新型城鎮(zhèn)化背景下流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化研究

邢小玉

摘?要：流動(dòng)人口，是過(guò)去四十年城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最顯著的人口現(xiàn)象，也是如今新型城鎮(zhèn)化時(shí)期所必須面對(duì)的關(guān)鍵問(wèn)題之一。目前，部分流動(dòng)人口還存在著無(wú)法與戶(hù)籍人口享有同等的基本公共衛(wèi)生服務(wù)等問(wèn)題，這既違背了社會(huì)公平正義的制度保障，又阻礙了新型城鎮(zhèn)化以“人”為核心的健康發(fā)展。從流動(dòng)人口與政府兩個(gè)角度，探求流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)未能實(shí)現(xiàn)均等化的問(wèn)題所在，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，解決基本公共衛(wèi)生服務(wù)中存在的問(wèn)題，提升流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化水平，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)人口;基本公共衛(wèi)生服務(wù);均等化

中圖分類(lèi)號(hào)：F2?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.07.008

0?引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)和諧穩(wěn)定，人民生活水平顯著提升，但同時(shí)也無(wú)法避免衍生出許多社會(huì)問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)當(dāng)前的主要社會(huì)矛盾是發(fā)展的不平衡和不充分，其不僅表現(xiàn)為區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的發(fā)展失衡，也表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的建設(shè)失衡。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化的不斷推進(jìn)，我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模逐步擴(kuò)大，截至2019年末我國(guó)仍有超2億的流動(dòng)人口。對(duì)于流動(dòng)人口，不僅要解決其基本生存的吃穿，還要提供其對(duì)健康、教育以及文化的基本需求。政府有責(zé)任和義務(wù)為社會(huì)提供普惠性的公共服務(wù)，以改善民生。李克強(qiáng)總理在2020年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告中指出，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力，以適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求?；竟卜?wù)，是為社會(huì)成員提供與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)應(yīng)，從事生產(chǎn)、生活所需最基礎(chǔ)的保障性服務(wù)，而基本衛(wèi)生服務(wù)是基本公共服務(wù)的總要組成部分，是為維護(hù)公民健康所提供的公共衛(wèi)生服務(wù)。近年來(lái)我國(guó)已不斷推進(jìn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)工作的展開(kāi)，但其仍存在諸多漏洞，未能惠及全部社會(huì)成員，尤其是流動(dòng)人口，其對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)的利用水平依舊較低。因此，探索流動(dòng)人口對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)利用中存在的問(wèn)題，以及基本公共衛(wèi)生服務(wù)在實(shí)現(xiàn)均等化過(guò)程中的存在的不足之處，將對(duì)于中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展具有重要指導(dǎo)作用。

1?相關(guān)概念

公共衛(wèi)生起源于人類(lèi)對(duì)健康的認(rèn)識(shí)和需求，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變化，對(duì)于公共衛(wèi)生的認(rèn)識(shí)也隨之變得不盡相同。世界衛(wèi)生組織指出，公共衛(wèi)生是致力于提高所有人健康的社會(huì)性、政策性概念。為保障和促進(jìn)公眾健康，由政府組織作為主體提供改善公民整體健康水平的衛(wèi)生產(chǎn)品和服務(wù)。但由于公共衛(wèi)生服務(wù)的涵蓋內(nèi)容較為廣泛，政府根據(jù)公民主要健康問(wèn)題，按照國(guó)家財(cái)力和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)篩選確定，面向全體居民的、最基本的公共衛(wèi)生服務(wù)，即為基本公共衛(wèi)生服務(wù)。基本公共衛(wèi)生服務(wù)，是公眾健康保障的重要基礎(chǔ)，通過(guò)基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為全體公民提供公益性的公共衛(wèi)生干預(yù)措施，從而達(dá)到預(yù)防疾病、提升健康的目的。基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，首要保障公民的機(jī)會(huì)是平等的，即無(wú)論其性別、年齡、種族、職業(yè)、收入、居住地等是否相同，都能有相同的機(jī)會(huì)享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)，主要分為區(qū)域均等化和階層均等化，前者強(qiáng)調(diào)基本公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)消除區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的影響，后者則表明不同人群可以享受的基本公共衛(wèi)生服務(wù)應(yīng)是無(wú)差別的。

2?存在問(wèn)題

（1）政府對(duì)流動(dòng)人口的基本公共衛(wèi)生服務(wù)的財(cái)政投入不足。近年來(lái)，地方政府的基本公共衛(wèi)生服務(wù)投入不斷增加，一些地方政府也將流動(dòng)人口同戶(hù)籍人口一起納入經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，但隨著流動(dòng)人口數(shù)量的不斷上漲，增加后的基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)依舊無(wú)法滿(mǎn)足其需求。由于政府提供的基本公共衛(wèi)生服務(wù)費(fèi)用不足，導(dǎo)致基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)僅能利用有限的經(jīng)費(fèi)優(yōu)先為戶(hù)籍人口提供基本公共衛(wèi)生服務(wù)，從而未能滿(mǎn)足流動(dòng)人口對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)需求，致使流動(dòng)人口無(wú)法享有與戶(hù)籍人口同等的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，影響了基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的水平。

（2）基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)缺乏、設(shè)備落后、人員短缺。中小城鎮(zhèn)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、分布不均，相當(dāng)一部分地區(qū)的居民無(wú)法便捷地享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)。中小城鎮(zhèn)的資源設(shè)施條件有限，落后的設(shè)備無(wú)法滿(mǎn)足某些基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的需求，與大城市形成差距?；鶎庸残l(wèi)生服務(wù)人員由于薪資福利等問(wèn)題在逐年減少，專(zhuān)業(yè)人員引進(jìn)方面也存在困難，而現(xiàn)有的部分基層公共衛(wèi)生服務(wù)人員并非都是專(zhuān)業(yè)人員。這種情況下，現(xiàn)有的服務(wù)水平滿(mǎn)足戶(hù)籍人口的基層公共衛(wèi)生服務(wù)需求已經(jīng)有些力所不及，面對(duì)增加的流動(dòng)人口就更加困難。此外，由于我國(guó)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較為明顯的差距，基本公共衛(wèi)生服務(wù)資源的配置也隨之存在差異，基本公共衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施、專(zhuān)業(yè)人員等資源更多集中在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，致使基本公共衛(wèi)生服務(wù)在區(qū)域間存在非均等化的現(xiàn)象。

（3）流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)的相關(guān)管理部門(mén)間缺少有效配合。由于目前流動(dòng)人口的管理依舊存在機(jī)制、體制上的障礙，相關(guān)職能分散在多個(gè)管理部門(mén)，其基本公共衛(wèi)生服務(wù)的相關(guān)部門(mén)就超20個(gè)，這些管理部門(mén)間各自為政、職能模糊、信息無(wú)法及時(shí)共享，導(dǎo)致了流動(dòng)人口有關(guān)信息采集不及時(shí)、資金撥付不到位等問(wèn)題的出現(xiàn)。加上流動(dòng)人口的戶(hù)籍地與居住地間可能存在的管理機(jī)制沖突，影響了基本公共衛(wèi)生服務(wù)的開(kāi)展，導(dǎo)致基本公共衛(wèi)生服務(wù)出現(xiàn)地質(zhì)量、慢效率、少覆蓋的現(xiàn)象。未能真正使得人口與戶(hù)籍人口享受同等基本公共衛(wèi)生服務(wù)的政策，造成基本公共衛(wèi)生服務(wù)無(wú)法實(shí)現(xiàn)均等化。

（4）流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)對(duì)象不清晰、基本信息不精準(zhǔn)。流動(dòng)性強(qiáng)且無(wú)序是流動(dòng)人口的主要特征，使得對(duì)其基層公共衛(wèi)生服務(wù)的信息采集的難度增加。一些流動(dòng)人口頻繁改變居住地，基層管理服務(wù)部門(mén)難以確定其地址，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行信息采集、建檔立卡等工作。在基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)流動(dòng)人口屬地化管理過(guò)程中，不能及時(shí)獲取其所應(yīng)該服務(wù)的流動(dòng)人口確切信息，不清楚服務(wù)對(duì)象或該對(duì)象的基本情況，導(dǎo)致流動(dòng)人口與戶(hù)籍人在接受基本公共衛(wèi)生服務(wù)時(shí)存在一定的差距。

（5）流動(dòng)人口自身的健康意識(shí)較差，對(duì)基本公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)程度較低。部分流動(dòng)人口的受教育程度較低，不了解基本公共衛(wèi)生服務(wù)，不清晰自身可以享有的權(quán)益，不知道可以享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目;部分流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)條件較差，忙于賺錢(qián)，對(duì)享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)并不關(guān)心。同時(shí)，由于流動(dòng)人口交際范圍較窄，與戶(hù)籍人口存在一定的社會(huì)距離，對(duì)其進(jìn)行基本公共衛(wèi)生宣傳更為困難。導(dǎo)致較多流動(dòng)人口對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)沒(méi)有較為全面的認(rèn)知，將基層衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)與醫(yī)院同等看待，認(rèn)為其提供的全部服務(wù)均要收費(fèi)，或認(rèn)為非戶(hù)籍人口無(wú)權(quán)享受基本健康體檢、慢性病管理等基本公共衛(wèi)生服務(wù)。

3?對(duì)策建議

（1）政府應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口的基本公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政投入進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化。為了實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化，減小流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口間基本公共衛(wèi)生服務(wù)的差距，各級(jí)政府在加大基本公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政投入的同時(shí)，對(duì)流動(dòng)人口現(xiàn)居住地的基本公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，填補(bǔ)由于人口流動(dòng)造成的基本公共衛(wèi)生服務(wù)空缺。加強(qiáng)對(duì)基本公共衛(wèi)生服務(wù)資金使用的監(jiān)管工作，保障其可以落實(shí)到基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，確實(shí)用于流動(dòng)人口的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，覆蓋于全體居民。此外，政府應(yīng)該討論、建立隨人口流動(dòng)數(shù)量變化的基本公共衛(wèi)生服務(wù)財(cái)政投入增減，并可以及時(shí)、足額撥付經(jīng)費(fèi)的機(jī)制，讓流動(dòng)人口能同戶(hù)籍人口享有相同的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，實(shí)現(xiàn)基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化。

（2）增加基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量、完善服務(wù)設(shè)施、強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)。結(jié)合實(shí)際情況，增加中小城鎮(zhèn)的基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，并盡量使其覆蓋均勻，便于所有居民都能方便地享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)。逐步完善各基層公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的配套設(shè)施，提高硬件實(shí)力，開(kāi)展更多基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目。提高中小城鎮(zhèn)基層公共衛(wèi)生服務(wù)人員的薪資福利，縮小與其在大城市的待遇差別，吸引更多的專(zhuān)業(yè)人才。對(duì)現(xiàn)有基層工作人員進(jìn)行繼續(xù)教育，整體提升基層公共衛(wèi)生服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)能力，培養(yǎng)高質(zhì)量的基層公共衛(wèi)生服務(wù)人才團(tuán)隊(duì)。加強(qiáng)宏觀上對(duì)整體基本公共衛(wèi)生服務(wù)資源的調(diào)配，為設(shè)施、專(zhuān)業(yè)人員等匱乏的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提供更多的資源，逐步改善區(qū)域間的流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生非均等化現(xiàn)象。

（3）改善流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)部門(mén)的管理模式。根據(jù)流動(dòng)人口之間原戶(hù)籍地、現(xiàn)居住地等不同，探尋更加便捷高效的管理模式，并加以落實(shí)，各基本公共衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)管理部門(mén)間進(jìn)一步明確自身職責(zé)、整合服務(wù)資源、建立溝通渠道、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合。加強(qiáng)與流動(dòng)人口原戶(hù)籍地與現(xiàn)居住地的相互協(xié)作，充分聯(lián)合通過(guò)對(duì)公安、統(tǒng)計(jì)、社保等部門(mén)，利用現(xiàn)在信息技術(shù)加強(qiáng)聯(lián)系，形成部門(mén)合力，使所有居民都可以享受同等的基本公共衛(wèi)生服務(wù)，共同推進(jìn)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)均等化工作。

（4）建立健全流動(dòng)人口基本公共衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)的綜合信息管理系統(tǒng)。加快對(duì)流動(dòng)人口的信息化建設(shè)，通過(guò)各相關(guān)部門(mén)對(duì)有關(guān)流動(dòng)人口的信息資源的收集，整合多方信息資源建立統(tǒng)一的流動(dòng)人口信息采集、更新、管理機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算等技術(shù)，精確分析流動(dòng)人口分布、流動(dòng)等信息，全面掌控流動(dòng)人口的真實(shí)動(dòng)態(tài)變化。對(duì)流動(dòng)人口在戶(hù)籍地、現(xiàn)居住地以及曾經(jīng)居住地的相關(guān)信息整理，探索流動(dòng)人口變化綜合監(jiān)測(cè)、分析機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的基本衛(wèi)生服務(wù)信息跨部門(mén)、跨地區(qū)的互通共享，提供精準(zhǔn)的信息來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)流動(dòng)人口基本衛(wèi)生服務(wù)均等化。

（5）加大對(duì)基本公共服務(wù)宣傳力度，消除流動(dòng)人口對(duì)其存在的誤解。加大各方面宣傳力度，充分發(fā)揮非營(yíng)利組織的積極作用，加大流動(dòng)人口的健康教育，提升其健康知識(shí)水平，樹(shù)立預(yù)防、保健等健康理念高強(qiáng)度勞動(dòng)增加適合流動(dòng)人口各種基本公共衛(wèi)生普及活動(dòng)，幫助其了解基本公共衛(wèi)生服務(wù)的具體內(nèi)容，掌握可以享受基本公共衛(wèi)生服務(wù)的項(xiàng)目和渠道?；鶎庸残l(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)人員平等、公正對(duì)待流動(dòng)人口，逐漸消除流動(dòng)人口在異地接受基本公共衛(wèi)生服務(wù)的已有錯(cuò)誤觀念，共同參與營(yíng)造基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化的大環(huán)境。

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