水政的重構(gòu)：以全國水利局為核心的體系（1914—1927）

摘 要 在近代中國社會(huì)政治和制度變遷進(jìn)程中，北洋時(shí)期承轉(zhuǎn)延拓的作用十分顯然。聚焦水政建構(gòu)不難發(fā)現(xiàn)，北洋政府時(shí)期水政在打破傳統(tǒng)格局的基礎(chǔ)上孕育了新的時(shí)代內(nèi)涵，即以“全國水利局—地方水利分局”為主體，輔之以水利委員會(huì)、河工督辦等，這與清代“部院——河道總督（巡撫兼管河務(wù)）”的組織方法顯然是不同的，前者不僅打破了傳統(tǒng)三省六部制之慣例，還確立了分科辦事的組織原則，使水利行政在縱向與橫向建構(gòu)上得到發(fā)展。與中央水利行政重在“破—立”不同，地方水利則主要體現(xiàn)為“變動(dòng)—沿襲”。這成為國民政府時(shí)期水政制度建構(gòu)和拓展的基石。

關(guān)鍵詞 全國水利局，水利分局，水利委員會(huì)，督辦

中圖分類號(hào) K25文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A文章編號(hào) 0457-6241（2021）04-0053-09

我國向設(shè)有治水專官，水政①在歷代不斷發(fā)展演變，至清代趨于穩(wěn)定。水政研究由來已久，古代水政研究較突出，近代水政研究略顯薄弱。②譚徐明認(rèn)為“進(jìn)入現(xiàn)代水利的標(biāo)志性事件是1934年‘統(tǒng)一水政。統(tǒng)一水政是中國傳統(tǒng)水利行政管理體制的繼承與發(fā)展”，③但其所言黃河改道之災(zāi)難、西風(fēng)東漸下之技術(shù)變革則并非水政變革固有之意。民國水政呈現(xiàn)出獨(dú)特的歷史面相，就北洋政府時(shí)期水政而言，專門研究并不突出，多作為區(qū)域水利管理研究的附屬產(chǎn)品。④雖亦有學(xué)者專以水政為研究對(duì)象，但均以國民政府時(shí)期水利為重要關(guān)注點(diǎn)，對(duì)北洋時(shí)期水政甚少提及，⑤即或論議亦多有片面和偏見，未能反映北洋水政全貌。此外，各項(xiàng)研究中尚有些許歧誤。⑥鑒于此，筆者試圖通過水利機(jī)構(gòu)的設(shè)置與變動(dòng)、水利經(jīng)費(fèi)來源等呈現(xiàn)這一時(shí)期水政制度建構(gòu)的實(shí)況。

一、全國水利局及分局之設(shè)

鄭肇經(jīng)認(rèn)為我國水政最早源于“黃帝經(jīng)土設(shè)井，立步治畝”，①水利專官之設(shè)則源于舜帝時(shí)“伯禹作司空，負(fù)平水土之責(zé)”。②歷代中央水利職官多為司空、都水、水部。③而明清則均于工部下設(shè)都水清吏司，以郎中、員外郎總理事務(wù)。

北洋政府建立初期水利由農(nóng)林部（農(nóng)商部）、內(nèi)務(wù)部管理。1912年第一屆內(nèi)閣成立時(shí)共設(shè)十部，其中并無專管水利的機(jī)關(guān)，農(nóng)林部分設(shè)四司（農(nóng)務(wù)司、墾牧司、山林司和水產(chǎn)司），其中農(nóng)務(wù)司負(fù)責(zé)“水利及耕地整理事項(xiàng)”，農(nóng)林總長(zhǎng)“管理農(nóng)務(wù)、水利、山林畜牧、蠶業(yè)、水產(chǎn)、墾殖事務(wù)”。④1913年12月22日《修正各部官制通則》頒布，農(nóng)林部和工商部合為農(nóng)商部（設(shè)置礦政局、農(nóng)林司、工商司、漁牧司），其中農(nóng)林司負(fù)責(zé)“耕地整理及水利事項(xiàng)”及“氣候之測(cè)驗(yàn)及天災(zāi)蟲害之預(yù)防、善后事項(xiàng)”等。⑤此外，內(nèi)務(wù)部下設(shè)之土木司亦管理河堤、海港及其他水道工程事項(xiàng)。

以導(dǎo)淮為契機(jī)，始有全國水利局之中央一級(jí)水政機(jī)構(gòu)之創(chuàng)設(shè)。1913年3月張謇奉令督辦導(dǎo)淮事宜，在江蘇、安徽分別測(cè)量沿湖河平面、淮河支流及干流，并且籌設(shè)了導(dǎo)淮總局，隨后呈請(qǐng)?jiān)O(shè)立全國水利局。1913年秋冬之際，張謇又聯(lián)合國務(wù)總理熊希齡、內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啟鈐再次呈請(qǐng)。究其原因，治淮誠然十分重要，但各省內(nèi)地及濱江、濱海之處與淮河情狀相似且急需疏辟修治者較多，不能過于偏欹;其次，政府責(zé)無旁貸，國計(jì)民生之所關(guān)即政府經(jīng)營之所及，“水利為農(nóng)田之命脈，農(nóng)田之利弊當(dāng)為全國計(jì)，則水利之興廢亦當(dāng)為全國計(jì)”;⑥再次，我國向有設(shè)立水利專官之傳統(tǒng)，“古之水利皆有專官，川衡澤虞分以區(qū)，川涂溝防詳其法，明載于經(jīng)下”。⑦另外，鑒于其他各國辦理水務(wù)“亦必別立局、署以董治之”，⑧并為常設(shè)機(jī)關(guān)。故而，成立全國水利局既滿足急迫之所需，又有利于國計(jì)民生之發(fā)展。

1913年12月4日國務(wù)院議決水利局官制，給予水利局關(guān)防、銀質(zhì)總裁官?。ǔ鯙殂~制小?。彪`于國務(wù)院，掌理全國水利及沿岸墾辟事務(wù)。⑨1914年全國水利局正式成立，張謇為第一任總裁，總理局務(wù)、監(jiān)督指揮所屬各員，屬于二等特任職。丁寶銓被任命為副總裁，負(fù)有協(xié)理之責(zé)，總裁有事故時(shí)副總裁代理其職。1927年7月，“所有全國水利局原有職權(quán)及國際關(guān)系一切事宜”⑩均由農(nóng)工部專設(shè)水利司辦理。

全國水利局總裁、副總裁多是兼職，調(diào)動(dòng)頻繁（見表1）。初期總裁、副總裁不乏以農(nóng)商總長(zhǎng)（或次長(zhǎng)）職務(wù)兼任，這在一定程度上彰顯了全國水利局與農(nóng)商部天然的密切關(guān)系;兼職現(xiàn)象在1917年后有所改變。？輥？輯？訛就任期而言，除總裁李國珍外，其余總裁及副總裁人員調(diào)動(dòng)較為頻繁。？輥？輰？訛金邦平、常耀奎總裁任期分別約為8個(gè)月、7個(gè)月。1917年夏局勢(shì)動(dòng)蕩嚴(yán)重，李盛鐸僅兼職17天，張國洤任期14天，副總裁許士熊任期也僅23天。①北洋時(shí)期派系斗爭(zhēng)激烈，政治力量此消彼長(zhǎng)，這直接表現(xiàn)在中央機(jī)構(gòu)人事的任免上。

值得注意的是，全國水利局雖為集中全國水利行政之機(jī)關(guān)，但并非獨(dú)攬一切水利事宜，“除河海工程特派專員，但遇事分咨接洽外”，②其余屬于在全國水利局范疇，但這些事務(wù)應(yīng)由農(nóng)商、內(nèi)務(wù)咨會(huì)全國水利局協(xié)商辦理。如河川測(cè)驗(yàn)事務(wù)中所用各儀器式樣、報(bào)告表式由內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部及全國水利局會(huì)同制定，各地測(cè)驗(yàn)結(jié)果必須按月向此兩部一局匯報(bào)備案。另外，江河水利工程事或由內(nèi)務(wù)部、農(nóng)商部及全國水利局分派代表討論，再派專員與地方政府等接洽，1918年順直水利委員會(huì)成立，旨在施測(cè)直隸五河并制作治理方案，全國水利局派代表參會(huì)。1924年4月，部、局會(huì)議明確了導(dǎo)淮委員會(huì)由中央主管各部局會(huì)同蘇、皖、豫的地方長(zhǎng)官及公正紳士共同組織，應(yīng)辦理事項(xiàng)仍由全國水利局妥籌辦法，隨時(shí)會(huì)商各主管部辦理。

除特設(shè)全國水利局之外，1915年1月政府通令地方省份設(shè)水利分局，因傳統(tǒng)慣制和實(shí)際情況等影響，地方水利機(jī)關(guān)之設(shè)置頗多差異。水利分局作為“全國水利局之分支”，③是“實(shí)行設(shè)施之機(jī)關(guān)”，④局長(zhǎng)綜理局務(wù)，由政事堂飭法制局修正文官職等表時(shí)列入薦任資格，由各該巡按使擇相當(dāng)之員，商明全國水利局聯(lián)銜薦任以重職守。湖北、江蘇、安徽、福建等多省的水利分局陸續(xù)設(shè)立，分局工作由全國水利局派技師切實(shí)考察。與直隸、山東、浙江等地不同，很多地方以往并無辦理水利的傳統(tǒng)，它們的水利機(jī)構(gòu)均肇建于北洋政府時(shí)期。另外，尚有些許省份在北洋政府時(shí)期始終未成立水利主管機(jī)構(gòu)。如直至1937年，貴州始終未有水利機(jī)關(guān)，僅建設(shè)廳技術(shù)室內(nèi)有水利技正一人，無實(shí)際辦理事務(wù)之成績(jī)。①

水利分局的設(shè)置符合國家、社會(huì)的需求。湖北水患頻繁，時(shí)常罹災(zāi)，民眾興水利、避水害的要求十分迫切，民國成立后湖北省議會(huì)中就曾有人提議在省內(nèi)設(shè)立水利總局、分局以辦理水務(wù)。1913年末全國水利局官制頒布后，湖北省議會(huì)便改議設(shè)立水利分局，然而由于經(jīng)費(fèi)支絀、局用難籌，只能在省公署內(nèi)附設(shè)水利調(diào)查處，后中央責(zé)成地方辦理水利分局時(shí)才將水利調(diào)查處順利改為湖北水利分局。對(duì)于新設(shè)立之水利分局，時(shí)人抱有較大的期望與熱情，認(rèn)為如此便可以興利除害。湖北省巡按使稱“水利分局職務(wù)不獨(dú)與農(nóng)業(yè)一方面，當(dāng)求日開利源”，②可以將河防、江防統(tǒng)籌考慮。河南省也將傳統(tǒng)的河防局改為水利局，時(shí)人亦言“合河防、水利兩課而兼理之，增款無多而事可兼舉”。③總之，贊嘆“大興水利設(shè)局辦理”為“富強(qiáng)根本”“共和內(nèi)治第一要政”④者不乏其人。

二、水利委員會(huì)與河工督辦

（一）水利討論之準(zhǔn)備——水利委員會(huì)

鑒于并非所有的省份都具備設(shè)置水利分局的能力，本著“寧缺毋濫”“以免縻費(fèi)”⑤之旨，中央政府責(zé)成這些省份先設(shè)立水利委員會(huì)，其性質(zhì)為“討論水利之機(jī)關(guān)”，⑥待條件成熟時(shí)再改設(shè)水利分局。水利會(huì)由水利總局在考慮地形、財(cái)力的基礎(chǔ)上咨商各巡按使辦理，這為日后推廣水利奠定基礎(chǔ)。工程實(shí)施中遇到問題則由水利委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“水利會(huì)”）負(fù)責(zé)人與地方縣知事會(huì)議商討，會(huì)議情形、工程開始及竣事均須由負(fù)責(zé)人與縣知事詳報(bào)巡按使，再由巡按使向全國水利局備案。1914年12月《各省水利委員會(huì)組織條例》公布，至12月22日，全國已有25個(gè)水利會(huì)。

組織水利會(huì)是設(shè)局程序及現(xiàn)實(shí)之過渡，實(shí)踐中出現(xiàn)以下四種情況。其一，河南等省先設(shè)水利會(huì)，后改設(shè)水利分局。1915年初由于河南省“水利方始萌芽”、⑦時(shí)艱款絀不能立即設(shè)分局，故附設(shè)水利會(huì)于省公署內(nèi)，數(shù)年后豫省興修河渠五百多處，水利漸有起色，故廢會(huì)立局。當(dāng)水利會(huì)即將裁撤時(shí)，該分局長(zhǎng)還于1920年3月26日呈文大總統(tǒng)，提議獎(jiǎng)給裁撤各員勛章，以酬勞勛而資激勵(lì)。新疆情況亦是如此。

與河南省不同的是，直隸水利籌辦早、基礎(chǔ)好。1915年1月水利分局官制尚未頒布，直隸只能將原有水利組織改組為水利會(huì)，待官制頒布后再改設(shè)水利分局。1914年直隸省公署曾委派技正黃國璋組織河道勘測(cè)處，購置儀器分班測(cè)勘，從永定、北運(yùn)二河至箭桿河、青龍灣減河，1914年10月測(cè)量完畢并繪制成圖。11月起開始在大清、南運(yùn)、子牙河段施測(cè)，至1915年秋測(cè)繪完畢，繼而繪制五河匯津之總圖，為治河提供依據(jù)。不僅如此，直隸省署內(nèi)組織全省河務(wù)籌議處，遴選省內(nèi)講求水利、經(jīng)驗(yàn)豐富的官紳及當(dāng)下辦理河務(wù)的人員為議董，并請(qǐng)海河工程局外籍工程司為顧問，以便集思廣益。

其二，一省范圍內(nèi)既設(shè)置水利分局，又組織水利會(huì)。福建水利分局率先成立，1915年4月福建巡按使許世英表示，既然水利會(huì)為“水利調(diào)查測(cè)繪之機(jī)關(guān)”，①故打算將水利會(huì)附設(shè)于水利分局內(nèi)，仍由局長(zhǎng)負(fù)責(zé)一切事物，組織常任委員。福建水利會(huì)的常任委員比額定人數(shù)多一人，均為義務(wù)職，沒有薪水。

其三，未設(shè)水利分局，附設(shè)水利會(huì)于省公署，這既遵從中央政府法令，又不過度增加支出。1915年2月中下旬，黑龍江巡按使朱慶蘭以黑龍江地廣人稀、財(cái)力艱難，且正致力于招徠墾戶極力開墾為由，表示“水利工程實(shí)難遽辦”，只能根據(jù)條例暫設(shè)水利會(huì)，附屬于巡按使公署，辦公經(jīng)費(fèi)由公署承擔(dān)，以備將來從事調(diào)查，并公布《黑龍江省水利委員會(huì)暫行辦法》。②

其四，否認(rèn)組織水利會(huì)之必要。1915年1月26日留任察哈爾都統(tǒng)的何宗蓮認(rèn)為，察哈爾一區(qū)地當(dāng)寒帶，氣候嚴(yán)冷，土地高亢，水源稀少，實(shí)“無水利可言”，僅需開溝渠以利蓄泄、通溪壑以利灌溉而已。③1915年3月13日，云南省按察使稱會(huì)酌情設(shè)置若干名譽(yù)顧問，以便隨時(shí)集會(huì)討論辦法?？梢姡瑑墒〔辉O(shè)水利委員會(huì)的理由大不相同，前者認(rèn)定無“水利”可言，后者已有水利分局定奪相關(guān)事務(wù)，④若再設(shè)水利會(huì)易導(dǎo)致權(quán)責(zé)不一、經(jīng)費(fèi)短缺。

雖然各地水利會(huì)組織各異，但基本遵循了1914年頒布的《各省水利委員會(huì)組織條例》，均采用會(huì)員制（見表2）。水利會(huì)由常任會(huì)員和臨時(shí)會(huì)員組成，酌情雇員負(fù)責(zé)繕寫文件。常任會(huì)員由1名技正和1至3名技士組成，技正兼職主任員并有指揮督導(dǎo)全會(huì)之職權(quán)。技正、技士的任免等人事調(diào)動(dòng)須由該省巡按使咨請(qǐng)全國水利局核準(zhǔn)備案。臨時(shí)會(huì)員由工程所在地的各縣知事及熟悉水道、水利工程的1至3人參加（每個(gè)縣名額不超過3人），負(fù)協(xié)助之責(zé)，屬于名譽(yù)職。⑤

為推廣水利，水利會(huì)的技正、技士須隨時(shí)調(diào)查地方水利、征求水利規(guī)劃的意見。技正負(fù)責(zé)組織測(cè)量隊(duì)，測(cè)繪全省水道并編制圖說，為規(guī)劃工程做準(zhǔn)備，須將施工計(jì)劃書附帶詳細(xì)圖說、工程費(fèi)概算向巡按使匯報(bào)。遇到必要實(shí)施的工程亦向巡按使匯報(bào)核準(zhǔn)，繼而由巡按咨請(qǐng)全國水利局備案。

（二）督辦之特設(shè)

除設(shè)水利總（分）局、水利會(huì)外，中央政府還任命河工督辦，督辦或組織工程事宜處，或組織工程局以專司水利。自清至民國出現(xiàn)諸多職能不一的督辦，其負(fù)責(zé)之事涉及政務(wù)、稅務(wù)、鹽政、商務(wù)等方方面面，河督均負(fù)責(zé)水利工程的實(shí)施，由中央政府任命。清代河道總督負(fù)責(zé)的各項(xiàng)興修計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)估均須上報(bào)工部、戶部審查，繼而可以興工。民國初期受特派令督辦、會(huì)辦江蘇運(yùn)河工程局的張謇、韓國鈞須將各項(xiàng)開辦事宜呈內(nèi)務(wù)部、財(cái)政部及全國水利局查核;河督地位都低于地方最高行政長(zhǎng)官。清代河道總督一般有尚書侍郎及都御使的頭銜，但“有清一代，兩江總督的地位大多要高于河道總督”。⑥北洋政府時(shí)期河督地位亦是如此。

盡管如此，兩個(gè)時(shí)代河工督辦之間差異甚大。其一，清代中央水政格局定型為“部院——河道總督（巡撫兼管河務(wù)）”，河督實(shí)則相當(dāng)于專事黃、運(yùn)工程實(shí)施的部門，⑦此河政體制“是黃河特殊政治地位的體現(xiàn)”。①而北洋政府時(shí)期河督是“全國水利局—水利分局”的輔助內(nèi)容，督辦屬于特任，不再以黃、運(yùn)為核心，臨時(shí)任命，事畢裁撤。1913年導(dǎo)淮總局設(shè)于北京，1914年督辦廣東治河事宜處在廣州成立。1917年熊希齡受命督辦京畿水災(zāi)善后并辦理河工，同年9月，孟憲彝被任命督辦永定河工事宜，身負(fù)對(duì)永定、北運(yùn)河防局長(zhǎng)及沿河各縣知事的指揮督導(dǎo)權(quán)。

北洋時(shí)各河工督辦處、督辦運(yùn)河工程局大多有自籌經(jīng)費(fèi)之法，并不完全依賴中央政府撥款，這是各處河工督辦處（局）得以從事測(cè)量、制作報(bào)告書、計(jì)劃書的重要因素。以督辦江蘇運(yùn)河工程局為例，國庫僅撥給其經(jīng)常及修防等費(fèi)（財(cái)政部按月?lián)馨l(fā)），治運(yùn)?？顒t由工程局自籌，其來源主要是各縣畝捐、各稅所貨厘（該兩項(xiàng)均按月征收）、驗(yàn)收煤渣經(jīng)費(fèi)、場(chǎng)鹽商會(huì)繳解歸江各壩經(jīng)費(fèi)及場(chǎng)運(yùn)食商引捐五項(xiàng)（直到1926年冬季均是如此）。此外偶有變動(dòng)，如1921年夏季無場(chǎng)運(yùn)食商引捐，但有小輪航捐。①1924年冬，除五項(xiàng)經(jīng)常收入外，該工程局尚有結(jié)收各行莊存款息金。②廣東治河事宜處經(jīng)費(fèi)亦多自籌。1915年北京廣東公會(huì)所撥大洋2萬元，廣東巡按史李國鈞飭令籌賑處在賑災(zāi)余款項(xiàng)下?lián)馨l(fā)“毫銀十萬元”，香港八邑公所請(qǐng)廣東省官廳“撥回東紙二萬元，折合大洋九千一百元”，③合計(jì)約11萬元。雖然西江測(cè)事經(jīng)費(fèi)（預(yù)估約需16萬元港銀）短缺，譚學(xué)衡也只是向大總統(tǒng)表示“惟有極力節(jié)省，務(wù)使分毫亦不虛縻，所差款項(xiàng)設(shè)法籌措以應(yīng)所需”，④并未主動(dòng)請(qǐng)款。

除奉令成立的河工督辦處、督辦運(yùn)河工程局等外，亦有省屬水利工程局，它們自籌經(jīng)費(fèi)、自行任命職員。1914年籌設(shè)江北運(yùn)河工程局成立，隸屬于江蘇省政府，經(jīng)費(fèi)由“舊淮揚(yáng)徐海各屬人民自動(dòng)附加二分畝捐補(bǔ)助國省款之補(bǔ)給”。⑤此外，1924年成立的山東省建設(shè)廳運(yùn)河工程局費(fèi)用也是自籌。

張謇自言關(guān)注、著手導(dǎo)淮40多年，本希望依賴政府力量發(fā)展水利事業(yè)，但中央財(cái)政實(shí)在困窘，因無款接濟(jì)，淮域測(cè)量10年間停頓7次，這使“依賴政府之心逐漸消減”。⑥張謇在南通發(fā)展20年多年，水利、交通“未嘗依賴政府之維持”。⑦不容忽視的是，各地發(fā)展水平不一，沿海與內(nèi)陸、南方和北方發(fā)展情況各異，江蘇、廣東類省份的經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)，他們所依賴的商業(yè)捐稅、公會(huì)贊助等經(jīng)費(fèi)來源，對(duì)于其他省份而言則獲取難度較大。

四、水政的“破”“立”

近代中國政治、社會(huì)的變動(dòng)是全方位的，這在水政問題上也十分明顯。北洋政府時(shí)期水政的特點(diǎn)在于：其一，中央水利行政重在“破—立”，即打破了延續(xù)千年來中央水利行政以三省六部制為制度框架的慣性，不僅確立了分科辦事的組織原則，還使水利行政在縱向、橫向上得到發(fā)展;地方水利主要體現(xiàn)為“變動(dòng)—沿襲”，即由一律交行政長(zhǎng)官兼職、督導(dǎo)變?yōu)橹醒胝蚊⒓媛毾嘟Y(jié)合，最大程度地吸納地方諳熟水務(wù)的人員及德高望重的士紳。其二，為國民政府水利事業(yè)的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)的設(shè)立及水利專家的持續(xù)性培養(yǎng)、發(fā)展。

具體而言，三省六部制行政框架中尚書下設(shè)工部，工部下設(shè)水部，水部下設(shè)都水清吏司，以“部”領(lǐng)“司”，分司設(shè)職。工部負(fù)責(zé)工程督導(dǎo)、工款核定、稽查等，“凡河道、海塘、江防、溝渠、水利、橋梁、道路、渡船等工程經(jīng)費(fèi)，以及河防官兵俸餉、皇差均在稽核估銷之列”，⑧這種建制、功能在隋唐至明清間均得到了較為穩(wěn)定地承襲。都水官作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其設(shè)立由來已久。明代都水監(jiān)并入工部，繼而產(chǎn)生了河道總督制。清代將其繼承發(fā)展，常設(shè)河督負(fù)責(zé)黃、運(yùn)事務(wù)，此外水利事宜多歸地方負(fù)責(zé)（亦有專派戶部侍郎、兵部尚書之例）。⑨以“全國水利局—水利分局”為主、輔之以水利委員會(huì)、河工督辦的組織方法與“部院—河道總督（巡撫兼管河務(wù)）”的組織（層次分級(jí)）設(shè)置截然不同，前者使水利行政更加普遍化、常態(tài)化，不在一味地關(guān)注黃、運(yùn)，而是試圖將全國各水域納入統(tǒng)一考量、管理之中，全國水利局頒行河川測(cè)驗(yàn)的儀器式樣、報(bào)告表式，規(guī)定各地測(cè)驗(yàn)結(jié)果按月向內(nèi)務(wù)、農(nóng)商部及全國水利局備案，這也表示水利監(jiān)測(cè)趨于常態(tài)化。

至于地方水政，前后既有沿襲又有變動(dòng)。民國初期一些省份及地區(qū)仍沿襲、借鑒清代地方水利章程及組織方法，如西盟水利總局以清宣統(tǒng)年間墾務(wù)總局審定的簡(jiǎn)章為藍(lán)本制定了《水利章程十條》，在內(nèi)容、形式上均保留了傳統(tǒng)印記。①民國元年寧夏道署兼管水利機(jī)構(gòu)，基層水利組織沿襲前代職能，僅人員名稱上有些許變化。②不僅如此，任何時(shí)候水利組織、機(jī)構(gòu)都最大程度上調(diào)動(dòng)地方行政力量及諳熟水利之人員。明代布政使掌水利之責(zé)，府之同知、通判負(fù)水利之責(zé)，不定職不定員。清代“以府州縣丞倅佐貳董其役，各給以管理水利職銜”，③在同知、通判的指導(dǎo)監(jiān)督下“各掌汛河堤堰壩閘歲修、搶修以及挑浚淤淺、導(dǎo)引泉流，并江防、海防各工程”。④北洋政府時(shí)期水利委員會(huì)、工程局等也盡可能吸納地方官紳。變動(dòng)之處在于北洋政府時(shí)期地方水利并非一味由地方行政長(zhǎng)官兼職辦理，而是普設(shè)專司、分科辦事，甚至自籌。

與政治制度的顛覆性更易不同，基于具體事務(wù)治理的制度更易的傳承性和續(xù)接性特征十分明顯。就水政建制而言，國民政府水利制度建設(shè)和發(fā)展更多地以北洋時(shí)期的建制為基礎(chǔ)。如導(dǎo)淮委員會(huì)由國民政府設(shè)立，但早在1924年國務(wù)院就曾提議導(dǎo)淮事宜由全國水利局主辦，輔之以導(dǎo)淮委員會(huì)。國民政府所設(shè)之揚(yáng)子江水道整理委員會(huì)由揚(yáng)子江水道討論委員會(huì)改組而來，太湖流域水利委員會(huì)由督辦蘇浙太湖水利工程局改組而來，華北水利委員會(huì)由順直水利委員會(huì)改組而來，廣東治河委員會(huì)由督辦廣東治河事宜處改組而來。此外，北洋政府時(shí)期在水利機(jī)構(gòu)中任職之李儀祉、王季緒、王華棠等水利專家迅速成長(zhǎng)，均為近代中國水利事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。

據(jù)實(shí)而言，北洋水政在近代水利史上具有開創(chuàng)意義，但亦蘊(yùn)藏諸多問題。其一，全國水利局“職責(zé)空洞而無實(shí)權(quán)”。⑤一些河流被置于不聞不問之境地，京直域內(nèi)除北運(yùn)、永定等五大河外，無關(guān)者“河務(wù)局概不管理，即使此五河之支河亦毫不過問”。⑥與此形成對(duì)比的是，職權(quán)交錯(cuò)產(chǎn)生的紛擾。1918年4月全國水利局制定測(cè)驗(yàn)雨量條例，在中央政府審核前順直水利委員會(huì)已在直隸境內(nèi)自行籌設(shè)雨量測(cè)站，“水利行政之前途至多紛擾”。⑦

其二，水利分局中存在貪腐瀆職、冗員現(xiàn)象。王占元督鄂時(shí)貪食局款，局員俸給及其他一切開支均由其一人領(lǐng)取，表冊(cè)登記的局員姓名及一切開支都是由王占元一人捏報(bào)，時(shí)人慨嘆“名為水利局，實(shí)則局內(nèi)只有局長(zhǎng)一人”。⑧夏仲膺掌湖北時(shí)盡管水利分局的調(diào)查員已不少于五六十人，他仍安插謀事人員且“每人月給三十元之薪金”。⑨

其三，因受時(shí)局、經(jīng)費(fèi)等影響水務(wù)時(shí)斷時(shí)續(xù)，一些水利機(jī)構(gòu)脫離全國水利局督導(dǎo)。湖北水利分局肇建時(shí)雖分設(shè)3科，但只辦理一般水利行政事務(wù)，水利工程仍由省長(zhǎng)公署之土木股辦理;1918年2月湖南因軍費(fèi)所需推行減政，強(qiáng)行停辦水利分局;福建水利局經(jīng)費(fèi)不敷，設(shè)備極其簡(jiǎn)陋，無法施展工作，技正林恩溥請(qǐng)裁撤，在財(cái)政廳的堅(jiān)持下才得以存續(xù)。此外，1923年8月河南省政務(wù)會(huì)議決議將原河南水利分局改為河南水利局，10月河南水利局正式成立，局長(zhǎng)由建設(shè)廳委任，不再經(jīng)全國水利局、河南最高行政長(zhǎng)官聯(lián)銜呈請(qǐng)大總統(tǒng)任命。

要而言之，北洋政府時(shí)期水政紛繁的歷史面相和時(shí)代內(nèi)涵需要諸多角度的解讀，無論是基于制度、思想抑或是水利人物研究，“蛻變與傳承”都是其題中固有之意。

【作者簡(jiǎn)介】焦雨楠，南開大學(xué)歷史學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)榻F(xiàn)代水利史。

【責(zé)任編輯：王向陽】