公共政策制定和實施中的法律問題簡要研究

李狀

摘要：在政府公共政策制定、實施以及公共決策的過程逐漸公開透明的情況下， 公共政策作為一種政治性架構(gòu)，它從多個角度對社會的公共關(guān)系進(jìn)行了一定程度的調(diào)整。政府對國家和社會事務(wù)的管理過程中，公共政策是非常重要的手段，公共政策的制定和實施與廣大民眾息息相關(guān)。國家機關(guān)通過制定公共政策并實施，來處理和解決各項社會問題，化解各項社會矛盾和沖突?？梢哉f，公共政策不但決定著政黨和政府的形象還對維護社會的和諧穩(wěn)定，維護國家的長治久安具有十分重要的意義。公共政策的好壞，不但體現(xiàn)在具體的實施過程中，而且體現(xiàn)在其制定過程中。近年來隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市以及鄉(xiāng)村的變化和改造速度非常迅速，經(jīng)濟和社會快速發(fā)展也產(chǎn)生了許多問題，頻繁爆發(fā)的各種社會現(xiàn)象和社會沖突越來越多。在中國建設(shè)社會主義現(xiàn)代化法治國家進(jìn)程和中國人民整體國民素質(zhì)以及法制意識能力不斷提高的時代背景下，政府和人民群眾對公共政策制定和具體實施的關(guān)注度也越來越高，公共政策制定的合法性、合理性、可操作性等方面內(nèi)容也受到越來越多的重視。本文通過三個部分對公共政策的制定和實施方面的法律問題進(jìn)行了簡要的分析和研究。

關(guān)鍵詞：公共政策 法律 社會關(guān)系

一、公共政策的一般性理解

公共政策和人類的經(jīng)濟社會生活具有十分緊密的關(guān)系，作為一種管理社會的有效手段，公共政策同國家權(quán)力具有十分重要的關(guān)系，可以說自從世界上產(chǎn)生國家政府起，就有了公共政策，并隨著人類社會的發(fā)展而不斷發(fā)展。但是作為一門獨立的學(xué)科，公共政策學(xué)產(chǎn)生于二戰(zhàn)后的美國。其目的是為了更好應(yīng)對戰(zhàn)后各種復(fù)雜的國際以及國內(nèi)經(jīng)濟和社會問題。公共政策作為一門學(xué)科而出現(xiàn)，是當(dāng)前全球政治、經(jīng)濟和社會快速發(fā)展發(fā)展的必然要求。在對公共政策的理解和政策主體范圍的認(rèn)識方面，國內(nèi)外學(xué)者存在一定的分歧。國外的學(xué)者將公共政策視作是政府的工作內(nèi)容，認(rèn)為公共政策的制定和實施是政府的工作范疇。而國內(nèi)學(xué)者則持有不同的見解。在國內(nèi)學(xué)者眼中，公共政策不但是政府的工作內(nèi)容和工作范疇，一般情況下還認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括執(zhí)政黨的政策以及執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人的指示等。造成這種差異的原因是主要是各國的政治體制、文化環(huán)境、社會環(huán)境、和執(zhí)政習(xí)慣上的不同。盡管各國的學(xué)者在對公共政策概念的一些不同的見解和認(rèn)識，但是通過研究，我們?nèi)钥梢园l(fā)現(xiàn)公共政策一般性和普遍性概念，即公共政策是國家或者政府公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)過一定程序和形式所選擇和制定的為了達(dá)成公共目標(biāo)、解決公共問題、維護和實現(xiàn)公共利益的方案。

公共政策產(chǎn)生的原因有很多，其中最為重要和直接的的原因是政府為了解決社會問題，緩解社會壓力的需要。公共政策的表達(dá)形式是多種多樣的，主要包括以下幾種形式：法律法規(guī)、行政法規(guī)、行政命令、國家領(lǐng)導(dǎo)人或執(zhí)政黨派領(lǐng)導(dǎo)人以口頭或書面形式做出的指示等。作為一種具有權(quán)威性和正式性的的社會利益分配方式，公共政策集中反映了社會利益，這就對公共政策的合法化提出了要求，即公共政策想要合法化，那就必須要反映絕大部分人的利益。很多學(xué)者將公共政策制定和實施的目標(biāo)定位在對公共利益的維護和實現(xiàn)，學(xué)者們認(rèn)為公共政策制定的屬性、主要價值取向和出發(fā)點以及最終的目標(biāo)都應(yīng)當(dāng)是為了公共利益。因此，在公共政策的制定和實施過程中是應(yīng)該符合和滿足公共利益還是私人利益的問題上，大多數(shù)的人會選擇公共利益。

二、法律對公共政策制定和實施的影響

想要探討法律對公共政策制定和實施的影響，首先就需要了解它們之間的關(guān)系。從哲學(xué)的角度來說，公共政策和法律都屬于上層建筑的范疇，都由經(jīng)濟基礎(chǔ)來決定。它們在管理國家和社會方面都具有十分重要的作用，且隨著國家和社會以及經(jīng)濟發(fā)展等方面的變化而不斷變化，在不同的發(fā)展時期有不同的表現(xiàn)形式。對于解決社會矛盾、處理社會問題都具有必不可少的社會功效。作為管理社會事務(wù)、維護公共利益的一種手段，公共政策的制定和實施都具有十分濃重的公共味道。而作為社會的一般性規(guī)范，法律也屬于公意行為，它創(chuàng)制和實施的目的也是為了維護社會整體和局部的利益。因此，可以說公共政策和法律在公共性這一點上是很相似的。當(dāng)然，公共政策和法律，在制定程序、規(guī)則、機關(guān)、靈活性、適用范圍等方面也存在著很多的不同之處。

總的來說公共政策與法律之間的關(guān)系和影響是多維度、多層次的，主要表現(xiàn)在以下方面：首先，公共政策的制定需要以法律為基礎(chǔ)，其制定程序和方式必須符合法律的規(guī)定，要接受法律的制約和監(jiān)督，可以這么說，公共政策制定的基礎(chǔ)就是法律。沒有法律的授權(quán)，任何政策都是不可能制定的，即使制定了也是違法的，是不符合公共利益要求的。其次，公共政策和法律都是社會行為規(guī)則的一部分，在政府管理社會事務(wù)過程中可以作為直接的依據(jù)或者參考。最后，公共政策和法律在一定程度下是可以相互轉(zhuǎn)化的，公共政策所規(guī)定的內(nèi)容有時和法律條文存在相互適用的情況。

作為國家治理社會的重要手段之一，法律是權(quán)威的、正式的、但并不是萬能的，世界是包羅萬象的，法律不可能解決所有的問題。法律自身制定和實施上的缺陷也決定了法律的局限性。例如某些變動性較強的社會問題，運用法律來處理明顯是不合適的，法律作為一種嚴(yán)格的治理手段，它在調(diào)整社會秩序方面存在著一定程度的滯后性。而公共政策在制定程序和實施上則具有很大的靈活性。因此，即使是在以法律為主導(dǎo)的某些社會領(lǐng)域，公共政策仍然能夠在法律允許的范圍內(nèi)，根據(jù)當(dāng)時的社會發(fā)展?fàn)顩r對社會關(guān)系進(jìn)行合理的調(diào)整，彌補法律的漏洞，填補法律規(guī)范調(diào)整和適用不到的地方，從而起到法律所不能替代的作用。

公共政策與法律的關(guān)系是多樣且復(fù)雜的，法律規(guī)范對公共政策的影響也是多方面、多角度的。在治理社會問題、管理社會事務(wù)中公共政策與法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)互相配合，相得益彰。

三、總結(jié)

公共政策政策與人民群眾的生活緊密相關(guān)，它在管理國家事務(wù)，處理社會問題和普通公民生活方面都扮演著十分重要的角色。公共政策代表社會公共利益，具有社會公益性。但是，公共政策的制定和實施往往會受公權(quán)力擴張本性的影響，因此，無論制定什么樣的公共政策，首先就應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)有法律的相關(guān)規(guī)定，要做到內(nèi)容合法、程序合法。把公共政策的制定和實施放到法律和制度的籠子里去，通過法律手段對公共政策的制定和實施進(jìn)行約束和影響，有利于增強公共政策制定中的嚴(yán)謹(jǐn)性和合理性，最大程度減少政策制定和實施上的失誤，確保公共政策能夠完全實現(xiàn)其維護公共利益的目的。

總而言之，法律是公共政策制定和實施的基礎(chǔ)。社會在不斷發(fā)展和進(jìn)步，各種新的社會問題也層出不窮，關(guān)于公共政策制定和實施過程中的法律問題也會隨著國家和社會的變化而不斷變化。相信，在法律的規(guī)制和監(jiān)督下，政府能制定出更好的、更合理的公共政策來服務(wù)人民，在法律允許的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮公共政策的價值。

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