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    政府與社會資本合作(PPP)項目投資變動原因分析及概算調(diào)整方案研究

    2021-02-21 08:41:49柏璐
    今日財富 2021年4期
    關鍵詞:建設期可行性研究概算

    柏璐

    財政部政府和社會資本合作中心發(fā)布的《全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2020年半年報》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,今年上半年管理庫新入庫項目482個、投資額7,935億元,凈增項目186個、凈增投資額3,819億元。隨著越來越多項目開工,PPP項目建設期各類問題凸顯,其中超計劃投資便屬于PPP項目建設期高頻出現(xiàn)的問題之一。

    一、PPP項目投資建設期問題及解決

    (一)PPP項目概算的含義

    PPP項目的概算主要是指建設項目工程概算。建設項目工程概算是確定建設項目的全部建設費用的總文件,它包括該項目從籌建到竣工驗收交付使用的全部建設費用。

    PPP項目在工程可行性研究報告批復后進入初步設計階段[注:依據(jù)《上海市工程建設項目審批制度改革試點實施方案》要求:“對于政府投資項目,整合工程可行性研究和初步設計文件,政府投資項目按照初步設計深度編制工程可行性研究報告”)],初步設計作為概算的依據(jù)不僅框定了項目投資和融資額度,同時決定了項目現(xiàn)場實施的難易程度。

    根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)和實踐操作規(guī)定,項目投資概算(主要指設計概算)的主要作用來自于:(1)投資計劃(2)法律責任(3)預算控制(4)經(jīng)濟效益與績效考核

    (二)PPP建設項目超預算主要原因

    1.前期工作不充分

    PPP項目前期工作的準備時間短,難以準確界定項目的范圍、內(nèi)容和標準;其次,再前端識別、準備采購過程的程序冗長,項目招采落地,壓縮了設計的時間、設計勘察深度不夠,對項目用地、環(huán)境、氣候、水文等基礎情況了解不足;可行性研究報告和初步測算比較粗略,與項目實際施工脫節(jié)。

    2.建設期與項目脫節(jié)

    PPP相關建設主體關系不明確,全過程造價咨詢單位委托方錯位。投資人既是項目公司出資代表,又是施工單位,被審計立場不充分,對工程造價過程中的監(jiān)管力度缺乏。造成項目公司既是運動員又是裁判員的現(xiàn)象。與付流建設項目下的工程監(jiān)理身份問題仍然存在。

    3.其他客觀因素

    因市場條件短期內(nèi)急速改變,從而使得PPP建設項目投資需要調(diào)整。例如材料價格上漲、地質(zhì)條件變化、國家政策調(diào)整或者其他不可抗力因素等等。

    不同因素對投資超概的影響程度各部相同,其中,前期工作論證不充分導致投資調(diào)整影響程度最高,不可抗因素對PPP投資影響程度最低。

    (三)PPP項目投資建設期處理依據(jù)

    二、PPP項目投資建設期投資額調(diào)整流程梳理

    項目投資超出概(估)算后最有效的做法應該是先對超概(估)的原因進行分析,然后根據(jù)分析結(jié)果做出是否應該申請調(diào)整概(估)算的決定。綜合上述規(guī)定,結(jié)合地方實際操作案例,本文建議PPP項目超計劃投資調(diào)整按照以下流程操作:

    (1)研究項目所在地的政策、規(guī)定,逐級向上梳理,因地制宜確定合理規(guī)范的操作流程。

    (2)項目設計、施工、監(jiān)理單位共同提出項目投資調(diào)整申請,明確調(diào)整內(nèi)容、規(guī)模、原因及方案。

    (3)投資主管部門自行或聘請第三方機構(gòu)審核評估項目公司上報的調(diào)整材料。因項目公司自身原因?qū)е碌某媱澩顿Y,建議不予調(diào)整。

    (4)在政府方原因或客觀因素造成超概算的情形下,建議項目公司根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行,同時就PPP項目操作流程而言,假設原招標采購依然合規(guī)有效。

    (5)調(diào)整后的項目可行性研究報告、初步設計、施工圖設計以及兩評一案應在國家發(fā)改委PPP項目監(jiān)測服務平臺及財政部政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺信息中更新信息。

    (6)實施機構(gòu)與項目公司溝通擬定補充合同,明確投資調(diào)整的風險分配機制和投資回報機制,報同級人民政府審核通過后簽約執(zhí)行。

    (一)PPP項目超計劃投資處理國家相關規(guī)定分析

    (二)PPP項目超計劃投資處理政策總結(jié)

    根據(jù)以上規(guī)定,項目單位未經(jīng)批準不得擅自調(diào)整項目規(guī)模。確需調(diào)整時,應事先嚴格執(zhí)行重新審批程序。當出現(xiàn)項目超概算達到10%以上時,須重新完善審批程序。另外PPP項目還不同于傳統(tǒng)工程項目,PPP項目中前期階段“項目單位”),待PPP項目公司成立后,“項目單位”又轉(zhuǎn)變?yōu)镻PP項目公司。很多PPP項目在前期階段政府方已完成可行性研究報告及核準手續(xù),由于各種原因在簽訂《PPP項目合同》后或開始建設過程發(fā)現(xiàn)項目總投資超(估)概算和或者需調(diào)減(估)概算,而此時的“項目單位”已從政府方轉(zhuǎn)移到了PPP項目公司,如果調(diào)整概算的審批問題沒解決,則可能會由PPP項目公司承擔相應風險。

    由于調(diào)整概算尤其是超概算的后果相對嚴重,超概算后的處理流程比較復雜,所以應認真應對,在條件允許的情況下,應提前規(guī)避,盡量避免發(fā)生超概算的發(fā)生。

    三、結(jié)語

    當PPP項目建設投資期間發(fā)生超概問題時,需要注意的問題主要有幾個點:

    (一)超概的原因分析:如果因不可抗力原因?qū)е碌某?,區(qū)發(fā)改委有權進行審核批復,從而調(diào)整項目概算。

    (二)10%的紅線:PPP超概算超過10%,應當報請原審批、核準、備案機關重新履行項目審核備程序。

    應當將項目概況報人民政府常務會議審定,審定沒有通過,則按照原可研修改初步設計概算,審定通過就則需要相關單位重新編制和報批可研。根據(jù)已經(jīng)重新調(diào)后的可研編制兩評一案,進行評審報批。

    (三)因地制宜原則:在具體項目操作過程中如遇相關問題,建議首先從項目屬地的縣(區(qū))級政策、規(guī)定入手逐級向上梳理,以求因地制宜,為問題解決找到最合適路徑。

    分清責任歸屬:對于因設計漏項引起項目增加造價的,要在簽訂設計合同時明確由設計單位承擔相應的經(jīng)濟責任。對于社會資本方自行設計變更或者其他原因?qū)е峦顿Y增加,該部分責任由社會資本方自行承擔,政府方不予以負責。對于因政府部門原因造成的投資增加,政府部門應當承擔此部分責任。

    (作者單位:同濟大學經(jīng)濟與管理學院)

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