九年一貫制學校改革與發(fā)展政策支撐乏力的原因分析及對策建議

【摘要】通過對九年一貫制學校政策支撐乏力的宏觀和微觀原因分析，提出了從強化理論研究、增設行政機構、強化人事管理、設計互聯(lián)互通、推進招生改革等五個方面的對策建議。

【關鍵詞】九年一貫制學校 政策支撐乏力 原因分析 對策建議

一、九年一貫制學校改革與發(fā)展存在政策支撐乏力的問題

九年一貫制即指小學、初中聯(lián)體辦學，使九年義務教育成為一種連續(xù)的、系統(tǒng)的、整體的學制模式。它興起于二十世紀六七十年代的美、德、前蘇聯(lián)等國家，我國九年一貫制學校的辦學試點于1984年在上海長寧區(qū)率先啟動。近年來國家出臺相關政策，鼓勵各地興辦九年一貫制學校。據(jù)不完全統(tǒng)計，從開始設立九年一貫制學校至今三十余年時間里，全國已有上萬所九年一貫制學校。

但我們在具體運行九年一貫制學校時就會出現(xiàn)許多問題，如學校組織結構、教師編制、職稱評定等均沒有明確規(guī)定，可以說國家鼓勵各地興辦九年一貫制學校，但如何辦，如何管，并沒有具體的政策舉措。目前可查到的國家與地方層面關于針對九年一貫制學校制定的相關政策基本沒有，如《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國義務教育法》中均沒有提到九年一貫制學校的相關內(nèi)容;《中華人民共和國教師法》（含正在征求意見的新的《中華人民共和國教師法（修訂草案）》）里的中小學教師也是指在小學、初級中學、高級中學、中等職業(yè)學校以及其他實施初等、中等教育學校履行職務的教師，也沒有明確九年一貫制教師的類別;在地方教育法規(guī)條例中，也沒有專門對九年一貫制學校的管理等做出任何規(guī)定。可以講在國家層面和區(qū)域?qū)用鎸拍暌回炛茖W校教育改革與發(fā)展存在政策支撐乏力的問題。

二、政策支撐乏力的原因分析

（一）宏觀因素

1.國家政策制定上沒有具體明確九年一貫制學校的體制機制。1992年7月，時任國家教委副主任的柳斌在《中國義務教育學制改革大思路》一書中有：“九年義務教育的學制，最好的當然是九年一貫制”。2001年國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》指出：規(guī)范義務教育學制?！笆濉逼陂g，國家將整體設置九年義務教育課程?，F(xiàn)實行“五三”學制的地區(qū)，2005年基本完成向“六三”學制過渡。有條件的地方，可以實行九年一貫制。2002年教育部《基礎教育工作分類推進與評估指導意見》指出：2005年前，現(xiàn)在義務教育階段仍實行“五三”學制的地區(qū)基本完成向“六三”學制或九年學制過渡，逐步推進九年一貫制，帶動中小學建設的整體和均衡發(fā)展。2016年10月，原教育部黨組書記、部長陳寶生蒞臨廈門視察時說：“中、小學存在不同特點是客觀存在的，做好銜接很重要，銜接工作的重點是學生思維模式和習慣的銜接，九年一貫是做好銜接的重要保障”。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化教育體制機制改革的意見》明確提出：要改進管理模式，試行學區(qū)化管理，探索集團化辦學，采取九年一貫制等靈活多樣的辦學形式。2021年教育部、國家發(fā)展改革委、財政部發(fā)布《關于深入推進義務教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》，明確提出：“鼓勵各地建設九年一貫制學校。”所有這些顯示隨著我國義務教育的推進和素質(zhì)教育改革的深化，九年一貫制學校應運而生，它的產(chǎn)生是政府行為，是有政策推動的，但對它的體制機制建設等并沒有明確的規(guī)定，國家層面缺乏宏觀舉措。

2.各級各類教育主管部門并沒有明確制定國家相關文件要求的具體舉措。各級各類教育行政部門按照國家的相關要求興辦了許多九年一貫制學校，但并沒有對它的運行管理進行細化，對如何保障它的運行也沒有進行深入地研究。我們并不清楚九年一貫制學校的辦學性質(zhì)、辦學標準、辦學規(guī)模等諸多情況，九年一貫制學校很多都是自行摸索、自行發(fā)展。這就導致九年一貫制學校在具體操作和管理過程中存在很多困惑。

（二）微觀因素

1.管理機構缺乏。在全國范圍內(nèi)的教育行政主管部門基本沒有內(nèi)設九年一貫制基教科或者研究室之類的組織機構，缺乏對區(qū)域內(nèi)九年一貫制學校有針對性的教學、德育及教研指導。

2.人事管理不暢。教師資格證類別、教師編制的核定、教師職稱的評聘等都沒有單列九年一貫制學校，導致人事管理出現(xiàn)“腸?！?。

3.規(guī)劃設計滯后。九年一貫制學校建設缺乏與之相適應的規(guī)劃建設理論和實踐操作，很多學校是小學與中學的簡單組合，“拉郎配”現(xiàn)象比較明顯，政府整體規(guī)劃滯后;對新建的九年一貫制學校建筑設計也“簡單粗暴”。

4.招生存在漏洞。九年一貫制學校的初中，與其他初中學校一樣管理看待;一貫制的小學，和其他小學一樣管理看待。很多九年一貫制學校的小學生外流他校，學籍管理也存在漏洞。

三、促進九年一貫制學校發(fā)展的對策建議

既然國家層面大力鼓勵興辦九年一貫制學校，那么各級教育主管部門就應該以中央、國務院和教育部的相關教育法令、法規(guī)為指導，在政策層面先行先試，整體謀劃，出臺系列政策法規(guī)，促進九年一貫制學校健康、持續(xù)、高質(zhì)量的發(fā)展。

（一）強化理論研究

加強“九年一貫制學?！鞭k學的理論研究，如針對九年一貫制學校學生的培養(yǎng)進行整體設計、分段實施，可使學生免受學段變更帶來的不適應，保證學生不間斷、一貫性、非選拔地接受學校教育，更好地適應學生身心發(fā)展的規(guī)律，具有明顯的效率和公平優(yōu)勢;同時加強九年一貫制學校之間的交流與溝通，從實踐層面進行互補。

（二）增設行政機構

專門設立九年一貫制學校的行政和業(yè)務指導部門，有針對性進行政策支持和管理指導。比如在教育部層面上，可以在基礎教育司的學校管理處職責中明確規(guī)定“加強對小學、初中、九年一貫制學校的管理”，從而將九年一貫制學校的管理納入到一種應有的正常視野之中;在市教委（省教育廳）層面上，可以在基礎教育處中明確賦予對九年一貫制學校相應的管理職能;在各區(qū)縣教委內(nèi)設機構中可以直接增設九年一貫制教育科，與小學教育科、中學教育科并列，或者在區(qū)縣基教科中明確設置一名副科長，專門管理九年一貫制學校。同時各級教育研究部門——中國教科院、省市教科所、區(qū)縣進修學院（校）等安排專門的人員對九年一貫制學校進行專門研究，組建九年一貫制學校辦學實踐研究共同體等。

（三）強化人事管理

1.強化教師培養(yǎng)。在中共中央國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》指導下，我市可以實施九年一貫制教師教育振興行動計劃，建立以西南大學和重慶師范學院為主體，區(qū)縣政府、教師發(fā)展機構和優(yōu)質(zhì)中小學協(xié)同育人的高質(zhì)量教師教育體系（其他省市可以參照）。我們在師范生的起點培養(yǎng)中盡可能培養(yǎng)能勝任九年義務教育、通曉初中和小學的復合型學科教師。同時可以探索九年一貫制教師資格認證制度，獲得這一資質(zhì)的教師既可以教小學，又可以教初中。這樣，一方面可以解決小學教師擔任初中教學的身份尷尬，另一方面可以解決很多縣區(qū)教師定編、定崗帶來的身份限制，比如小學教師因為是小學教師資格證不能流動到初中等，對教師交流輪崗、區(qū)管校聘、區(qū)域內(nèi)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展均會起到很好的促進作用。

2.改革崗位設置。對九年一貫制學校統(tǒng)一核編，不再區(qū)分小學和中學系列，打破界限，實行優(yōu)勢互補、交叉任課，師資隊伍能勝任1-9年級不同年級的教學任務和學生管理。職稱評定也可以單獨考慮。

3.強化編制管理。從國家政策法規(guī)的角度，明確九年一貫制學校的編制標準。如目前重慶教師的編制標準——小學師生比是1：18.5，中學師生比是1：13.5，建議我市將九年一貫制學校的教師編制設置為大于小學小于初中，在1：14至1：16之間。這對于九年一貫制學校中教師發(fā)展、職稱評定、崗位競聘等有很大的促進作用，也會在全市乃至全國起很好的示范帶頭作用。

4.校長資格認證。嘗試推行九年一貫制學校校長任職資格認證制度。在全國范圍內(nèi)，現(xiàn)行的中小學校長任職培訓、提高培訓和研修培訓要么是針對小學校長，要么是針對中學校長，沒有專門針對九年一貫制學校校長的。從現(xiàn)實看，九年一貫制學校校長的任職或培訓往往參加的是中學的，且一般由中學校長擔任九年一貫制學校校長，由于自身缺乏對小學教育及其運行規(guī)律的了解，致使工作重心偏向于初中。建議全市定期組織九年一貫制學校校長專題培訓班，從崗培、提高、研修等層次整體設計，培養(yǎng)校長們“九年一貫、全程視野”的系統(tǒng)思維。

（四）設計“互聯(lián)互通”

1.合理規(guī)劃布局。教育行政主管部門首先應將九年一貫制學校發(fā)展納入?yún)^(qū)域教育整體規(guī)劃，通盤考慮，加強科學決策，在理性調(diào)研、考察的基礎上，確定九年一貫制學校的生長點。一方面對傳統(tǒng)的九年一貫制學校要整合場地、設施、設備等教育資源，節(jié)約資源“交易”成本;另一方面新建學校的建筑設計理念要充分考慮6-15歲孩子的年齡特征、心理特征以及學科和學段特征，整體規(guī)劃，相對獨立，又開放共享，互有“聯(lián)通”。

2.加強整體設計。根據(jù)中小學校的教學特點，我們可以將學校的基本教學區(qū)與公共教學區(qū)的功能分列，將小學和中學的基本教學區(qū)分為相對獨立的兩個部分，形成相對獨立的教學院落，以確?；窘虒W互不干擾;公共教學區(qū)包括圖書閱覽、美術、音樂、舞蹈、信息、實驗室、科技室等專用教室、拓展教室和混合教室，它們“串聯(lián)”起小學與中學兩個區(qū)域。在基本教學區(qū)相對獨立的情況下，也能確保公共教學區(qū)的綜合利用，使學校在硬件設施上實現(xiàn)教學設備設施的互補與共享，提高空間與資源的利用率，降低學校建設運營成本。

3.形成規(guī)模辦學。廣州在2016年出臺的《廣州市中小學發(fā)展策略研究與布點規(guī)劃》（草案）中提出，要提高新建學校中“九年一貫制”學校的比重，廣州將多出111所“九年一貫制”學校，各區(qū)學生都有機會在“家門口”就讀九年一貫制學校。截至2019年，來自廣州市教研院統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：廣州目前實行九年一貫制的學校有197所（包含公民辦），這已占據(jù)全市初中學校數(shù)量的48.17%。重慶市教育事業(yè)發(fā)展“十四五”規(guī)劃（2021—2025年）中也明確提出：適應新型城鎮(zhèn)化和人口變化趨勢，依據(jù)國家義務教育階段學校及學位配置標準，優(yōu)先規(guī)劃城鄉(xiāng)義務教育學校布局。所以我市在新建義務教育學校布局中可以優(yōu)先考慮九年一貫制學校的建設，形成規(guī)模辦學或集團化運作。

（五）推進招生改革

為了破解招生難題，我們以國家相關文件為準繩，如2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：要義務教育免試就近入學，試行學區(qū)制和九年一貫對口招生。2014年《國務院關于深化考試招生制度改革》的實施意見中明確要求：推進九年義務教育均衡發(fā)展，完善義務教育免試就近入學的具體辦法，試行學區(qū)制和九年一貫對口招生。2019年《中共中央國務院關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》明確指出：“完善招生考試制度。推進義務教育學校免試就近入學全覆蓋?！?020年重慶市教委印發(fā)《關于規(guī)范義務教育學校招生入學工作的實施意見》明確指出：“民辦九年一貫制學?？稍O置小升初本校免試直升計劃和校外招生計劃?！币虼?，我市在制定招生政策時對九年一貫制學?？梢酝菩行W直升本校初中、不許外流的改革舉措，讓學生不必再受小升初折磨之苦;同時在學籍管理上統(tǒng)籌安排，不允許九年一貫制的小學學生學籍私自更改學籍，外流他校，注重九年一貫制學校的一貫性和連續(xù)性。

高質(zhì)量教育發(fā)展需要教育的“新生”，而“新生”需要從“心”（用心、用智、用力）出發(fā)。隨著九年一貫制學校如雨后春筍般的出現(xiàn)，各級各類教育主管部門更需要從政策層面去頂層設計，系統(tǒng)思考此類學校發(fā)展所面臨的各種困惑，為它的發(fā)展“保駕護航”，彌補許多教育政策帶來的九年一貫制學校的管理缺陷。這應該是我們教育人的使命與擔當。

【參考文獻】

一、政策類

1.《中華人民共和國教育法》

2.《中華人民共和國義務教育法》

3.《中華人民共和國教師法》

4.國務院《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》

5.教育部《基礎教育工作分類推進與評估指導意見》

6.中共中央國務院《關于深化教育體制改革的意見》

7.中共中央國務院《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》

8、中共中央國務院《關于全面深化改革若干重大問題的決定》

9、中共中央國務院《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質(zhì)量的意見》

二、論文類

[1]王敏勤.九年一貫制學校到底要“貫”什么？[A]，天津：在全國九年一貫制學校發(fā)展策略研討會上的發(fā)言，2017年.

[2]敬仕勇.九年一貫制學校管理體制研究——以成都高新區(qū)為例[D].四川：四川師范大學碩士論文，2010年.

[3]原會萍.義務教育階段九年一貫制學校教學一貫化研究——以北京師范大學亞太實驗學校為例[D]，新加坡：南洋理工大學碩士論文，2014年.

作者簡介：杜才友，重慶高新育才學校校長。