地下空間權(quán)登記實(shí)務(wù)問題研究

許翠芳

摘 要：不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度實(shí)施以來，多頭登記管理的局面被打破，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記進(jìn)入了全新階段，對(duì)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益具有重要意義。然而與我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、空間開發(fā)利用規(guī)模擴(kuò)大的現(xiàn)狀相比，目前不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)法律法規(guī)還不完善，各項(xiàng)具體操作還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，帶來了在實(shí)際工作中的諸多問題。其中空間權(quán)登記制度的缺失所帶來的地下空間登記問題尤為突出，相關(guān)法律的空白造成許多地下空間使用權(quán)無法得到有效界定。加快完善空間權(quán)法律規(guī)范對(duì)保障公民權(quán)利，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展意義重大。本文將試著研究探討地下空間登記的相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合不同地區(qū)空間權(quán)登記的實(shí)踐操作情況，對(duì)完善地下空間登記的法律與操作技術(shù)提出一點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：不動(dòng)產(chǎn)登記;空間權(quán)登記;地下空間;城市立體化開發(fā)

不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法將不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利歸屬和其他法定事項(xiàng)記載于不動(dòng)產(chǎn)登記簿的行為。登記是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)最有效的界定，可以有效解決不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)引起的各種糾紛，為不動(dòng)產(chǎn)交易提供良好、安全的環(huán)境。

2015年3月1日，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》出臺(tái)，在《物權(quán)法》（現(xiàn)已經(jīng)失效）的基礎(chǔ)上以行政法規(guī)的形式進(jìn)一步提升規(guī)范了不動(dòng)產(chǎn)管理，統(tǒng)一了不動(dòng)產(chǎn)登記標(biāo)準(zhǔn)。這標(biāo)志著原先土地、房屋、草地、林地、礦業(yè)、海洋等不動(dòng)產(chǎn)多頭登記管理的局面被打破，登記機(jī)構(gòu)、信息平臺(tái)、登記簿冊(cè)、權(quán)屬證書得到了統(tǒng)一規(guī)范，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)管理進(jìn)入了全新階段，對(duì)維護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法權(quán)益具有重要意義。目前不動(dòng)產(chǎn)登記的相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，某些具體操作還缺乏統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因此帶來了在實(shí)際工作中的諸多問題。其中空間權(quán)登記制度的缺失所帶來的地下空間權(quán)登記問題尤為突出。目前，國(guó)內(nèi)幾乎沒有單獨(dú)進(jìn)行地下空間權(quán)登記發(fā)證的先例，地下空間基本與建筑物一同登記。截至“十二五”期末，我國(guó)已經(jīng)形成“三心三軸”的城市地下空間開發(fā)結(jié)構(gòu)，即以京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角城鎮(zhèn)化地區(qū)的核心城市為代表的中國(guó)地下空間發(fā)展核心和以東部沿海、長(zhǎng)江中下游沿線和京廣線為代表的中國(guó)城市地下空間發(fā)展軸。在當(dāng)前城市立體開發(fā)進(jìn)程加速，地下空間越來越復(fù)雜的背景下，現(xiàn)行法律的內(nèi)容較難滿足所有的空間利用情況。

一、關(guān)于地下空間的現(xiàn)行法律分析

上文已經(jīng)簡(jiǎn)單分析了一部分有關(guān)地下空間利用法律的情況，我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)與空間開發(fā)利用有關(guān)的內(nèi)容相當(dāng)匱乏，在與不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)法律法規(guī)中，少有跟空間權(quán)登記關(guān)聯(lián)的條文，即使存在也是較為原則性、一般性的規(guī)定，缺乏具體操作標(biāo)準(zhǔn)辦法。《物權(quán)法》（現(xiàn)已經(jīng)失效）中對(duì)空間權(quán)進(jìn)行相對(duì)明確法律規(guī)范的條文是第136條，該法條明確指出建設(shè)用地使用權(quán)可以在地表、地上、地下分別設(shè)立，雖然該表述并不能滿足當(dāng)下對(duì)空間權(quán)登記的需求，但是他承認(rèn)了地表、地上、地下空間的合理性，是空間權(quán)立足的基本點(diǎn)，有利于空間權(quán)的進(jìn)一步發(fā)展。但是該條文僅僅將地表、地上、地下放入建設(shè)用地使用權(quán)登記的范疇中，空間權(quán)的登記有一部分確實(shí)可以與建設(shè)用地使用權(quán)登記相重合，但是它有其特殊性，不能完全等同于普通的建設(shè)用地使用權(quán)，該條文的表述無法解決空間權(quán)登記的所有現(xiàn)實(shí)問題，另外也缺乏具體的操作辦法，難以應(yīng)用于實(shí)際登記工作。在《物權(quán)法》（現(xiàn)已經(jīng)失效）頒布后，2008年《土地登記辦法》（現(xiàn)廢止）開始施行，該辦法對(duì)登記操作作出了進(jìn)一步的具體化規(guī)定，尤其說明土地以宗地為單位進(jìn)行登記，而宗地是指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間，這樣的表述首次把空間登記的概念引入法律法規(guī)，為從傳統(tǒng)二維平面登記向三維空間登記轉(zhuǎn)變打開一條缺口。不過該辦法中涉及空間的表述僅有此條，并未再詳細(xì)鋪展空間登記的具體內(nèi)容。此后過去8年，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度最終得到落實(shí)，然而作為不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記最直接的法律依據(jù)，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》以及《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》中對(duì)于空間權(quán)登記的規(guī)定依然付之闕如，只是在實(shí)施細(xì)則的“國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)”章節(jié)中提出“申請(qǐng)?jiān)诘厣匣蛘叩叵聠为?dú)設(shè)立國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)登記的，按照本條規(guī)定辦理”以及具有獨(dú)立利用價(jià)值的特定空間等其他建筑物、構(gòu)筑物所有權(quán)的登記，按照本實(shí)施細(xì)則中房屋所有權(quán)登記有關(guān)規(guī)定辦理。條例與細(xì)則的規(guī)定在一定的程度上讓地下空間的登記有了相對(duì)具體的操作依據(jù)。

二、地方法規(guī)對(duì)空間權(quán)登記的實(shí)踐探索

如上文所示，我國(guó)基本法在空間權(quán)登記上確有先天不足之處，因此各地區(qū)地方性規(guī)章制度必然難以跳出其上位法的窠臼，但是它們依然對(duì)地下空間確權(quán)登記做出了十分有益的探索與嘗試，為今后上位法的進(jìn)一步修編提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

近年來，大中城市土地資源供給十分緊張，迫使城市發(fā)展模式由外延式擴(kuò)張向縱向立體化發(fā)展轉(zhuǎn)變，深圳、上海、杭州等地已經(jīng)開始探索土地立體化管理機(jī)制。總體上，地方性的不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)定面對(duì)地下空間登記的問題，本身在根本性制度上難以有所創(chuàng)建，主要從技術(shù)上對(duì)條例與實(shí)施細(xì)則的規(guī)定作出展開補(bǔ)充。以《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》為例，該規(guī)定對(duì)地下空間確權(quán)規(guī)定作出較為詳細(xì)的指導(dǎo)，它將地下空間開發(fā)建設(shè)分為結(jié)建地下工程與單建地下工程，規(guī)定地下空間的高度大于2.2米，明確地下建（構(gòu)）筑物的水平投影最大占地范圍和起止深度以及規(guī)劃用途、建筑面積等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在登記時(shí)進(jìn)行記載，提出了地下空間建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)行分層登記，即將地下每一層作為一個(gè)獨(dú)立宗地進(jìn)行登記，該規(guī)定還對(duì)地鐵工程、公共社會(huì)停車場(chǎng)的登記原則做了說明。規(guī)定中其他詳細(xì)的登記管理辦法在此不一一贅述，總之該項(xiàng)規(guī)定細(xì)化了地下空間的登記標(biāo)準(zhǔn)、登記內(nèi)容、登記方法，讓地下空間的確權(quán)登記的可操作性得到明顯提升。杭州市規(guī)定對(duì)于地下空間確權(quán)登記的相關(guān)規(guī)定走在了全國(guó)的前列，此后，各地涉及空間權(quán)登記的地方性政策法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)，而且內(nèi)容詳細(xì)、具有可操作性，能夠切實(shí)指導(dǎo)地方地下空間確權(quán)登記。它們中有空間范圍的確定、宗地的測(cè)量方法、單建結(jié)建區(qū)分、地下空間分層登記等事項(xiàng)，擴(kuò)展了傳統(tǒng)登記范圍。

這些地方上走在前列的空間權(quán)登記政策規(guī)定體現(xiàn)出各地在空間權(quán)登記實(shí)踐中的認(rèn)識(shí)，是各地在空間權(quán)法規(guī)上取得的創(chuàng)造性成果，在空間權(quán)基礎(chǔ)性法規(guī)較為空白的過渡性階段，對(duì)于規(guī)范空間開發(fā)，指導(dǎo)登記有重要意義。當(dāng)然，目前各地的法規(guī)關(guān)于地下空間權(quán)登記的適用情況依然有很多限制，單建與結(jié)建的劃分確實(shí)有利于登記，但是由于他本身是建筑上的概念，用在空間權(quán)登記上也造成建筑與空間定義的模糊不清。此外，現(xiàn)有的登簿技術(shù)主要是二維平面登記，有通過平面投影的方式，如杭州的規(guī)定，登記地下建（構(gòu)）筑物的水平投影最大占地范圍和起止深度，還有直接沿用了地表登記的模式，通過地下空間在地表投影的坐標(biāo)、面積進(jìn)行登記，這種二維平面登記的模式對(duì)于較為復(fù)雜的地下空間權(quán)有其局限性，如果能引入三維坐標(biāo)，地下空間權(quán)登記的許多麻煩可以迎刃而解。

三、目前空間權(quán)登記中的問題

筆者在之前已經(jīng)闡述了我國(guó)空間權(quán)登記法律的基本現(xiàn)狀，當(dāng)下實(shí)難找到對(duì)空間權(quán)登記能提供有力支撐的國(guó)家層面的法律條款，所以實(shí)際登記的難度與問題也可想而知?，F(xiàn)實(shí)當(dāng)中已經(jīng)開發(fā)卻拿不到不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的地下空間比比皆是，這使得公民權(quán)利得不到保障，也造成了一定的社會(huì)隱患。

一是不動(dòng)產(chǎn)空間權(quán)登記的實(shí)踐明顯落后于現(xiàn)實(shí)的土地開發(fā)利用。我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，土地空間資源不斷減少，建筑物也不斷向縱深發(fā)展，地下空間漸趨復(fù)雜化。隨著時(shí)代發(fā)展的日新月異，倘若繼續(xù)使用過去的登記方式，城市的立體開發(fā)得不到法律保障。

二是權(quán)屬不明確，空間權(quán)表述不明確。在土地是公有的國(guó)家中，毫無疑問，城市地下空間權(quán)當(dāng)然歸屬國(guó)家。但空間的使用權(quán)人可以在法律確定的空間范圍內(nèi)享有空間使用權(quán)。由于地下空間權(quán)難以登記，造成空間權(quán)利主體不明，容易引發(fā)權(quán)屬的混亂，致使空間沒有權(quán)屬，抑或有多個(gè)權(quán)屬主體。很多地區(qū)地下空間的權(quán)屬與地表權(quán)利人相同，也就是空間使用權(quán)的權(quán)利主體與土地使用權(quán)的權(quán)利主體不加區(qū)別，那么例如地下城市、地下商場(chǎng)權(quán)利主體的登記便會(huì)陷入較為尷尬的境地。實(shí)際的產(chǎn)權(quán)人拿不到產(chǎn)權(quán)證書，權(quán)利得不到保障，會(huì)帶來較多的權(quán)屬糾紛事件。對(duì)于投資人來說，也直接增加了投資地下空間的風(fēng)險(xiǎn)，影響其投資的評(píng)估與意向。

三是在現(xiàn)有的登記技術(shù)下，地下空間的范圍難準(zhǔn)確反映。目前我國(guó)登記規(guī)則是以二維平面的方式來設(shè)計(jì)的，對(duì)于地表的土地使用權(quán)，以二維坐標(biāo)確定宗地四至能很準(zhǔn)確的反映出宗地實(shí)際位置、范圍。但是地下空間并非如此，除了平面上的四至，要反映地下空間的范圍還需要體現(xiàn)其上下的界限?；诙S平面的登記技術(shù)無法真正體現(xiàn)出空間的上下范圍，空間的基本信息得不到全面的登記。在宗地圖中，二維坐標(biāo)看不出空間利用的整體情況。

四是空間開發(fā)利用缺乏合理規(guī)劃。地下的空間被開發(fā)出來之后便無法恢復(fù)未開發(fā)前的狀態(tài)，因此開發(fā)之前作出規(guī)劃十分必要，這樣才能確?？臻g利用的合理性。但是現(xiàn)階段空間開發(fā)利用規(guī)范的法律法規(guī)相對(duì)缺失，再加上前面所說的地下空間權(quán)屬不明確帶來責(zé)任主體不明確問題，出于逐利心理，開發(fā)者容易對(duì)地下空間進(jìn)行過度開發(fā)、違規(guī)開發(fā)，致使空間資源白白浪費(fèi)?？臻g權(quán)的缺位，也助長(zhǎng)了開發(fā)者對(duì)于開發(fā)地下空間的隨意性，開發(fā)時(shí)不考慮整個(gè)建筑的整體情況，引發(fā)安全隱患。要規(guī)劃好地下空間，進(jìn)行地下空間的整體把握，需要部門從全局規(guī)劃空間利用情況。因此地下空間利用規(guī)范化對(duì)于城市的良好發(fā)展意義重大。為了城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，空間權(quán)有必要得到進(jìn)一步的補(bǔ)充與規(guī)范。

四、建議與結(jié)語

一是完善法律。雖然《江蘇省不動(dòng)產(chǎn)登記條例》第四十一條規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立、分別登記。地表和地下結(jié)建的房屋等建筑物、構(gòu)筑物，可以與其建設(shè)用地使用權(quán)一并辦理登記。地下單建的房屋等建筑物、構(gòu)筑物與地下建設(shè)用地使用權(quán)，可以由建設(shè)單位單獨(dú)申請(qǐng)一并登記。已經(jīng)對(duì)地下空間的登記進(jìn)行了描述，但不是很具體，具體實(shí)施也有一定的難度。為此須加快《不動(dòng)產(chǎn)登記法》的立法工作，推動(dòng)土地立體化登記進(jìn)程。

二是優(yōu)化不動(dòng)產(chǎn)登記技術(shù)。主要將不動(dòng)產(chǎn)登記從現(xiàn)有的二維平面登記技術(shù)上升至三維空間登記。吸收消化各地區(qū)空間登記探索經(jīng)驗(yàn)，借鑒比較發(fā)達(dá)國(guó)家空間權(quán)登記方法。編制地下空間權(quán)籍調(diào)查方案，完善立體權(quán)籍調(diào)查技術(shù)，將地下空間的每一層作為單獨(dú)的宗地進(jìn)行登記，通過三維坐標(biāo)，反應(yīng)地下空間的水平投影、起止深度、縱向高程。統(tǒng)一國(guó)內(nèi)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保障地下空間登簿工作順利進(jìn)行。

從平面登記轉(zhuǎn)向空間權(quán)登記是國(guó)家在城市化進(jìn)程推進(jìn)，立體式開發(fā)發(fā)展過程中必然經(jīng)歷的過程，現(xiàn)有的法律規(guī)定與現(xiàn)有登記方式不能滿足當(dāng)前空間開發(fā)多樣化、復(fù)雜化的趨勢(shì)，在實(shí)踐過程中地下空間登記的混亂無法避免?？梢灶A(yù)見，未來我國(guó)空間權(quán)登記在立法與實(shí)踐上還有很長(zhǎng)一段路要走。不過從目前較新出臺(tái)的登記條例與細(xì)則來看，立法部門對(duì)空間權(quán)登記已經(jīng)投入了很大的關(guān)注度，并著手在改變當(dāng)前空間權(quán)登記模糊不清的局面，期望在不遠(yuǎn)的將來我國(guó)空間權(quán)登記工作會(huì)取得創(chuàng)造性的突破。

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