地方立法與保護民間記憶遺產
——以《廣東省僑批檔案保護管理辦法》為例

劉 進

(五邑大學 廣東僑鄉(xiāng)文化研究院，廣東 江門 529020)

2020年10月，習近平總書記參觀廣東汕頭僑批文物館，充分肯定了僑批的歷史文化價值，提出要保護好這些“僑批”文物，加強研究。[1]僑批受到前所未有的關注。

聯(lián)合國教科文組織先后設立了四種遺產類型，即文化遺產、自然遺產、非物質文化遺產和記憶遺產。記憶遺產項目設立于1992年。記憶遺產即文獻遺產，聯(lián)合國教科文組織頒布的《保護文獻遺產總方針》開宗明義提出：“‘世界記憶’是被文獻記載下來的世界各族人民的共同記憶——即他們的被記錄下來的遺產。它是過去留給今天和未來的遺產?！盵2]也即是說，記憶遺產是以文字等文化符號為主的文獻遺產。我國已有包括僑批檔案在內的13項世界記憶遺產。2013年6月，廣東和福建兩省聯(lián)合申報的16萬件僑批以“僑批檔案：海外華僑銀信”的名稱入選世界記憶遺產名錄。

僑批是近代以來海外華僑華人和僑眷產生的跨國民間文獻，是廣東和福建兩個華僑大省的特色文化資源。成功申遺不是終點，更好地保護和利用才是目的。2015年，廣東省檔案局牽頭，委托僑批申遺文本的研制單位五邑大學組成課題組，起草《廣東省僑批檔案保護管理辦法》(下簡稱《辦法》)[3]，《辦法》2017年12月8日經廣東省人民政府第十二屆121次常務會議通過，2018年1月頒布，3月1日起正式實施。這是國內首部由省政府制定的關于記憶遺產保護的政府規(guī)章。

錢淑儀對《辦法》的立法背景、內容和過程作了簡要梳理。[4]本文結合筆者參與《辦法》調研、起草、征求意見、修改的過程，聚焦于闡述《辦法》的立法宗旨，僑批為什么需要立法保護，立法的難點重點，探討通過地方立法保護經濟屬性弱而社會公益屬性強、文化價值高的民間記憶遺產的可行性路徑，總結立法后的實施效果，以期對各類重要民間記憶遺產的保護起到借鑒和示范作用。

一、探索保護民間記憶遺產的可行路徑

《中華人民共和國立法法》授予地方人大及政府一定的立法權后， 我國各地對其管轄區(qū)域的重要自然、物質和非物質文化遺產進行立法保護的案例已屢見不鮮，譬如蘇州市出臺多部地方性法規(guī)、若干地方政府規(guī)章，對蘇州園林、古樹名木、古村落、昆曲等物質和非物質文化遺產進行立法保護。[5]天津市出臺《天津市歷史風貌建筑保護條例》，通過地方立法保護獨特的歷史文化遺產。[6]在現(xiàn)代化經濟大潮下，地方人大和政府以立法形式對特色文化遺產予以保護的探索和實踐，對保護和傳承我國地域特色歷史文化遺產具有重要意義。

記憶遺產中的一份文獻由兩部分組成：信息內容和它附著的載體。文獻的信息內容是核心。文獻的載體以紙質載體為主，呈現(xiàn)多樣化，譬如紙、塑料、羊皮紙、棕櫚葉、書皮、紡織品、石頭、磁帶、光盤、硬盤或其他介質。這些記憶遺產載體為自然材料或合成有機材料制成，具有不穩(wěn)定的屬性，加之自然災害、戰(zhàn)爭等人為破壞因素，記憶遺產的保護面臨諸多威脅。如果不加以合理保護，對于人類文化的傳承將造成無法挽回的損失。

改革開放以來，不少地方通過搶救性征集，把散落在民間的地域特色文獻收藏到保藏條件較好、保護制度完備的公共文化機構中，相對而言，這些民間文獻是安全的。學術界通過研究這些民間文獻，深化了對區(qū)域乃至中國歷史文化的認知，凝練了區(qū)域文化傳統(tǒng)和精神氣質，為大眾提供了豐厚的精神營養(yǎng)，例如對徽州文書、僑批文書和清水江文書三種區(qū)域民間文獻的發(fā)現(xiàn)、收集與研究。

相比較而言，地方政府對文化遺產、自然遺產、非物質文化遺產的保護積極性高，因為這些遺產與旅游、文化創(chuàng)意等文化產業(yè)的關聯(lián)度高，經濟效益明顯，而記憶遺產不具有直接的經濟屬性，對其保護則相對滯后。跟其他民間文獻一樣，僑批來源于民間，由已經征集到公共文化機構的僑批和仍在民間收藏、流轉的僑批兩部分構成，對于前者，《辦法》關注其管理和保護措施與國家檔案保護管理法律法規(guī)的一致性，世界記憶遺產的安全和完整性，僑批作為公共資源的可共享性；而對于仍掌握在私人手中的大量僑批，則著眼于以合法合規(guī)的適當方式，盡力促使其保藏到公共文化機構中，并能夠為學術界和公眾所利用，傳承、傳播其文化價值?！掇k法》的制訂實際上也是對保護重要民間記憶遺產可行路徑的有益探索。

二、《辦法》制訂的意義和必要性

對于檔案的保護利用，我國已有《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》，廣東省制定了《廣東省檔案條例》。為什么還要制定《辦法》呢？《辦法》制訂首先需要解決為什么要立法的問題。

(一)制訂《辦法》的意義

1.《辦法》是搶救、保護和有效管理僑批檔案的需要。僑批是近代中國國際移民的產物。1840年后隨著中國國門被動打開，海外移民形成潮流。他們通過源源不斷的僑批與家人和家鄉(xiāng)保持著密切的經濟、情感和信息聯(lián)系，形成僑批這種獨特的僑匯(銀)與家書(信)合一的國際移民文獻。僑批檔案記錄了19世紀中期以來中國國際移民向亞洲、美洲、大洋洲等地區(qū)遷移的歷程，記錄了外來文化在中國華南鄉(xiāng)村碰撞與融合的歷程，同時，它還是記錄僑居國歷史文化變化的國際性文獻。僑批具有原始性、完整性、不可再生性，在近代國際移民記憶遺產中更是具有唯一性和突出的世界意義。

然而，廣東省已收藏到公共文化機構的僑批所有者主體多元，因缺乏協(xié)調各收藏主體的法規(guī)依據(jù)，法律法規(guī)沒有確立對僑批進行保護管理的行政主管部門，故僑批保護管理各自為陣，難以共享利用。更重要的是，仍有大量的僑批在民間流轉，處于散佚、損毀、滅失的危險之中。

2.《辦法》是提升廣東文化競爭力的需要。廣東是中國最大的僑省，海外6000多萬華僑華人中三分之二為粵籍，16萬件僑批中的15萬件為廣東省檔案和文博機構收藏?！皟S”是廣東省近代以來尤其改革開放40多年來經濟、社會、文化發(fā)展的不可替代的戰(zhàn)略資源，僑批這一記憶遺產因其不能帶來直接的經濟效益，申遺成功后的保護與推介并沒有像世界文化遺產、自然遺產那樣得到地方政府、文旅企業(yè)等的高度重視。

3.《辦法》是增強海外華僑華人對廣東省乃至祖(籍)國家的文化認同和民族凝聚力的需要。僑批凝聚了海外華僑華人先輩在異國他鄉(xiāng)的奮斗歷程、情感歷程，僑批的成功申遺，讓華僑華人備感榮光，保護僑批，就是維護我們與海外華僑華人的共同歷史和文化記憶，增強他們的精神寄托和文化認同感，進而鞏固并增強他們與家鄉(xiāng)的情感聯(lián)系，提升中華民族的凝聚力。

(二)制訂《辦法》的必要性和緊迫性

申遺成功后，僑批在國內外收藏品交易市場上急劇升值；僑批的所有者多元，這些都使廣東省僑批的保護和管理面臨著突出的問題?！掇k法》的制訂旨在有效化解這些突出問題。

一是管理主體與收藏主體錯位。僑批申報世界遺產工作，是由國家檔案行政部門主持完成的，本應由檔案行政管理部門負責保護管理工作，但因僑批原本收藏在民間，主要通過市場交易流向各地的博物館、大學研究機構和圖書館、民間社團和私人，在公共檔案館中收藏的僑批數(shù)量相對較少。檔案行政管理部門缺乏法規(guī)依據(jù)，難以對檔案部門之外的各類收藏主體所有的僑批進行管理。二是廣東僑批缺乏統(tǒng)一的管理規(guī)范。不同主體對于僑批采取不同的管理規(guī)范和保藏模式。少數(shù)收藏于檔案部門的僑批嚴格按照檔案的管理規(guī)范，符合聯(lián)合國教科文組織對世界記憶遺產的管理要求；文博機構收藏的僑批，則按照文物分類管理；民間團體收藏的大量僑批，往往缺乏科學規(guī)范的保護管理和符合標準的保藏條件。三是大量收藏于民間的僑批處于損毀、流散的危險之中。四是因缺乏法規(guī)依據(jù)，不能協(xié)調各方關系建立全省統(tǒng)一的僑批數(shù)據(jù)庫，最大限度共享僑批資源，挖掘和傳播其中蘊藏的文化精神。

三、《辦法》制訂的重點和難點

《辦法》著力解決僑批保護和管理中的突出矛盾和問題。

(一)“僑批”和“僑批檔案”的定義

“僑批”一詞，是廣東潮汕地區(qū)與福建閩南地區(qū)對于海外華僑寄回國內的僑匯憑證和家信的稱呼，“批”是閩南語，即“信”的意思。在廣東江門五邑等粵語地區(qū)，俗稱“銀信”。“僑批檔案”是由我國檔案行政管理部門主持將文博、檔案等機構收藏的僑批申報世界記憶遺產名錄時確定的稱謂。因此，《辦法》第三條對“僑批”和“僑批檔案”的概念和范圍作了清晰的界定。

(二)《辦法》適用范圍的界定

制訂《辦法》的初衷，一是因收藏于政府管轄的文博機構、大學圖書館和民間文化機構的僑批，其上級行政管理部門不是檔案行政管理部門，需要制訂政府規(guī)章，作為統(tǒng)一管理保護的法律依據(jù)；二是仍有大量僑批在民間私人手中收藏與流轉，因保護條件缺失，私人逐利倒賣等原因，損毀、散佚的情況比較突出。如何處理政府保護管理僑批與私人物權的關系？在調研時，民間人士對《辦法》草案中政府管理個人所有的僑批的條文比較敏感，卻希望政府能夠資助他們保護、研究和開發(fā)利用僑批。《辦法》起草時仍發(fā)生法律效力的《中華人民共和國物權法》第四條規(guī)定：“國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。”第三十九條規(guī)定：“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利?！眱S批是具有世界影響的文化遺產，保護是為了更好地利用，利用是建立在保護的前提下。僑批來源于民間，收藏主體多元，所有權多元，因此，在僑批保護管理中，依法處理好不同所有者和收藏主體的權益及其相互關系是《辦法》的重要命題。雖然《中華人民共和國檔案法》第十六條規(guī)定 ：“集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或者應當保密的檔案，檔案所有者應當妥善保管。對于保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時，可以收購或者征購?！薄扒翱钏袡n案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣；向國家檔案館以外的任何單位或者個人出賣的，應當按照有關規(guī)定由縣級以上人民政府檔案行政管理部門批準。嚴禁倒賣牟利，嚴禁賣給或者贈送給外國人。”僑批無疑是“對國家和社會具有保存價值”的檔案，但事實上，對于私人所擁有的僑批進行直接的行政管理很難操作，因為僑批在民間的市場交易是隱秘而分散化的。因此《辦法》在適用范圍上排除了對民間私人僑批的直接行政管理保護的規(guī)定，直接納入保護管理的是列入申遺范圍的僑批檔案和在申遺成功后征集到公共文化機構中的僑批檔案。

(三)不同主體的僑批檔案的統(tǒng)一保護管理問題

僑批檔案的所有者與收藏主體多元，必須有一個牽頭的行政主管部門，才能發(fā)揮政府整合各方資源作用，達到有效保護管理僑批的目的。根據(jù)相關法律規(guī)定，市、縣、區(qū)人民政府對本轄區(qū)的檔案事業(yè)，負有監(jiān)督和指導之責?！吨腥A人民共和國檔案法》第六條第二款規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導?！币虼耍掇k法》明確將對僑批檔案保護管理的行政職權賦予地方檔案行政主管部門?！掇k法》第六條規(guī)定：“省人民政府檔案行政管理部門以及僑批檔案所在地的市、縣人民政府檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內的僑批檔案保護管理工作，對本行政區(qū)域內僑批檔案的保護管理工作實行監(jiān)督和指導?？h級以上人民政府文化行政管理部門應當按照國家文物保護管理規(guī)定和國家檔案管理的相關規(guī)定，對被認定為文物的僑批檔案進行保護和管理，并接受檔案行政管理部門的業(yè)務指導?！钡谑畻l規(guī)定：“收藏保管僑批檔案的國有博物館、公共圖書館等文化機構應當按照國家檔案管理的相關規(guī)定對僑批檔案進行保護管理，接受檔案行政管理部門的業(yè)務指導。僑批檔案被認定為文物的，其保護管理還應當符合文物保護法律法規(guī)的規(guī)定?！边@些規(guī)定，在尊重僑批所有者的物權和管理權的前提下，賦予檔案行政主管部門對作為世界記憶遺產的僑批以統(tǒng)一的標準進行監(jiān)督、管理和保護的職權。

(四)私人收藏僑批如何保護利用問題

制訂《辦法》的最重要的初衷之一，即是搶救性發(fā)掘、征集、保護和利用仍在民間私人收藏的大量僑批。針對民間僑批具有私人物權的屬性，《辦法》采取了“鼓勵”社會組織、個人將收藏的僑批“捐贈”或“寄存”到縣級以上國家綜合檔案館或者國有博物館，相關受捐贈單位應當向捐贈人頒發(fā)證書，并予以獎勵。毫無疑問，有些民間收藏家在收集僑批時付出了經濟成本，他們向國有文化機構捐贈時以適當“獎勵”的方式予以經濟補償，并獲得社會榮譽，是一種可行的措施。

(五)建立統(tǒng)一的利用機制問題

在如何更好地保護和更便捷地利用方面，《辦法》規(guī)定的主要措施是：

1．制訂統(tǒng)一保護規(guī)劃。省人民政府負責組織編制全省僑批檔案保護規(guī)劃，僑批檔案所在地的市、縣人民政府應當根據(jù)保護規(guī)劃制定本地區(qū)僑批檔案保護細則并組織實施。

2．建立統(tǒng)一的僑批信息管理系統(tǒng)和數(shù)字化系統(tǒng)。省人民政府檔案行政管理部門負責建立全省僑批檔案管理信息系統(tǒng)，對僑批檔案進行數(shù)字化管理，在所有權不變、管理權不變的情況下，通過統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)和數(shù)字化系統(tǒng)，可以為僑批研究者提供接近僑批的途徑?！掇k法》規(guī)定，對于建立僑批信息管理系統(tǒng)和數(shù)字化系統(tǒng)，“相關部門、社會組織和個人應當予以協(xié)助”。

3．表彰獎勵僑批保護管理、研究和開發(fā)利用者?！掇k法》規(guī)定：“對在僑批檔案的保護管理、研究和開發(fā)利用中作出重要貢獻的社會組織或者個人，由人民政府或者檔案行政管理部門給予表揚或者獎勵?！痹谌嗣裆钸_到全面小康的新時代，個人的興趣、愛好廣泛而多元，不少民間人士非常喜歡收藏僑批，并研究、傳播僑批的文化價值，這一規(guī)定具有面向全社會的引導、激勵作用。

四、立法效果及其啟示

《辦法》頒布實施對廣東重點僑鄉(xiāng)僑批的保護傳承起到了推動和保障作用。一是為檔案行政部門和各級國家檔案館獲得財政立項支持，搶救、保護僑批與傳播弘揚僑批的文化價值提供了法律依據(jù)和遵循。二是民間僑批藏家根據(jù)《辦法》積極開展與檔案部門、大學、博物館的合作研究、展覽等工作，社會效益顯著。三是僑批的價值得到僑鄉(xiāng)地方政府和全社會更多的關注和重視。

但是，《辦法》的制訂頒布只是做到了有法可依，如何做到有法必依、實現(xiàn)立法的初衷，還有大量工作要做。譬如，《辦法》規(guī)定的制訂全省僑批保護管理規(guī)劃尚未落實；摸清全省僑批家底，建立全省統(tǒng)一的僑批數(shù)據(jù)庫， 便利學術研究與開發(fā)利用的共享機制和平臺尚未建立；《辦法》提出的激勵民間社會參與僑批保護的路徑有待積極開拓。

廣東通過地方立法保護僑批，對于我國各地搶救性保護各區(qū)域重要民間記憶遺產具有示范意義，可資借鑒。從中可以得到以下幾點啟示：

首先，搶救民間記憶遺產是社會公益事業(yè)，地方立法至關重要。在四項世界遺產類型中，記憶遺產的歷史文化內涵最為豐富，它集中承載著不同國家、地域、族群、團體等的生產生活信息，在人類的知識傳遞、文化傳承、精神傳播方面是其他物質文化遺產、自然遺產所不能比擬和替代的。實際上，這些以文字、符號、圖像等為記載方式的記憶文獻，其文化價值并不低于歷史遺跡、歷史建筑等有形的文化遺產，它們可能恰恰是理解歷史遺跡、歷史事件、歷史建筑、文化傳統(tǒng)內涵的重要依據(jù)，甚至是民族文化、民族精神的承載體。但記憶遺產一般不具有直接的經濟開發(fā)價值。對于已經收藏于公共文化機構的民間記憶遺產，其安全存儲危險性相對較小，但對仍然遺留在民間的記憶遺產的搶救性征集卻迫在眉睫。因此，通過地方立法，確立記憶遺產保護的行政管理部門、業(yè)務部門及其具體職責，為他們保護記憶遺產提供法律法規(guī)依據(jù)。

《辦法》對僑批的立法保護無疑走在了全國前列。目前，通過地方立法推動具有地域特色記憶遺產的路徑已逐漸得到各地的重視。譬如，20世紀80年代以來，徽州文書雖早已得到社會和學術界的關注，但仍有大量徽州文書由私人收藏，其搶救與保護工作面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。安徽省民盟在調研中發(fā)現(xiàn)， “許多散落在民間的重要徽州契約文書大量流失徽州域外甚至異國他鄉(xiāng)，徽州契約文書交易市場缺少管理監(jiān)督機制，混亂而不規(guī)范，保護性立法迫在眉睫”。[7]2018年5月，黃山市人民政府將《徽州文書檔案保護與管理辦法》列入黃山市政府規(guī)范性文件立項計劃。[8]2021年1月，《徽州文書檔案保護條例》正式頒布實施。[9]

其次，立法保護的記憶遺產必須具有獨特性、唯一性和重要性。我國地域廣闊，民族眾多，因為地理、歷史、經濟、人文的差異性，民眾在生產生活中產生了適應自身生產生活的民間文獻。以清水江文書為例，該文書是在清代以來貴州“苗疆”區(qū)域開發(fā)過程中，在清水江流域中下游地區(qū)出現(xiàn)并遺存下來的漢文文書，它的珍貴和獨特之處在于，隨著雍正年間邊疆治理的深化，貴州東南部清水江流域以木材種植采運貿易為核心的經濟社會得以產生、發(fā)展與演變，“清水江文書正是這一歷史過程的生動寫照和真實記錄”。而民間文書“一旦離開了其原有土壤，離開了其原有文化傳統(tǒng)與關系網(wǎng)絡，很有可能就變得不可解讀，望文生義的舛誤或隔靴搔癢的缺憾將不可避免”。[10]中華民族多元一體，越是具有地域特色的，越具有全國意義。因此，地方立法保護的記憶遺產必須是像僑批、徽州文書、清水江文書這樣具有區(qū)域特色、重要文化價值的民間記憶遺產，換言之，具有獨特性和唯一性，它們的滅失，既是某一區(qū)域、某一群體的損失，也必然是中國記憶遺產、世界記憶遺產的損失。

最后，深入調研，協(xié)調利益，凝聚共識，保障立法的可操作性。民間記憶遺產普遍存在分散在千家萬戶，并不斷向當?shù)匚奈锷碳械奶攸c，博物館、檔案館、大學研究機構收藏的民間記憶遺產，絕大多數(shù)來源于向民間文物商購買。民間記憶遺產既可視為民間檔案、研究資料，不少也是文物，涉及的行政主管部門多元。因此，在制訂保護具有區(qū)域特色記憶遺產的法規(guī)時，必須做足調查工夫。

《辦法》的制訂非常注意深入調查，聽取多方意見，最大限度達成共識，為其可執(zhí)行性奠定基礎。2015年7月以來，《辦法》起草工作組圍繞僑批保護管理現(xiàn)狀、僑批管理模式、民間人士收藏僑批數(shù)量及其參與僑批保護意愿與方式、僑批檔案數(shù)據(jù)庫建設等僑批保護管理的主要問題開展調研，重點聽取了民間僑批收藏家對于《辦法(草案)》的意見和建議，他們普遍認為，民間私人收藏的僑批所有權屬于個人，管理難度大，建議通過政府購買、向政府檔案館、博物館捐贈或委托管理的方式予以保護比較切實可行?！掇k法》第五稿完成后，聽取了廣東省有關省直部門以及其他各地級市檔案部門的意見和建議。在利益相關方取得廣泛共識的基礎上，《辦法》最終定稿成型。