傳染病防控立法的國際比較與啟示
——基于新冠肺炎疫情全球大流行的法律思考

王月強

（上海市衛(wèi)生和健康發(fā)展研究中心/上海市醫(yī)學科學技術情報研究所，上海 200040）

2020年1月23日，為了控制新冠疫情擴散，湖北省武漢市率先“封城”，打響了中國抗擊新冠肺炎疫情保衛(wèi)戰(zhàn)的第一槍。目前，新冠肺炎疫情已在全球多國蔓延，成為國際性公共衛(wèi)生難題。一些國家紛紛采取抗病毒藥物研發(fā)、疫苗生產(chǎn)等藥物干預措施，尤其是根據(jù)本國傳染病防控法律，有效開展了口罩防護、居家隔離、取消集會、關閉學校、限制旅行等法律措施，取得了一定的社會效果。本文基于研究多國的傳染病立法典型經(jīng)驗，探討我國傳染病防控的法律移植和立法規(guī)制，為各國努力實現(xiàn)健康全球化提供法治路徑。

1 傳染病防治立法的國際比較

1.1 中國

1.1.1 立法概況

總體上看，中國已經(jīng)基本構建起以《憲法》為最高統(tǒng)領，以《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》衛(wèi)生母法為基礎，以《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應對法》為疫情防控基本法律框架，以《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》《國家突發(fā)公共事件醫(yī)療衛(wèi)生救援應急預案》《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》等行政法規(guī)為疫情防控基本規(guī)則，以國家有關部門規(guī)章、司法解釋和各省市自治區(qū)地方性法規(guī)、地方性規(guī)章為具體制度的疫情防控法律體系，已基本涵蓋了自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等范圍[1]。

1.1.2 主要法律內(nèi)容

（1）確立傳染病防控制度

《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》第20條以衛(wèi)生基本法的形式確立了傳染病防控制度的最高法律地位，并明確政府制定傳染病防治規(guī)劃與組織實施的法律責任。

（2）采取科學分類和依法防控

《傳染病防治法》第3條將傳染病分為甲類、乙類和丙類，賦予國務院衛(wèi)生行政部門對傳染病類別進行動態(tài)調(diào)整的權力。同時，對疫情的信息披露和防控制定了專門的法律規(guī)定。

（3）嚴格保護患者隱私

《傳染病防治法》注重隱私保護，通過“以公法形式保護私法權利”，將患者隱私權列入法律調(diào)整范圍，對傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人等特殊群體進行有效的隱私保護和社會關愛。

（4）加強傳染病醫(yī)療救治

《傳染病防治法》規(guī)定，縣級以上人民政府的醫(yī)療機構應當承擔救治任務，并根據(jù)需要設置專門的傳染病醫(yī)院，設定預檢分診程序，進一步明確傳染病救治的機構設置、診治流程、隔離轉(zhuǎn)診等法律規(guī)定。

1.2 俄羅斯

1.2.1 立法概況

俄羅斯的公共衛(wèi)生立法以《俄羅斯聯(lián)邦公民衛(wèi)生流行病防疫法》（簡稱《防疫法》）為總綱，在20年內(nèi)頻繁進行40余次立法修正和補充，先后出臺了《傳染病免疫預防法(1998年)》《俄聯(lián)邦預防肺結核法(2001年)》等聯(lián)邦法律，以及《批準社會衛(wèi)生學監(jiān)測條例（2000年）》等聯(lián)邦政府令。在《2020年前俄羅斯聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》第四章“保障國家安全”的第六款“衛(wèi)生保健”中明確將傳染病流行作為國家政策宗旨[2]。

1.2.2 主要法律內(nèi)容

（1）確立防治傳染病的基本原則和防范措施

《防疫法》明確國家政府在流行病衛(wèi)生防疫方面的統(tǒng)一職責要求，加強對公共場所的衛(wèi)生防疫檢查及防疫宣傳，提倡衛(wèi)生防疫的科研技術攻關和財政投入。

（2）加強落實防疫資金保障

《防疫法》第47章規(guī)定了衛(wèi)生防疫資金的來源渠道和籌集形式。一方面主要來自聯(lián)邦預算、防疫部門提供服務所得收入、出版物所得資金等公共財政；另一方面也接受個人捐助及其他合法性資金。這為俄落實政府責任、保障公民健康和良好環(huán)境提供了法律依據(jù)。

（3）加大對防疫瀆職的行政處罰

《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》第六章明確規(guī)定了“危害居民健康、衛(wèi)生防疫安全和社會公德的行政違法行為”的處罰措施，法律賦予內(nèi)務部警察對違反衛(wèi)生防疫規(guī)定的人員進行處罰的權力[2]。

1.3 美國

1.3.1 立法概況

美國《聯(lián)邦憲法》以“生命”“福利”等法律概念表述公共衛(wèi)生，成為公共衛(wèi)生的最高法律淵源。在聯(lián)邦立法層面，《公共衛(wèi)生服務法》是美國傳染病防控最重要的法律依據(jù)，奠定了公共衛(wèi)生服務的法律基礎。在州層面，各州積極推行適應美國聯(lián)邦制政治體制的公共衛(wèi)生示范法律（也稱“模擬立法”）[3]。主要的4部公共衛(wèi)生示范法律包括《州公共衛(wèi)生示范法》（2003年）、《州公共衛(wèi)生應急授權示范法》（2001年）、《州公共衛(wèi)生隱私權示范法》（1999年）和《衛(wèi)生執(zhí)業(yè)人員的應急志愿者統(tǒng)一法案》（2006年）[4]。

1.3.2 主要法律內(nèi)容

（1）賦予醫(yī)學專業(yè)人員法律處置權力

《公共衛(wèi)生服務法》明確衛(wèi)生總局醫(yī)務主任特殊的法律地位，依法準許其頒布與實施有關傳染病防治規(guī)定的權力，如傳染病預防與控制的法律制定權，直接實施醫(yī)學措施的決定權等。

（2）采取醫(yī)學限制措施

美國《公共衛(wèi)生服務法》也依法規(guī)定了對傳染病患者和感染者的留驗、隔離或限制性放行等限制性措施，避免傳染病流行期間的各類交叉感染風險[5]。

（3）加強傳染病疫情防控經(jīng)費支持

《公共衛(wèi)生服務法》規(guī)定各類疾病預防機構設置專項基金，對聯(lián)邦機構進行年度預算最低限額，通過提供貸款、助學金、獲得經(jīng)濟賠償?shù)榷喾N形式強化公共衛(wèi)生補助經(jīng)費，接受社會捐贈，依法鼓勵開展醫(yī)學科學工作[4]。

（4）確立傳染病報告制度

南卡羅來納州制定的《傳染病法》明確了公共衛(wèi)生官員對傳染病信息、運輸和處理患者遺體、檢驗和隔離患者的報告要求和程序，并對違規(guī)報告進行懲罰性規(guī)定，即美國醫(yī)生要對本州的傳染病疫情在規(guī)定時間內(nèi)逐級上報，否則將犯不端行為罪,受到罰款和關押處罰[6]。

1.4 英國

1.4.1 立法概況

英國于1833年頒布《清除污染物與預防疾病法》，1848年在此基礎上又制定了《衛(wèi)生法》，對傳染病的防治作了相應規(guī)定。1875年，英國修訂《公共衛(wèi)生法》，先后頒布實施了《傳染病法》《傳染病免疫法》《公共衛(wèi)生法案》《民事緊急狀態(tài)事件法》等多部法律。

1.4.2 主要法律內(nèi)容

（1）完善公共衛(wèi)生體系建設

《衛(wèi)生法》明確了中央衛(wèi)生委員會作為英國最高公共衛(wèi)生機構的法律地位，實行“公共監(jiān)視員”制度，強化對公共衛(wèi)生領域的監(jiān)管。修訂的《公共衛(wèi)生法》對衛(wèi)生行政部門、醫(yī)療機構、醫(yī)師等進行了配置要求，建立了中央和地方兩級聯(lián)動的公共衛(wèi)生檢測防范網(wǎng)絡，并規(guī)定設立傳染病登記等制度；此外，英國的衛(wèi)生行政部門還設立了不少傳染病醫(yī)院開展防治工作[7]。

（2）依法疫情通報

英國依法要求在面對重大疫情時，衛(wèi)生防疫職能部門必須做到每天向社會通報疫情處理狀況，確保社會公眾的知情權利。

（3）注重行政權力與公民權利的協(xié)調(diào)

《民事緊急狀態(tài)事件法》賦予了公共衛(wèi)生安全事件治理者選擇制定各種緊急應對計劃的權力，進一步方便了決策指揮機構快速立法，指導防疫工作。為了防止政府相關部門的決策失誤給公民權利造成損害，該法案還為政府權力設置了行政內(nèi)部監(jiān)控和司法終局救濟的途徑，在快速消除突發(fā)疫病負面影響的同時保障了公民的權利[8]。

2 傳染病國際立法的趨同與融合

在現(xiàn)代法治社會，法律是傳染病防控的重要治理或控制手段，為疾病控制提供了有效的法律保障。盡管兩大法系國家的法律文化不同，醫(yī)療衛(wèi)生體制也各有差異，但是在傳染病防控的治理作用方面表現(xiàn)出了一定的法治融合和立法趨同。

2.1 注重法律規(guī)范功能，趨向醫(yī)學的法律同質(zhì)化表達

法律概念一般被與法律規(guī)范并列為“法的要素”之一[9]。兩大法系的立法技術基本將相關的醫(yī)學術語提升轉(zhuǎn)換為有效的法律概念，使得簡單的疾病名稱成為共同固定的立法調(diào)整對象，實現(xiàn)了醫(yī)學、法學在國際衛(wèi)生立法領域的融會貫通。以“傳染病”的概念為例，從國際法層面而論，《世界衛(wèi)生條例》最初限定為霍亂、鼠疫和黃熱病3種，后擴張性解釋為“傳染病也就是傳染性疾病，是由各種病原體引起的能在人與人、動物與動物或人與動物之間相互傳染危害的疾病或病癥，無論其病因或來源如何”。從我國國內(nèi)法方面看，《中華人民共和國國境衛(wèi)生檢疫法》規(guī)定的傳染病是指檢疫傳染病和監(jiān)測傳染病。其中檢疫傳染病，是指鼠疫、霍亂、黃熱病以及國務院確定和公布的其他傳染病。而監(jiān)測傳染病，由國務院衛(wèi)生行政部門確定和公布。我國《中華人民共和國傳染病防治法》第三條規(guī)定我國目前的法定傳染病有甲、乙、丙3類。以法律規(guī)范的形式把抽象概括的醫(yī)學術語轉(zhuǎn)化為列舉式的疾病種類，并設有一定的危害級別，對于傳染病的預警、防控起到了良好的指引、預測作用。

2.2 強制法律執(zhí)行實施，維護本國公眾健康權益

權利與義務是法律的核心內(nèi)容和重要價值，法律的執(zhí)行力和強制力則是保障法律實施、促進公眾權利實現(xiàn)和義務履行的內(nèi)在驅(qū)動。鑒于突發(fā)傳染病疫情的危難險急，一些緊急重要的國家行政防控措施根本無法任由身心恐慌的公眾專斷獨行，而是必須要發(fā)揮法律的強制作用，將公民的個人意志服從國家利益后交由政府統(tǒng)一部署落實。其實，在傳染病疫情防控的過程中，法律正是以“剛性之力”的強制性成就了公民健康權益的“生命之美”，“用法律保護公眾健康”成為各國傳染病防控法律的基本共識。

2.3 促進法律協(xié)調(diào)融合，保障全球公共衛(wèi)生安全

法律是各方利益的協(xié)調(diào)器和平衡點。在國際范圍內(nèi)，法律不僅能提供國際傳染病控制義務（如信息交流、醫(yī)學科研、法律沖突解決等）的法律依據(jù)，更是為各國協(xié)調(diào)并建立可持續(xù)的衛(wèi)生外交關系提供必要的合作基礎。傳染病防控立法的協(xié)調(diào)作用主要表現(xiàn)在兩個方面：一是公民權利與義務的協(xié)調(diào)平衡。健康是各國公民基本權利與法律義務的統(tǒng)一體。在傳染病疫情暴發(fā)流行之際，保護好自身的身體健康并保證不傳染給他人，理應成為每位公民必要的法律義務。但是在個別國家，由于長期受“權利本位”的影響，公民缺少做好個人防護的“自覺守法”意識，勢必威脅甚至侵犯他人的健康權利。因此，國家立法需要及時轉(zhuǎn)入“健康義務論”的法律立場，合理對沖或者消融“權利本位”的傳統(tǒng)意識，進行必要的法律約束和立法協(xié)調(diào)。二是行政公權力與民事私權利的協(xié)調(diào)平衡。各國政府在疫情防控中采取必要的行政強制隔離、行政征收某種程度上必然影響或侵犯公民的人身自由、財產(chǎn)權等諸多民事私權利。無論是“權利讓渡權力”還是“權力征服權利”，都容易促成一種尖銳的對峙博弈與法律失衡。立法就應該在傳染病疫情防控的法律博弈中作出全面協(xié)調(diào)和適當平衡。即使在“緊急時無法律”的非常態(tài)情況下，也要根據(jù)疫情防控需要，堅持“情理法”的融合，做好公私權益的銜接，如依法實施象征性的利益補償?shù)?，從而實現(xiàn)行政公權與民事私權的均衡策略。

通過比較國外的立法經(jīng)驗看出，健康是人類的共同愿望，兩大法系傳染病防控立法的目標趨同、技術融合、內(nèi)容相似及功能互補是實現(xiàn)全球健康公平正義的根本保障，也是中國傳染病防控的基本法律邏輯，更是我國政府依法履行公共衛(wèi)生外交的政治策略。為此，我國應當在上述法律啟示或共識的基礎上進一步堅持法治思維，加快公共衛(wèi)生及生物安全領域的立法，建立并完善具有中國特色的傳染病法律體系，依法捍衛(wèi)全球公共衛(wèi)生良好秩序，為人類命運共同體建設貢獻中國法治智慧和力量。