(wèn)題。在這方面，相關(guān)判例確認(rèn)不僅可以在不同的外國(guó)投資者之間進(jìn)行比較，還可以在外國(guó)投資者與東道國(guó)的同類(lèi)經(jīng)營(yíng)者之間，甚至是與外國(guó)投資被征收之后的東道國(guó)承繼者之間進(jìn)行比較，以及在外國(guó)投資者和其他被控有同類(lèi)違法行為的國(guó)內(nèi)投資者之間就是否受到同樣的處罰進(jìn)行比較。如在ADC訴匈牙利案中，仲裁庭便在申請(qǐng)人與匈牙利政府指定的其他機(jī)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者之間就其受到的不同待遇進(jìn)行比較，否定了匈牙利辯稱(chēng)的申請(qǐng)人是機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中的唯一外國(guó)當(dāng)事方因而不能提起非歧視訴求的主張。③See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.398,441-443.Quiborax訴玻利維亞案仲裁庭在論述非歧視要件時(shí)，拿其他具有相同被控環(huán)境違法情節(jié)的礦業(yè)公司如Copla公司進(jìn)行了對(duì)比，后者受到的處罰僅僅是被撤銷(xiāo)環(huán)境許可證，而本案申請(qǐng)人卻成了唯一受到取消特許協(xié)議處罰的公司，因此玻利維亞的行為構(gòu)成歧視。④See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,paras.247,254.

同公共目的要件一樣，仲裁庭在認(rèn)定歧視時(shí)也存在規(guī)避的做法。如在西門(mén)子訴阿根廷案中，申請(qǐng)人指出，任何其他公司都沒(méi)有受到像西門(mén)子公司一樣的終止合同的對(duì)待。申請(qǐng)人還特別舉出兩家阿根廷本國(guó)公司的例子，他們與政府之間的身份證合同沒(méi)有受到緊急法案的影響。因此，阿根廷的這種行為構(gòu)成歧視。阿根廷抗辯認(rèn)為，國(guó)民身份證合同的唯一性和身份證的強(qiáng)制性為這種區(qū)別待遇提供了正當(dāng)理由。仲裁庭考慮到這一點(diǎn)，認(rèn)為雖然這些措施表面上具有歧視性，但申請(qǐng)人的主張并沒(méi)有得到完全證實(shí)。而且考慮到BIT其他條款的保護(hù)，仲裁庭最終采取了規(guī)避的態(tài)度，不再對(duì)非歧視性進(jìn)行裁決。①See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,paras.164,311,321.尤科斯訴俄羅斯案仲裁庭則是在作出涉案措施不符合公共利益之后，認(rèn)為尤科斯資產(chǎn)被俄羅斯國(guó)家石油公司Rosneft侵吞所受到的待遇與其他俄羅斯石油公司在低稅收地區(qū)獲得的投資優(yōu)勢(shì)相比，極具歧視性，但由于雙方的爭(zhēng)論并非決定性，因此無(wú)須對(duì)此進(jìn)行裁決。②See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,para.1582.

另外，仲裁庭不僅審查法律上的歧視，更關(guān)注事實(shí)上的歧視。如西門(mén)子訴阿根廷案仲裁庭默認(rèn)申請(qǐng)人的主張，即本案是根據(jù)阿根廷《2000年緊急狀態(tài)法》唯一被征收的外國(guó)投資，是一種表面上“符合法律”的事實(shí)上的征收。仲裁庭認(rèn)為，認(rèn)定歧視的決定性和必須要件不是歧視的意圖，而是歧視的效果，因?yàn)槠缫暤囊鈭D無(wú)法完全證實(shí)。③See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,paras.316,321.

（三）正當(dāng)法律程序

首先，國(guó)際投資法中正當(dāng)法律程序要求一種實(shí)際的和實(shí)質(zhì)性的法律程序，提供某些基本的程序性機(jī)制，如事先通知、公平審理等，從而使得外國(guó)投資者擁有合理的機(jī)會(huì)來(lái)主張其權(quán)利并得到審理。④See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,para.221.因此，在認(rèn)定是否正當(dāng)法律程序時(shí)，國(guó)際法庭或仲裁庭一般都比較務(wù)實(shí)，認(rèn)為無(wú)論立法上或者理論上的法律程序多么完美，但如果實(shí)際上東道國(guó)沒(méi)有為外國(guó)投資者提供對(duì)征收進(jìn)行審查的渠道，便會(huì)作出否定的裁決。如ADC訴匈牙利案仲裁庭以被申請(qǐng)人在作出法案修改和命令之前未告知申請(qǐng)人、未提供審查征收的途徑等原因，認(rèn)為匈牙利關(guān)于“依正當(dāng)法律程序行事”的說(shuō)法聽(tīng)起來(lái)很空洞。⑤See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,para.435.

同時(shí)，對(duì)于一些比較明顯的程序違法行為，國(guó)際法庭或仲裁庭則直接認(rèn)定其違反正當(dāng)法律程序。如外資高管人員被囚禁在偏遠(yuǎn)地區(qū)；在法庭上被關(guān)在籠中等較為嚴(yán)厲的待遇；⑥See Yukos v.Russia,PCA Case No.AA 227,Final Award of 18 July 2014,para.1.撤銷(xiāo)特許協(xié)議的通知存在突襲（僅提前一天作出）使申請(qǐng)人難以獲得相關(guān)資料；⑦See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,paras.223-225.涉訟措施以其他方式使得申請(qǐng)人“別無(wú)選擇，只有廢除特許協(xié)議”①See Vivendi v.Argentina,ICSID Case No.ARB/97/3,Award of 20 August 2007,para.5.2.12(v).等。

而且，當(dāng)仲裁庭已經(jīng)認(rèn)定公共目的要件得不到滿足的情況下，便不再討論正當(dāng)法律程序要件，如西門(mén)子訴阿根廷案。②See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,para.273.

（四）補(bǔ)償

仲裁庭關(guān)于補(bǔ)償?shù)呐欣ㄒ?guī)則主要有四項(xiàng)：

1.不予補(bǔ)償導(dǎo)致征收非法，但補(bǔ)償數(shù)額無(wú)須達(dá)到完全補(bǔ)償便可使征收合法。這一規(guī)則的前半句話爭(zhēng)議最少。常設(shè)國(guó)際法院在霍茹夫工廠案中指出，波蘭政府不支付補(bǔ)償這一行為本身便可使征收成為非法。③See Factory at Chorzów(Germany v.Poland),PCIJ Serie A,No.17,Indemnity Order of 13 September 1928,para.123.自此案以后，大多數(shù)非法征收案件裁決都毫無(wú)例外地支持這一認(rèn)定。如在ADC訴匈牙利案中，東道國(guó)阿根廷并未給予申請(qǐng)人任何補(bǔ)償，更談不上條約規(guī)定的“公正補(bǔ)償”，仲裁庭認(rèn)為不必對(duì)此進(jìn)行任何討論，況且此案的其他三個(gè)要件都得到滿足；④See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,para.444.Quiborax訴玻利維亞案仲裁庭同樣指出，毫無(wú)爭(zhēng)議的是，未支付補(bǔ)償無(wú)法滿足該要件。⑤See Quiborax v.Bolivia,ICSID Case No.ARB/06/2,Award of 16 September 2015,para.255.該規(guī)則第二部分的內(nèi)容其實(shí)也將由下文規(guī)則3、4來(lái)印證。

2.無(wú)正當(dāng)理由不予補(bǔ)償導(dǎo)致征收非法。即不管是否具有公共利益目的，“無(wú)正當(dāng)理由”不支付補(bǔ)償本身也會(huì)導(dǎo)致征收的不合法。⑥See Siemens A.G.v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/8,Final Award of 6 February 2007,para.273.不過(guò)，關(guān)于何為“正當(dāng)理由”仍有待更多的判例來(lái)驗(yàn)證和詳細(xì)界定。

3.關(guān)于補(bǔ)償充分性的爭(zhēng)議不導(dǎo)致征收本身非法，尤其是當(dāng)征收國(guó)接受?chē)?guó)際仲裁庭對(duì)征收數(shù)額進(jìn)行裁決的情況下更是如此。⑦See Sedco v.Iran,IUSCT ITL Award,Separate Opinion Brower,10 Iran-US CTR 189,204(1986).

4.未支付補(bǔ)償?shù)魇諊?guó)承諾補(bǔ)償義務(wù)不導(dǎo)致征收非法。⑧See American International Group(AIG)v.Iran,4 Iran-US CTR96,105(1983);lan Corporation v.Iran,8 Iran-US CTR373,378(1985);Southern Pacific Properties(Middle East)Ltd.v.Egypt,ICSID Case No.ARB/84/3,Award of 20 May 1992,para.158;Compailiadel Desarollode Santa Elena v.Costa Rica,ICSID Case No.96/11,Award of 17 February 2000,para.68.

規(guī)則3和4相似，似乎都可以作為規(guī)則2中所謂的“正當(dāng)理由”之一。在實(shí)踐中尚未出現(xiàn)在東道國(guó)承諾支付補(bǔ)償?shù)那闆r下，仲裁庭僅以東道國(guó)與外國(guó)投資者對(duì)補(bǔ)償數(shù)額有爭(zhēng)議作為判定征收非法的理由的情況。規(guī)則3和規(guī)則4還印證了規(guī)則1的第二部分內(nèi)容，即補(bǔ)償數(shù)額無(wú)須達(dá)到完全補(bǔ)償便可使征收合法。實(shí)際上，是否應(yīng)當(dāng)支付補(bǔ)償和補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議頗大，①See M.Sornarajah,The International Law on Foreign Investment 406(Cambridge University Press 2010).都只能在國(guó)內(nèi)法院或國(guó)際法庭、仲裁庭作出征收是否合法的裁決之后才能確定，因此不予支付補(bǔ)償或所謂的補(bǔ)償不充分不是判定征收是否合法的要件。

四、合法征收與非法征收適用不同補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法理依據(jù)

（一）習(xí)慣國(guó)際法的要求

主流國(guó)際投資法學(xué)者認(rèn)為，在合法征收的情況下，征收國(guó)對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行的補(bǔ)償（compensation）是一種法定要求，這要么由各國(guó)之間的BIT規(guī)定，要么是習(xí)慣國(guó)際法的要求，雖然各國(guó)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有不同的觀點(diǎn)，有充分、即時(shí)和有效標(biāo)準(zhǔn)，也有適當(dāng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不一而足。在非法征收情況下，在無(wú)法恢復(fù)原狀時(shí)，征收國(guó)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家責(zé)任法對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行賠償（damage，reparation）。根據(jù)國(guó)家責(zé)任原則，國(guó)家的國(guó)際不法行為對(duì)外國(guó)投資者造成損害的，如果該損害無(wú)法恢復(fù)原狀，該國(guó)應(yīng)承擔(dān)賠償義務(wù)，賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是任何經(jīng)濟(jì)上可評(píng)估的損失，包括可證明的利潤(rùn)損失。值得關(guān)注的是，國(guó)際法委員會(huì)《國(guó)際法不加禁止的行為所產(chǎn)生的損害性后果的國(guó)際責(zé)任（危險(xiǎn)活動(dòng)引起跨界損害所造成的損失的國(guó)際責(zé)任）》中規(guī)定的賠償標(biāo)準(zhǔn)是“充分”，不同于《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》所規(guī)定的“恢復(fù)原狀”的補(bǔ)償。國(guó)家合法征收的行為屬于國(guó)際法不加禁止的行為，而非法征收則屬于國(guó)家的國(guó)際不法行為。因此，合法征收與非法征收產(chǎn)生的補(bǔ)償或賠償，應(yīng)當(dāng)分別適用前一文件規(guī)定的“充分”標(biāo)準(zhǔn)和后一文件規(guī)定的“恢復(fù)原狀”標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)際仲裁庭和國(guó)際投資法律實(shí)踐也顯示出各國(guó)區(qū)分合法征收與非法征收這一做法的一致性和法律確信。首先，在仲裁庭區(qū)分合法征收與非法征收的案件中，無(wú)論是“蟄伏期”還是“蘇醒期”，國(guó)際法庭或仲裁庭都沒(méi)有駁回原告或申請(qǐng)人有關(guān)對(duì)合法征收和非法征收進(jìn)行區(qū)分的請(qǐng)求。被告國(guó)在案件中多會(huì)對(duì)此予以反駁，但這主要是因?yàn)楫?dāng)事雙方為對(duì)抗性關(guān)系為追求案件有利結(jié)果而為。實(shí)際上，這些裁決最后多得到順利執(zhí)行卻真實(shí)表明了各國(guó)對(duì)裁決結(jié)果的認(rèn)可。

其次，即使在許多案件中未進(jìn)行此類(lèi)區(qū)分，其主要原因也不過(guò)是原告或申請(qǐng)人未提出相關(guān)請(qǐng)求。而未提出此類(lèi)請(qǐng)求背后的原因既有經(jīng)濟(jì)的原因，即未出現(xiàn)投資在征收日之后升值的情況，也有政治的原因，如在伊朗革命及其帶來(lái)的意識(shí)形態(tài)差異巨大的背景下，伊美求償庭和申請(qǐng)人在投資仲裁中選擇較為溫和的處理方法（提出訴求和作出裁決），以免加劇這種沖突。

而且，許多國(guó)際投資仲裁庭都明確指出霍茹夫工廠案確立的合法征收與非法征收及其補(bǔ)償規(guī)則是習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則，這種看法得到相關(guān)國(guó)家的廣泛承認(rèn)和默認(rèn)。

最后，雖然各國(guó)認(rèn)可非法征收裁決存在為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)之目的而吸引和保護(hù)外國(guó)投資的考量，但這種考量完全是各國(guó)主動(dòng)和自愿的，不影響習(xí)慣國(guó)際法主觀要件——“法律確信”的成立。

總之，自從霍茹夫工廠案以來(lái)，關(guān)于區(qū)分合法征收與非法征收并給予不同的補(bǔ)償已經(jīng)發(fā)展成為習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。

（二）國(guó)際投資法律關(guān)系性質(zhì)的要求

國(guó)際投資法律關(guān)系可被認(rèn)為是一種東道國(guó)政府與外國(guó)投資者之間的行政合同，既有契約性質(zhì)，但更重要的是體現(xiàn)了東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資的管理行為，即具有一定的公法關(guān)系性質(zhì)。如果認(rèn)為東道國(guó)政府合法征收外國(guó)投資是這種行政合同本身所賦予的一種法定權(quán)力，那么合法征收所適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則應(yīng)由各國(guó)國(guó)內(nèi)法和雙邊投資協(xié)定所規(guī)定。

至于非法征收，亦即違反合法征收要件的行為，則是對(duì)這樣一種既有契約性質(zhì)又有行政性質(zhì)的法律關(guān)系的肆意破壞，嚴(yán)重程度在國(guó)內(nèi)法上不亞于民商事侵權(quán)，在國(guó)際法上相當(dāng)于《國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為責(zé)任條款草案》中規(guī)定的“國(guó)際不法行為”。

由于各國(guó)國(guó)內(nèi)法和國(guó)際投資條約一般并不對(duì)非法征收規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，那么到底是否要對(duì)二者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所區(qū)分呢？我們認(rèn)為，國(guó)際投資法律關(guān)系的性質(zhì)對(duì)此有決定性影響，不應(yīng)將其補(bǔ)償?shù)韧谝话愕拿裆淌虑謾?quán)補(bǔ)償，因?yàn)閲?guó)際投資法律關(guān)系關(guān)乎東道國(guó)公共利益和投資者私人利益之間的平衡，破壞這一法律關(guān)系具有公法上的危害性，即可能造成公權(quán)力公信力和外國(guó)投資者信心的喪失，造成東道國(guó)外國(guó)投資環(huán)境的惡化，而一般的民商事侵權(quán)行為則不具有如此廣泛的社會(huì)危害性。

（三）投資條約目的的要求

國(guó)際投資協(xié)定的目的是為來(lái)自一締約國(guó)的投資者在另一締約國(guó)創(chuàng)造有利的投資環(huán)境。盡管可以爭(zhēng)辯說(shuō)保護(hù)投資者的利益主要是投資輸出國(guó)的目的，而投資輸入國(guó)的目的可能更重要的是通過(guò)吸收外國(guó)投資來(lái)發(fā)展本國(guó)經(jīng)濟(jì)，但投資輸出國(guó)和輸入國(guó)目的差異性的天平必然向投資輸出國(guó)傾斜。因?yàn)閲?guó)際投資是一種稀缺資源，投資輸入國(guó)要獲得有利的投資環(huán)境，也必須給予外國(guó)投資以不低于國(guó)內(nèi)投資的待遇，而在各輸入國(guó)對(duì)待外資的立法實(shí)踐中通常給予外國(guó)投資以超國(guó)民待遇，比如承諾不予征收以及給予土地使用和稅收等各種鼓勵(lì)措施。既然如此，BIT的目的如果在任何情況下都要求適用同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將使得相對(duì)于合法征收來(lái)說(shuō)，非法征收不會(huì)帶來(lái)更加不利的金錢(qián)后果，尤其是在征收之后投資價(jià)值升高的情況下更是如此。在這種情況下，東道國(guó)政府便失去了守法的動(dòng)機(jī)。這一目的說(shuō)得到不少?lài)?guó)際投資仲裁庭和權(quán)威國(guó)際法學(xué)者的認(rèn)可，他們認(rèn)為在這種情況下，給予外國(guó)投資中的賠償不應(yīng)當(dāng)適用征收發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值，而應(yīng)當(dāng)適用征收之后升高的投資價(jià)值。①See ADC v.Hungary,ICSID Case No.ARB/02/1,Final Award of 2 October 2006,paras.497-498.國(guó)際法院院長(zhǎng)希尼斯·德阿雷恰加的庭外評(píng)述指出：“如常設(shè)國(guó)際法院所指出的，與‘恢復(fù)原狀所應(yīng)具有的價(jià)值’相對(duì)應(yīng)的賠償金額對(duì)其內(nèi)容有重要的影響，由于執(zhí)法中可能存在貨幣貶值或延誤，被沒(méi)收財(cái)產(chǎn)在司法裁決作出時(shí)的價(jià)值可能高于非法行為作出時(shí)的價(jià)值。由于金錢(qián)補(bǔ)償必須盡可能等同于恢復(fù)原狀，應(yīng)以支付賠償金額時(shí)的價(jià)值為準(zhǔn)。”Texaco Overseas Petroleum Company v.Government of the Libyan Arab Republic,53 ILR p.389.

五、結(jié)論、啟示與建議

（一）結(jié)論

綜上所述，區(qū)分合法征收與非法征收并給予不同的救濟(jì)，是國(guó)際社會(huì)從古代公權(quán)或皇（王）權(quán)至上向現(xiàn)代注重個(gè)人與社會(huì)權(quán)利平衡發(fā)展的必然結(jié)果，是國(guó)家責(zé)任法上國(guó)際不法行為和國(guó)際法不加禁止的行為相關(guān)規(guī)則在國(guó)際投資法上的具體體現(xiàn)，是國(guó)際投資這種特殊的法律關(guān)系的要求，符合國(guó)際投資條約的目的，正在初步發(fā)展成為一種習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則。

關(guān)于非法征收的認(rèn)定，首先，很明顯，在四要件全部未得到滿足時(shí)，即使雙方國(guó)家之間沒(méi)有BIT或者BIT中未如此規(guī)定，在習(xí)慣國(guó)際法上也可以認(rèn)定征收為非法，因?yàn)楫?dāng)代BIT實(shí)踐具有一致性，也成為各涉案國(guó)的法律確信。但是，其中某些征收要件達(dá)不到要求，如果可適用的投資協(xié)定沒(méi)有明確規(guī)定，則難以構(gòu)成認(rèn)定非法征收的充分條件。

特別是關(guān)于補(bǔ)償這一要件，各BIT規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異較大，判例法也不一致。確定的規(guī)則有兩個(gè)：“無(wú)正當(dāng)理由不予補(bǔ)償”一般都被認(rèn)定為非法征收，因?yàn)榇朔N情況明顯導(dǎo)致公私利益失衡；與此相對(duì)的是，東道國(guó)與投資者在補(bǔ)償?shù)某浞中陨洗嬗袪?zhēng)議或者東道國(guó)承諾補(bǔ)償義務(wù)但尚未支付補(bǔ)償?shù)惹樾味疾槐缓?jiǎn)單地認(rèn)定為非法征收。介于這兩種情況之間的差異化的補(bǔ)償糾紛，需要仲裁庭逐案判定。

實(shí)際上，仲裁庭對(duì)每個(gè)要件進(jìn)行認(rèn)定時(shí)都遵循著公私平衡和東道國(guó)享有較為寬泛的自由裁量權(quán)的原則。首先是極少審查涉案措施的公共目的，即使要審查，也通常會(huì)首先非常謹(jǐn)慎地聲明尊重東道國(guó)的外資管理權(quán)；其次是對(duì)于涉案措施的非歧視性通常也采取規(guī)避（即不與審查）的做法；再次就是對(duì)于涉案措施的程序正當(dāng)性問(wèn)題采取的比較務(wù)實(shí)的做法，不是簡(jiǎn)單地根據(jù)立法上或者理論上看起來(lái)很完美的法律程序，而是根據(jù)實(shí)際上東道國(guó)是否為外國(guó)投資者提供對(duì)征收進(jìn)行審查的渠道，來(lái)作出相應(yīng)的裁決。

關(guān)于對(duì)非法征收是否應(yīng)當(dāng)給予較高補(bǔ)償，以及具體如何確定這種差異，尚未形成明確的規(guī)則，不同案件的裁決不一，有的按照條約規(guī)定的合法征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即傳統(tǒng)主義做法，有的按照非法征收的習(xí)慣國(guó)際法補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即“恢復(fù)原狀”標(biāo)準(zhǔn)，或在恢復(fù)原狀不可能時(shí)，支付相當(dāng)于恢復(fù)原狀所需要的“充分補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)，即現(xiàn)代主義做法。進(jìn)一步來(lái)講，這種“充分補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)在具體適用時(shí)也有不同的意見(jiàn)。如有的裁決判定補(bǔ)償包括從征收日到裁決日之間資產(chǎn)升值、未分配紅利和管理費(fèi)用；有的裁決的是征收日到裁決日之間資產(chǎn)的最高估值日的價(jià)值；當(dāng)然，如果在此期間出現(xiàn)貶值，則外國(guó)投資者不承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)；有些案件還對(duì)臨時(shí)的或者單獨(dú)的征收和為了更大的公共利益而實(shí)施改革的大規(guī)模國(guó)有化進(jìn)行區(qū)分，認(rèn)為后者可給予較低的補(bǔ)償。

此外，東道國(guó)以國(guó)際法上的緊急狀態(tài)進(jìn)行抗辯并要求降低補(bǔ)償數(shù)額的情形也牽涉到征收行為的合法性及其補(bǔ)償問(wèn)題，如一些針對(duì)阿根廷等國(guó)的案件已經(jīng)觸及這一問(wèn)題。目前來(lái)看，在絕大多數(shù)案件中，東道國(guó)以“緊急狀態(tài)”為由請(qǐng)求免除其條約義務(wù)都沒(méi)有得到支持。①迄今為止，只有兩個(gè)案件中原告提出該主張得到仲裁庭的部分支持：LG&E v.Argentina,ICSID Case No.ARB/02/1,Award of 25 July 2007,paras.79-98,106-108（認(rèn)定從2001年12月1日到2003年6月26日在阿根廷存在緊急狀態(tài)，阿根廷無(wú)義務(wù)賠償申請(qǐng)人在此期間遭受的損失）;Continental Casualty v.Argentina,ICSID Case No.ARB/03/9,Award of 5 September 2008,paras.168,192-219（僅補(bǔ)償因阿根廷的后續(xù)過(guò)錯(cuò)和撤銷(xiāo)合同造成的損失）。

（二）啟示與建議

我國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)于國(guó)家征收私有財(cái)產(chǎn)的合法性在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)都被認(rèn)為是不可挑戰(zhàn)的。如1946年5月4日發(fā)布的《關(guān)于反奸清算與土地問(wèn)題的指示》（即《五四指示》）、1950年《土地改革法》等規(guī)定對(duì)地主的土地和祠堂、學(xué)校、團(tuán)體在農(nóng)村中的土地及其他公地，不予賠償或補(bǔ)償。②參見(jiàn)1950年《土地改革法》第2、3、4條。另參見(jiàn)劉婧娟：《中國(guó)農(nóng)村土地征收法律問(wèn)題》，法律出版社2013年版，第32-33頁(yè)。

改革開(kāi)放后，我國(guó)制定了“三資法”，但仍然堅(jiān)持征收外國(guó)投資屬于國(guó)家固有的主權(quán)權(quán)力，不可挑戰(zhàn)。如我國(guó)在加入《華盛頓公約》時(shí)附加了“征收本身是否合法”不受ICSID仲裁庭管轄的保留聲明，而且中國(guó)在1998年之前簽訂的BIT大多規(guī)定有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)條款，即不允許仲裁庭審查征收的合法性，只允許審查征收補(bǔ)償數(shù)額問(wèn)題。其實(shí)質(zhì)就是否定征收行為的不法性。①如1992年《中國(guó)與烏茲別克斯坦關(guān)于鼓勵(lì)和互相保護(hù)投資協(xié)定》第9條；1992年《中國(guó)與葡萄牙關(guān)于鼓勵(lì)和互相保護(hù)投資協(xié)定》第8條第3款。但后來(lái)雙方重新簽訂的BIT都刪除了這一條款。但自1998年以后，我國(guó)對(duì)于征收的合法性也開(kāi)始持開(kāi)放的態(tài)度，在新簽訂的BIT中都取消了這一限制。②這種態(tài)度變化的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是1998年7月20日《中華人民共和國(guó)政府和巴巴多斯政府關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》，其中第4條不再有上述限制征收合法性不可訴的內(nèi)容。而且我國(guó)現(xiàn)行有效的BIT基本上都規(guī)定了合法征收的四個(gè)要件，這也相當(dāng)于承認(rèn)了對(duì)征收進(jìn)行合法性審查的規(guī)則。

我國(guó)國(guó)內(nèi)法上的這種轉(zhuǎn)變相對(duì)滯后一些。2004年我國(guó)正式通過(guò)憲法修正案的方式承諾“保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)”，規(guī)定國(guó)家為了公共利益可以征收私有財(cái)產(chǎn)，并“應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償”。從此開(kāi)始，國(guó)家征收開(kāi)始正式出現(xiàn)國(guó)內(nèi)法上的合法性問(wèn)題。同時(shí)，關(guān)于國(guó)內(nèi)法上的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，2020年1月1日生效的《外商投資法》及其實(shí)施條例也從過(guò)去籠統(tǒng)的“給予補(bǔ)償”標(biāo)準(zhǔn)明確為“公平合理”標(biāo)準(zhǔn)，即“市場(chǎng)價(jià)值”標(biāo)準(zhǔn)。

這種轉(zhuǎn)變也與我國(guó)利用外資和海外投資的發(fā)展有關(guān)。晚近以來(lái)，我國(guó)利用外國(guó)直接投資長(zhǎng)期處于世界前列，海外直接投資也發(fā)展迅速，而且一進(jìn)一出基本達(dá)到均衡。③2020年，全國(guó)實(shí)際使用外資9999.8億元人民幣，同比增長(zhǎng)6.2%（折合1443.7億美元，同比增長(zhǎng)4.5%；不含銀行、證券、保險(xiǎn)領(lǐng)域），規(guī)模再創(chuàng)歷史新高。參見(jiàn)商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/e/202101/20210103032673/.shtml。2020年，我國(guó)對(duì)外投資合作保持平穩(wěn)健康發(fā)展，對(duì)外投資總體實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)。根據(jù)商務(wù)部、國(guó)家外匯管理局統(tǒng)計(jì)，全年我國(guó)對(duì)外直接投資1329.4億美元（折合9169.7億元人民幣），同比增長(zhǎng)3.3%。參見(jiàn)商務(wù)部網(wǎng)站，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/20210103033345.shtml。特別是我國(guó)海外投資在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)將更多地進(jìn)入“一帶一路”沿線法治不太完善的國(guó)家，受到東道國(guó)政府非法征收的風(fēng)險(xiǎn)也較高。這要求在國(guó)內(nèi)涉及外資的立法、司法以及締結(jié)和履行BIT的過(guò)程中，必須同時(shí)顧及外國(guó)投資者與東道國(guó)的利益。堅(jiān)守對(duì)東道國(guó)非法征收行為不可訴的觀點(diǎn)和做法已顯得非常短視和過(guò)時(shí)，不再符合我國(guó)國(guó)家利益。

盡管上述非法征收認(rèn)定與補(bǔ)償規(guī)則只有若干指導(dǎo)性原則構(gòu)成習(xí)慣國(guó)際法，具體的習(xí)慣國(guó)際法規(guī)則尚在形成中，我們認(rèn)為我國(guó)政府在外資國(guó)內(nèi)管理和國(guó)際締約實(shí)踐中應(yīng)遵守這些指導(dǎo)性的原則，實(shí)踐并驗(yàn)證相關(guān)具體規(guī)則。據(jù)此我們提出如下兩方面的具體建議：

1.我國(guó)政府管理外國(guó)投資行為指南建議稿

“應(yīng)遵守《外商投資法》和相關(guān)投資協(xié)定規(guī)定，不對(duì)外資實(shí)施征收。

在因公共利益決定征收外資時(shí)，應(yīng)遵循公私利益平衡原則；基于真實(shí)、具體和明確的公共利益目的，而非籠統(tǒng)的公共利益；避免將外資權(quán)益直接間接轉(zhuǎn)移給國(guó)內(nèi)企業(yè)；依照正當(dāng)法律程序，包括時(shí)限、送達(dá)、透明、聽(tīng)證、公平審理、回避等要求，不應(yīng)實(shí)施明顯不符合程序正義的措施，如限制外國(guó)投資者人身自由、事實(shí)上的拒絕司法等；遵守非歧視原則，對(duì)相關(guān)市場(chǎng)、領(lǐng)域中的內(nèi)外資可比主體一視同仁；依法及時(shí)、有效地給予外國(guó)投資者公平合理的補(bǔ)償或按照相關(guān)投資協(xié)定規(guī)定的條件和標(biāo)準(zhǔn)給予相應(yīng)補(bǔ)償；充分說(shuō)明征收的正當(dāng)理由。”

2.中國(guó)國(guó)際投資協(xié)定征收補(bǔ)償條款范本建議稿

“締約一方對(duì)締約另一方的投資者在其領(lǐng)土內(nèi)的投資不得采取國(guó)有化、征收或效果等同于國(guó)有化或征收的措施，除非符合所有下列條件：（一）為了真實(shí)的公共利益；（二）依照可為投資者帶來(lái)實(shí)際救濟(jì)的國(guó)內(nèi)正當(dāng)法律程序；（三）非歧視性的；（四）依照被征收投資公平的市場(chǎng)價(jià)值給予補(bǔ)償。

不能滿足前款規(guī)定的征收條件的措施，為非法征收。對(duì)于非法征收，應(yīng)依習(xí)慣國(guó)際法給予恢復(fù)原狀的救濟(jì)，或在不可恢復(fù)原狀時(shí)按照相當(dāng)于恢復(fù)原狀的價(jià)值給予補(bǔ)償?！?/p>