建設(shè)用地節(jié)約集約利用及空間異質(zhì)性研究
——以貴州省為例

（貴州省國土資源勘測規(guī)劃研究院，貴州 貴陽 550004）

新時代，國家將建設(shè)用地節(jié)約集約利用作為優(yōu)化國土空間格局的重要抓手[1]，提出實行最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，出臺了一系列節(jié)地評價規(guī)程和土地使用標(biāo)準(zhǔn)[2-4]，相關(guān)的研究也取得了一定成果[5-10]。此次研究基于建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價體系，系統(tǒng)揭示貴州省建設(shè)用地節(jié)約集約利用本底狀態(tài)及動態(tài)趨勢，分析診斷建設(shè)用地節(jié)約集約利用類型及空間異質(zhì)性，為優(yōu)化該省國土空間格局、提升城市空間品質(zhì)、引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變等提供決策支撐。

1 研究區(qū)域概況

貴州地處祖國西南腹地，與重慶、四川、湖南、云南、廣西接壤，是西南交通樞紐、世界知名山地旅游目的地、國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)和內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)試驗區(qū)?，F(xiàn)轄9個市（州）和88個縣（市、區(qū)），土地總面積17.61萬km2，是全國唯一沒有平原的省份。近年來，貴州牢牢守住發(fā)展與生態(tài)兩條底線，深入推進(jìn)“兩山”理論實踐創(chuàng)新，強(qiáng)力推進(jìn)大扶貧、大數(shù)據(jù)、大生態(tài)三大戰(zhàn)略行動，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展取得了顯著成績。2014—2018年，貴州省地區(qū)生產(chǎn)總值由9 266億元增至14 806億元，年均增長9.4%，城鎮(zhèn)化率由40.01%提升到47.52%，人均地區(qū)生產(chǎn)總值由2.64萬元增至4.12萬元。貴州省經(jīng)濟(jì)總量小，但地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度連續(xù)9年位居全國前列（2018年位列第一），經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展保持后發(fā)趕超的良好勢頭。

貴州省建設(shè)用地面積僅0.75萬km2，以山地丘陵為主的土地資源開發(fā)利用難度大，與周邊省份相比建設(shè)用地體量小，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅猛的同時建設(shè)用地增長較快，2018年較2014年增長10.28%，國土開發(fā)強(qiáng)度由3.59%增加到4.27%。建設(shè)用地中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地比例由78.50%減少到78.04%，交通水利及其他建設(shè)用地比例由21.50%增加到21.96%，交通、水利、旅游、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度較大；城鄉(xiāng)建設(shè)用地中，城鎮(zhèn)工礦用地比例由36.26%增加到39.62%，村莊用地比例由63.74%減少到60.38%，建設(shè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。

2 研究方法

2.1 研究時間段、對象及評價單元劃分

此次研究以2014—2018年為研究時段，2018年底為數(shù)據(jù)截點，貴州省78個縣級行政區(qū)為評價單元（已將6個地級市的市轄區(qū)合并為一個評價單元，統(tǒng)稱“市轄區(qū)”，固此項包含了6個市轄區(qū)、9個縣級市、52個縣、11個自治縣），各評價單元的全部建設(shè)用地為研究對象。

2.2 構(gòu)建評價指標(biāo)體系及計算結(jié)果

根據(jù)建設(shè)用地節(jié)約集約利用內(nèi)涵，遵循系統(tǒng)性、代表性、現(xiàn)勢性和數(shù)據(jù)可獲取性等原則，結(jié)合相關(guān)研究成果[5-10]，以自然資源部整體評價技術(shù)方案為參考，構(gòu)建貴州省建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價體系，包括3項指數(shù)、8項指標(biāo)?，F(xiàn)狀值根據(jù)指標(biāo)定義計算，權(quán)重值采用特爾菲法確定，標(biāo)準(zhǔn)值依據(jù)全省各評價單元的指標(biāo)現(xiàn)狀值（正向指標(biāo)從大到小、反向指標(biāo)從小到大排序）采用1/4分位數(shù)法確定，現(xiàn)狀值如表1所示。

2.3 指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值及指數(shù)計算

采用標(biāo)準(zhǔn)值比例推算法計算指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化的初始值，計算公式如下：

式（1）中，Si為第i項指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值；ti為第i項指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值；ai為第i項指標(biāo)現(xiàn)狀值。指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值在0～1之間，數(shù)值越大，建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況越佳。

各項指數(shù)以及綜合指數(shù)通過指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值加權(quán)求和得到，計算公式如下：

式（2）中，βk為指數(shù)或綜合指數(shù)的值；Wkj為指標(biāo)或指數(shù)的權(quán)重；Sj為指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值或指數(shù)值；n為指標(biāo)或指數(shù)的個數(shù)。指數(shù)值越大，建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平越高，計算結(jié)果如表2所示。

表1 貴州省建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價指標(biāo)體系計算結(jié)果表

表2 貴州省建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價體系指數(shù)計算結(jié)果表

2.4 節(jié)約集約利用類型診斷

對綜合指數(shù)值進(jìn)行頻率統(tǒng)計，選擇頻率曲線波谷處作為分值區(qū)段的分界點。按照綜合指數(shù)值的高低，從大到小，依次劃分為I型（集約度高）、II型（集約度較高）、III型（集約度中等）、IV型（集約度較低）、V型（集約度低）等5個類型（見表3）。

2.5 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源與處理分析

人口、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于貴州省統(tǒng)計年鑒。其中，常住城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口通過城鎮(zhèn)化率監(jiān)測數(shù)據(jù)計算得出，地區(qū)生產(chǎn)總值（2015年可比價）通過地區(qū)生產(chǎn)總值增長速度計算得到。土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)來源于土地利用變更調(diào)查成果，土地供應(yīng)狀況數(shù)據(jù)來源于土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)。因無法獲取全國及其他省份數(shù)據(jù)，研究小組僅對廣西、四川、云南這3個西南省份作對比分析，其數(shù)據(jù)來源于建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況整體評價成果。

3 結(jié)果與分析

3.1 利用強(qiáng)度

全省平均城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度為6 141.42±1 652.68人/km2（較2014年降低了10.13%），高于云南、四川、廣西。貴州以山地丘陵為主，土地開發(fā)利用難度大，因此城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度較大。全省平均建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值為19 710.61±9 260.02萬元/km2（較2014年提高了40.01%），分別高于云南、廣西24.55%、22.75%，但低于四川8.5%。

從利用強(qiáng)度指數(shù)空間分布情況上來看，離散系數(shù)為11.79%，中西部地區(qū)與東部地區(qū)在空間上分布差異較為明顯，較高的（利用強(qiáng)度指數(shù)高于0.95）主要集中在中西部的貴陽—遵義—六盤水—畢節(jié)一帶的貴陽市轄區(qū)、仁懷市、六盤水市轄區(qū)、織金縣、畢節(jié)市轄區(qū)、納雍縣、遵義市轄區(qū)等縣（市、區(qū)）。

表3 貴州省建設(shè)用地節(jié)約集約利用類型診斷結(jié)果統(tǒng)計表

3.2 增長耗地

全省平均單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量為586.00±1 434.89 m2/人（較2014年降低了74.34%），有明顯的節(jié)約集約利用趨勢，現(xiàn)狀值低于云南、四川、廣西。主要原因是貴州是農(nóng)村勞動力輸出大省，常住人口增長緩慢，同時經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展使得建設(shè)用地大幅增長，導(dǎo)致人口與建設(shè)用地變化不協(xié)調(diào)。

全省平均單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長消耗新增建設(shè)用地量為14.91±12.72 m2/萬元（較2014年降低了55.64%），節(jié)約集約利用趨勢顯著，現(xiàn)狀值低于云南、四川、廣西。全省平均單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率為5.45±3.33%（較2014年降低了0.80個百分點），高于廣西，低于四川、云南。

從增長耗地指數(shù)空間分布情況上來看，離散系數(shù)為18.90%，東部、中部、西部、北部地區(qū)高于南部、西南部地區(qū)，較低的（增長耗地指數(shù)低于0.50）主要集中在南部和西南部的安順—黔南—黔西南一帶的龍里縣、三都水族自治縣、紫云苗族布依族自治縣、興義市、普定縣、冊亨縣、獨山縣等縣（市、區(qū)）。

3.3 管理績效

全省平均城市存量土地供應(yīng)比率為13.31±12.20%（較2014年提高了4.23個百分點），高于云南、四川，低于廣西。全省平均城市批次土地供應(yīng)比率為59.35±22.48%（較2014年降低了16.06個百分點），高于四川、廣西，低于云南。全省平均閑置土地率為13.16±18.33%，低于云南、四川、廣西，閑置土地處置難度較大。

從管理績效指數(shù)空間分布情況上來看，離散系數(shù)為30.88%，在空間上分布差異最為顯著，北部、東部地區(qū)高于中部、西部、南部地區(qū)，較高的（管理績效指數(shù)高于0.8）主要集中在遵義—銅仁—黔東南一帶的劍河縣、錦屏縣、臺江縣、赤水市、湄潭縣、黃平縣、施秉縣、玉屏侗族自治縣、岑鞏縣等縣（市、區(qū)）。

3.4 綜合指數(shù)

貴州省建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況類型分為5類，即I型7個（8.97%）、II型12個（15.385%）、III型43個（55.13%）、IV型12個（15.385%）、V型4個（5.13%），綜合指數(shù)較高的（高于0.84）主要集中在貴陽—遵義—畢節(jié)—黔東南一帶，節(jié)約集約利用程度表現(xiàn)為市轄區(qū)＞縣級市＞自治縣和縣，在空間上節(jié)約集約利用程度存在一定異質(zhì)性，整體上北部地區(qū)高于南部地區(qū)，中部、北部、西北部地區(qū)的建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度最高，向東北、南、西南3個方向遞減，同時在東部地區(qū)提升空間格局，這與資源分布、交通區(qū)位、用地條件、產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟(jì)水平等息息相關(guān)。

4 結(jié)語

貴州與周邊省份相比，經(jīng)濟(jì)總量小，建設(shè)用地體量小，但經(jīng)濟(jì)快速增長，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后發(fā)趕超特征明顯；建設(shè)用地人口、經(jīng)濟(jì)承載水平所表征的建設(shè)用地利用強(qiáng)度較高，批次土地供應(yīng)、存量盤活利用促進(jìn)節(jié)約集約用地的管理效果較好。貴州作為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對建設(shè)用地有較強(qiáng)的依賴性，人口、經(jīng)濟(jì)增長消耗的新增建設(shè)用地量低于周邊省份，經(jīng)濟(jì)增長消耗建設(shè)用地下降的速率、土地閑置率也低于周邊省份。

（1）從時間維度上來看，相比2014年，貴州省建設(shè)用地地均地區(qū)生產(chǎn)總值、單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量、單位地區(qū)生產(chǎn)總值增長消耗新增建設(shè)用地量、城市存量土地供應(yīng)比率所表征的建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平有明顯提高趨勢，但在城鄉(xiāng)建設(shè)用地人口密度、單位地區(qū)生產(chǎn)總值耗地下降率、城市批次土地供應(yīng)比率方面仍需進(jìn)一步加強(qiáng)管控。

（2）從空間異質(zhì)性上來看，以單位人口增長消耗新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地量、閑置土地率所呈現(xiàn)的建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的空間異質(zhì)性最高，整體上建設(shè)用地節(jié)約集約利用程度北部地區(qū)高于南部地區(qū)，形成以中部、北部、西北部地區(qū)的節(jié)約集約利用水平最高，向東北、南、西南3個方向遞減，并在東部地區(qū)提升空間分布格局，同時在行政區(qū)類別上表現(xiàn)為市轄區(qū)＞縣級市＞自治縣和縣。

根據(jù)上述的分析，建議采取以下的措施來優(yōu)化貴州省的國土空間布局。

（1）全面完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施，完善城市功能，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，改善營商環(huán)境，增強(qiáng)吸納外出、外來人口及產(chǎn)業(yè)集聚的能力，增強(qiáng)城鎮(zhèn)人口承載力，從而提高人口與建設(shè)用地變化的匹配程度。

（2）對于經(jīng)濟(jì)增長消耗較多新增建設(shè)用地的現(xiàn)象，建議利用創(chuàng)新城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、增存掛鉤、增違掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾等用地新機(jī)制，實現(xiàn)建設(shè)用地內(nèi)涵挖潛，助推資源高耗發(fā)展方式向經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展徹底轉(zhuǎn)型。

（3）針對管理績效指數(shù)相應(yīng)指標(biāo)偏低的問題，建議從加快土地供應(yīng)并及時填報、抓好違規(guī)違約預(yù)警信息處置、強(qiáng)化土地利用動態(tài)巡查制度等方面加強(qiáng)建設(shè)用地節(jié)約集約監(jiān)測監(jiān)管，從而提高批而未供、閑置土地和低效用地的整治處置效率。

（4）研究適用于貴州的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督實施，探索節(jié)約集約用地新機(jī)制，鼓勵采用節(jié)約集約利用新模式、新技術(shù)，鼓勵項目建設(shè)向地下、空中延伸，促進(jìn)城鎮(zhèn)土地復(fù)合利用、立體利用、綜合利用，力爭最大程度提高用地效率。

（5）針對區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平空間異質(zhì)性較高的問題，應(yīng)綜合考慮各自的優(yōu)勢和劣勢，深化要素市場配置改革，科學(xué)制定有效的資源配置方案以達(dá)到分類施策，在經(jīng)濟(jì)增長方式上實現(xiàn)內(nèi)涵挖潛重大突破。

（6）在國土空間規(guī)劃中要加強(qiáng)建設(shè)用地節(jié)約集約利用專題研究，以問題為導(dǎo)向，徹底解決因各類規(guī)劃銜接不一致導(dǎo)致的土地利用效率不高的問題，從而形成布局合理、集約高效、支撐得力、協(xié)調(diào)可持續(xù)的國土空間發(fā)展藍(lán)圖。