價(jià)值追求指導(dǎo)下農(nóng)村土地管理政策中的公平與效率分析

路英

摘要：公平與效率是泰勒科學(xué)管理基本精神和社會(huì)情懷的體現(xiàn)，也是衡量法律政策優(yōu)劣的重要尺度，在一定的價(jià)值追求中，如何平衡公平與效率的矛盾，成為政策制定者和學(xué)者的研究重點(diǎn)。在價(jià)值追求研究中，李國(guó)敏提出公共性既是地方政府耕地保護(hù)的理論“元點(diǎn)”，也是地方政府的行政指向和現(xiàn)實(shí)價(jià)值追求。嚴(yán)金泉以經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、倫理學(xué)為視角開展人地關(guān)系研究，認(rèn)為21世紀(jì)土地政策應(yīng)追求平衡世代間利益、尊重自然價(jià)值以實(shí)現(xiàn)人地關(guān)系和諧統(tǒng)一。我國(guó)土地公有制是通過(guò)公有的所有制形式實(shí)現(xiàn)賦予社會(huì)成員通過(guò)勞動(dòng)獲取收益的平等機(jī)會(huì)，體現(xiàn)耕者有其田且地權(quán)公正。本文主要分析價(jià)值追求指導(dǎo)下農(nóng)村土地管理政策中的公平與效率。

關(guān)鍵詞：土地管理;政策變遷;價(jià)值追求;公平與效率;農(nóng)村

引言

農(nóng)村土地制度對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至關(guān)重要。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了由封建地主土地所有制、農(nóng)民土地私有制到集體土地所有制的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村土地管理政策發(fā)生了巨大的變化。在土地政策變化的各個(gè)階段，由于國(guó)家價(jià)值追求的差異，導(dǎo)致政策制定傾向于追求絕對(duì)的公平或追求較高的收益，公平與效率始終難以達(dá)成統(tǒng)一，成為政策制定中的一對(duì)主要矛盾，土地政策也在公平與效率的取舍中搖擺不定。政策中公平與效率的選擇體現(xiàn)了整個(gè)國(guó)家以及政策制定者的價(jià)值追求，但公平與效率的不均衡勢(shì)必會(huì)阻礙一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的健康發(fā)展。

1、制度變遷理論框架及其適用性

制度變遷理論主要代表人為美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾思，其認(rèn)為制度變遷是由于人自身理性提升或外界環(huán)境變化，人們對(duì)現(xiàn)存制度提出了更高的要求，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益有效提高。當(dāng)現(xiàn)存制度需求與供給保持基本均衡時(shí)，制度處于平穩(wěn)運(yùn)行狀態(tài);而當(dāng)現(xiàn)存制度無(wú)法滿足人們需求時(shí)，則會(huì)發(fā)生制度變遷，進(jìn)而形成新的制度均衡。自1970年以來(lái)，諾思制度變遷理論主要經(jīng)歷兩個(gè)階段：早期諾思通過(guò)研究建立“理性選擇”模型，并創(chuàng)造性提出“制度創(chuàng)新”概念;隨著諾思研究深入，其逐漸認(rèn)識(shí)到制度變遷是一個(gè)漸進(jìn)式的演化過(guò)程，認(rèn)為制度變遷不僅是對(duì)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境做出的反應(yīng)，更是個(gè)體為了謀取預(yù)期收益而采取制度創(chuàng)新的結(jié)果。因此，在后期的研究中，諾思始終堅(jiān)持演化分析的思路，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)個(gè)人的心理與行為研究，重點(diǎn)考察制度、認(rèn)知與文化間的關(guān)系。當(dāng)前，制度變遷理論框架在中國(guó)農(nóng)村土地管理政策研究中具有一定適用性，該適用性是相對(duì)的而非絕對(duì)的，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)契合點(diǎn)：一是我國(guó)農(nóng)村土地管理政策創(chuàng)新存在于中國(guó)特色的政治生態(tài)中，即黨的充分領(lǐng)導(dǎo)與政府的強(qiáng)力推行，政府主導(dǎo)農(nóng)村土地管理政策創(chuàng)新模式符合制度變遷理論中的強(qiáng)制性分析框架;二是我國(guó)農(nóng)村土地管理政策創(chuàng)新存在靜態(tài)階段，即在每一次政策變遷前均存在較長(zhǎng)的政策實(shí)施期，符合制度變遷理論的比較靜態(tài)分析與局部均衡模式;三是我國(guó)農(nóng)村土地管理政策創(chuàng)新主要在于政策供給與需求間不平衡，即當(dāng)現(xiàn)存政策無(wú)法滿足生產(chǎn)力發(fā)展需要與人民物質(zhì)需求時(shí)將導(dǎo)致政策變遷，這符合制度變遷理論制度均衡原則。

2、農(nóng)村土地規(guī)劃管理中存在的問(wèn)題

2.1農(nóng)村土地規(guī)劃問(wèn)題

傳統(tǒng)農(nóng)村土地規(guī)劃的常見問(wèn)題有：土地確權(quán)未落實(shí)、集體用地建設(shè)難、土地基價(jià)波動(dòng)大、土地利用效率低等。現(xiàn)階段農(nóng)村土地規(guī)劃最常出現(xiàn)的問(wèn)題是土地確權(quán)未落實(shí)，土地確權(quán)指的是現(xiàn)有農(nóng)村種植用地對(duì)土地?fù)碛姓哌M(jìn)行實(shí)名登記，無(wú)人擁有的農(nóng)村種植用地歸國(guó)家所用，包括已故人員的現(xiàn)有土地其子女不再繼承其土地的使用權(quán)。針對(duì)土地確權(quán)的開展，我國(guó)大部門農(nóng)村用地已經(jīng)落實(shí)確權(quán)，少部分土地?zé)o法進(jìn)行確權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)村土地規(guī)劃難問(wèn)題。農(nóng)村集體用地指的是該片土地歸集體所有，針對(duì)此類型農(nóng)村土地的規(guī)劃和建設(shè)，需要采納村民集體意見，出現(xiàn)意見分歧容易導(dǎo)致城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目擱淺。農(nóng)村集體土地的規(guī)劃和建設(shè)問(wèn)題，其根本原因在于農(nóng)民的意識(shí)形態(tài)問(wèn)題。農(nóng)民對(duì)新時(shí)代城鎮(zhèn)建設(shè)方針不明確，單一性認(rèn)為土地交易僅針對(duì)工廠，大量農(nóng)村土地劃分成工業(yè)用地，無(wú)法完成城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中房屋用地有償征收，導(dǎo)致農(nóng)村土地利用率低，出現(xiàn)規(guī)劃問(wèn)題。宏觀調(diào)控農(nóng)村土地規(guī)劃，政府部門制定長(zhǎng)遠(yuǎn)土地應(yīng)用計(jì)劃，避免大量城鎮(zhèn)建設(shè)用地劃分為工業(yè)用地。

2.2土地資源受到破壞

在農(nóng)業(yè)的現(xiàn)實(shí)世界中，它們是分散化的。例如，農(nóng)業(yè)用地的一部分通常分散在山區(qū)或丘陵地區(qū)，沒有實(shí)現(xiàn)集中化，水稻谷供應(yīng)不足，大多數(shù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)期間花費(fèi)較多，收入較少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別強(qiáng)勁，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的復(fù)雜性很高，對(duì)土地浪費(fèi)起到一定作用。在土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，一些地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展伴隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)的引進(jìn)，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)倒閉的情況下，企業(yè)的能耗和排放量較低，一些加工企業(yè)是城市生產(chǎn)鏈的嚴(yán)重污染，消費(fèi)品含量較高，一些非當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民或企業(yè)為了掠奪和掠奪土地而過(guò)度流動(dòng)。這可能會(huì)造成土壤污染，對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r產(chǎn)生一定的經(jīng)濟(jì)影響，但嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)業(yè)利用。

3、價(jià)值追求中消除公平與效率矛盾的途徑

3.1加強(qiáng)宣傳教育，加大土地監(jiān)管力度

提升農(nóng)村土地持有者的思想意識(shí)，可以在基礎(chǔ)環(huán)節(jié)加強(qiáng)土地規(guī)劃和管理政策的實(shí)施，利用農(nóng)村有利的先決條件，以農(nóng)村小組的形式定期組織宣傳教育工作。如農(nóng)村在建設(shè)階段，會(huì)劃分出農(nóng)村小組，每個(gè)農(nóng)村小組會(huì)推選出1名委員，通過(guò)委員為村民提供宣傳教育機(jī)會(huì)，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思想滲透，提升村民對(duì)土地未來(lái)規(guī)劃和使用的思想意識(shí)。只有在根本上提升村民的思想意識(shí)，才能解決農(nóng)村土地管理和規(guī)劃問(wèn)題。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程不能缺少政府部門和村民這兩股中堅(jiān)力量，兩者決定新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的完成程度和效率。在土地有償征用或者基礎(chǔ)管理規(guī)劃階段，鄉(xiāng)政府應(yīng)該加大監(jiān)督力度，保證農(nóng)村土地利用合理和高效，政府規(guī)劃的城鎮(zhèn)化建設(shè)用地不可進(jìn)行2次工業(yè)用地拍賣，通過(guò)大力監(jiān)管，保證土地規(guī)劃管理階段的透明性和真實(shí)性。根據(jù)現(xiàn)階段房屋土建和用地的建設(shè)方向及當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，確定土地基價(jià)，合理制定土地基價(jià)提升農(nóng)村土地管理和規(guī)劃。

3.2對(duì)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行完善

必須建立和進(jìn)一步發(fā)展土壤侵蝕補(bǔ)償制度，以有效促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)管理的實(shí)施和實(shí)施。在進(jìn)一步修訂《土地管理法》之前，收回農(nóng)村社區(qū)土地的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，相關(guān)的賠償方法單個(gè)，賠償分配不足，采購(gòu)過(guò)程不正常。修改《土地管理法》后，需要不斷完善農(nóng)村集中補(bǔ)償制度，切實(shí)開放公正地對(duì)待農(nóng)民補(bǔ)償制度，有效維護(hù)農(nóng)民的切身利益，提高農(nóng)村收入，促進(jìn)相關(guān)管理措施的有效實(shí)施和完善。例如，在開展有關(guān)工作時(shí)，造成了土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)定得過(guò)低的問(wèn)題，導(dǎo)致一些地區(qū)土地補(bǔ)償價(jià)格過(guò)低，致使農(nóng)民土地的額外價(jià)值沒有得到考慮，農(nóng)民內(nèi)部也發(fā)生了變化。因此，土地補(bǔ)償問(wèn)題也是現(xiàn)行管理做法的一個(gè)核心方面。在管理這些國(guó)家時(shí)，必須平衡區(qū)域差異，在執(zhí)行過(guò)程中，必須首先根據(jù)所涉國(guó)家的范圍和國(guó)家的范圍保障農(nóng)村利益。

結(jié)束語(yǔ)

新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想背景下，實(shí)現(xiàn)共同富裕是我們的價(jià)值追求。在土地政策制定中，應(yīng)追求土地權(quán)利價(jià)值的合理實(shí)現(xiàn)，保障土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程的公平性，促進(jìn)土地資源的合理有效利用。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革站在新的歷史起點(diǎn)上，任務(wù)艱巨而繁重，在處理公平與效率的關(guān)系上，應(yīng)堅(jiān)持公平基礎(chǔ)上的效率，以公平來(lái)促進(jìn)效率。鑒于農(nóng)村土地現(xiàn)有公平與效率之間存在矛盾的原因，要深入研究農(nóng)村土地制度改革的重大問(wèn)題，并加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)工作，賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定的土地權(quán)利，同時(shí)應(yīng)著力建設(shè)完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，促使土地權(quán)利價(jià)值的公平合理實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)土地資源的合理有效利用，從而實(shí)現(xiàn)公平與效率的相對(duì)統(tǒng)一，也讓農(nóng)民更多地分享土地增值收益。

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