新形勢(shì)下我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略

摘 要 在闡述我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不夠健全，中介組織不夠健全、信息流通不暢，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的對(duì)應(yīng)關(guān)系有待進(jìn)一步明確，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律不完善等困境，提出賦予農(nóng)民土地處分實(shí)權(quán)、促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，完善和促進(jìn)土地股份合作，完善土地征收政策，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施，完善農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)體系等措施。

關(guān)鍵詞 土地產(chǎn)權(quán)制度;土地產(chǎn)權(quán)改革;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.36.034

耕地和水資源匱乏是當(dāng)前我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)情。目前，我國(guó)耕地面積約1.22億公頃，人均耕地面積約953.81 m2，不及世界平均水平的1/3[1]。土地改革初期，承包由集體到戶的農(nóng)村土地政策有效地調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶進(jìn)行土地生產(chǎn)的積極性，極有力地促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)力的迅速發(fā)展，為推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步作出了重要的貢獻(xiàn)[2]。由于目前中國(guó)農(nóng)村人多地少的社會(huì)實(shí)際情況，在客觀上已出現(xiàn)了大量農(nóng)村土地嚴(yán)重分散的尷尬局面，約束著當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶利用耕地進(jìn)行投資的行為，也影響著中國(guó)大面積規(guī)?；r(nóng)用機(jī)械的推廣和應(yīng)用，導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民生產(chǎn)土地規(guī)模相對(duì)較小，生產(chǎn)單位占地面積雖大但實(shí)際產(chǎn)值較少的情況。

在我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展過(guò)程中，農(nóng)村集體土地使用產(chǎn)權(quán)制度管理問(wèn)題一直嚴(yán)重制約著我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，全方位分析新形勢(shì)下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，深度剖析其所暴露出來(lái)的各種問(wèn)題，并根據(jù)實(shí)際情況制定相關(guān)的解決對(duì)策[3]。

1 我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)涵

土地主體產(chǎn)權(quán)是我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)家土地產(chǎn)權(quán)政策的一個(gè)核心問(wèn)題，土地主體產(chǎn)權(quán)的確定是土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)和基本前提，土地的產(chǎn)權(quán)歸屬更是直接決定了土地產(chǎn)權(quán)制度必須具備的基本社會(huì)性質(zhì)。在更加科學(xué)合理地規(guī)劃農(nóng)村土地的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)用地經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)化后成為農(nóng)村綠化地、林地及農(nóng)村建設(shè)工業(yè)用地等要素進(jìn)行嚴(yán)格的限制，使農(nóng)村耕地的總面積始終保持在一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)[4]。為盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地綜合利用經(jīng)營(yíng)方式由粗放式經(jīng)營(yíng)向集約化經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，需要加大農(nóng)村科技資金投入和扶持力度，促使我國(guó)農(nóng)村土地區(qū)域集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展，保證農(nóng)村土地資源能夠得到持續(xù)高效化的利用。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的困境

2.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不夠健全

土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)戶土地承包使用權(quán)的資產(chǎn)流通和土地轉(zhuǎn)移，即擁有土地合法承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，出售給當(dāng)?shù)仄渌r(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)利益組織，但仍然保留了農(nóng)戶對(duì)土地的合法承包權(quán)，流轉(zhuǎn)對(duì)象僅限于農(nóng)戶土地的合法使用權(quán)利，并未進(jìn)行土地轉(zhuǎn)移。但截至目前，我國(guó)并沒(méi)有正式出臺(tái)關(guān)于加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理方面的相關(guān)中央或地方立法，也沒(méi)有出臺(tái)相應(yīng)的中央或地方規(guī)章制度[5]。

2.2 中介組織不夠健全，信息流通不暢

目前，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還沒(méi)有完全形成統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中介組織，沒(méi)有一個(gè)網(wǎng)絡(luò)化、多功能的農(nóng)村土地中介營(yíng)銷服務(wù)體系，農(nóng)村土地整合流轉(zhuǎn)與經(jīng)營(yíng)信息的整合流轉(zhuǎn)對(duì)接途徑并不暢通，且信息輻射面狹小，常常發(fā)生部分農(nóng)民有意向流轉(zhuǎn)土地，但卻一直找不到適當(dāng)?shù)霓r(nóng)村土地受讓方。農(nóng)村土地信息整合流轉(zhuǎn)運(yùn)營(yíng)空間狹小，提高了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)營(yíng)成本。同時(shí)，某些農(nóng)民盡管已進(jìn)行了土地的整合流轉(zhuǎn)，但其流轉(zhuǎn)范圍總是局限在本村內(nèi)，這在一定程度上也直接影響了農(nóng)村土地信息整合流轉(zhuǎn)活動(dòng)的活躍程度、規(guī)模和效益，限制了土地整體流轉(zhuǎn)活動(dòng)的區(qū)域及范圍。

2.3 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的對(duì)應(yīng)關(guān)系有待進(jìn)一步明確

要實(shí)現(xiàn)土地行為主體與農(nóng)民土地所有財(cái)產(chǎn)關(guān)系的明確，需要具體且清晰地界定土地所有產(chǎn)權(quán)制度，并且還需要使之具有一定的實(shí)踐指導(dǎo)意義。然而就目前我國(guó)部分偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)土地主體產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)來(lái)看，仍然存在著農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)使用主體不明確，土地產(chǎn)權(quán)歸屬關(guān)系不夠明確，土地主體產(chǎn)權(quán)制度呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)較為混亂的情況。由于以往我國(guó)農(nóng)村土地所有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)主體模糊不清，造成農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)管理中的集體利益分配主體被完全架空，實(shí)際權(quán)益被空虛化，進(jìn)而直接導(dǎo)致目前我國(guó)鄉(xiāng)村農(nóng)民集體土地所有產(chǎn)權(quán)很難完全適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)發(fā)展要求，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重阻礙[6]。

2.4 土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律不完善

土地資源流轉(zhuǎn)過(guò)程是通過(guò)地租、地價(jià)2種價(jià)格驅(qū)動(dòng)機(jī)制直接刺激整體土地資源集中的流轉(zhuǎn)過(guò)程。土地合法流轉(zhuǎn)不但需要政策指導(dǎo)方針的引領(lǐng)扶持，還需要土地行政相關(guān)法律法規(guī)層面的全力保障。土地私下產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓這種違法行為缺少相關(guān)法律的約束，農(nóng)戶無(wú)法及時(shí)對(duì)所有權(quán)屬土地轉(zhuǎn)移進(jìn)行合法登記，既埋下了引發(fā)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓糾紛的巨大隱患，也增大了政府土地轉(zhuǎn)讓管理工作的難度。

3 完善土地改革，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思路

3.1 賦予農(nóng)民土地處分實(shí)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，資源流動(dòng)是最基本的要求，只有促進(jìn)資源流動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)配置優(yōu)化。穩(wěn)定的土地承包關(guān)系并不代表凝固化，也不是對(duì)土地權(quán)利市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的排斥。土地由行政主導(dǎo)下的均田制轉(zhuǎn)變?yōu)橐胧袌?chǎng)機(jī)制的土地資源配置，以及以此為基礎(chǔ)的農(nóng)戶之間的土地權(quán)利流動(dòng)是目前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化縱深發(fā)展的必然選擇。

若想實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)，應(yīng)進(jìn)一步進(jìn)行土地權(quán)利的界定，將土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)權(quán)利交給農(nóng)民，使農(nóng)民具有真正意義上的土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。土地處分權(quán)的缺位是目前影響農(nóng)村土地流動(dòng)的最大絆腳石，為有效促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使農(nóng)民擁有土地處分的實(shí)權(quán)十分必要。土地處分權(quán)主要有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租、抵押、入股等，只有具備完整的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能形成土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地利用率提升[7]。

3.2 完善和促進(jìn)土地股份合作

農(nóng)村土地承包制長(zhǎng)期不變更政策使土地承包成為農(nóng)民生存的保險(xiǎn)，但是土地承包中承載著的社會(huì)保障功能同時(shí)也對(duì)經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮造成一定的限制。農(nóng)村家庭土地承包只能有限地發(fā)揮農(nóng)民原有的生產(chǎn)能力和積極性，但卻無(wú)法解決制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的根本問(wèn)題。土地股份合作，可理解為土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)和所有權(quán)相分離，在不改變承包戶和集體經(jīng)濟(jì)組織之間的承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，將農(nóng)村土地進(jìn)行折股分配，使農(nóng)民獲得個(gè)體擁有權(quán)，而土地的規(guī)劃與開(kāi)發(fā)由集體統(tǒng)一實(shí)行。這種方式能夠促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)?；⒓谢瘧?yīng)用，不但能夠擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模性，更有助于土地參與至市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之中，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)化發(fā)展。

3.3 完善土地征收政策

完善農(nóng)村土地征收政策，應(yīng)做好以下4方面工作。1）應(yīng)在法律上有明確的規(guī)定，承認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和國(guó)家土地所有權(quán)是平等的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，二者均體現(xiàn)出所有者對(duì)土地財(cái)產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。土地財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循等價(jià)和平等原則，以法律為前提進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)和土地關(guān)系調(diào)整。2）應(yīng)對(duì)公益性用地及公共利益中的經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行明確的區(qū)分，二者之間存在著本質(zhì)的差別。公益性土地更加強(qiáng)調(diào)土地的非營(yíng)利性，是無(wú)償為社會(huì)服務(wù)的。而公共利益中的經(jīng)營(yíng)性用地則不同，其中含有較為明顯的商業(yè)形式。因此，公益性用地應(yīng)嚴(yán)格根據(jù)國(guó)家規(guī)定由政府征用，直接向土地使用者提供土地。而非公益性用地則應(yīng)以市場(chǎng)公平原則為前提被政府統(tǒng)一征用，實(shí)行市場(chǎng)化機(jī)制提供用地。3）應(yīng)尊重農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，土地的流動(dòng)和產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移應(yīng)符合市場(chǎng)公平原則，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定不但要考慮土地的現(xiàn)實(shí)用途，還應(yīng)保障農(nóng)民分享土地的收益。4）應(yīng)遵照市場(chǎng)化原則完善失地農(nóng)民安置問(wèn)題。對(duì)于土地被征收的農(nóng)民，所在地政府應(yīng)對(duì)其進(jìn)行積極的培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)，個(gè)人和集體均應(yīng)拿出一部分土地收益為失地農(nóng)民提供幫助[8]。

3.4 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)政策實(shí)施

現(xiàn)階段，農(nóng)村人口向城市流動(dòng)是較為普遍的社會(huì)現(xiàn)象，但這些人群通常都保留農(nóng)村承包的土地，享受農(nóng)村土地承包的權(quán)利。隨著時(shí)代的發(fā)展，必須解決好農(nóng)村流動(dòng)人口與土地之間的關(guān)系，使其能夠更加安居樂(lè)業(yè)，享受到土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益和好處。國(guó)家應(yīng)對(duì)進(jìn)城打工的農(nóng)村村民給予一定的幫助和補(bǔ)償，若農(nóng)民可通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓方式換取原始積累，則更能夠刺激農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。例如，國(guó)家可將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)購(gòu)買(mǎi)過(guò)來(lái)，使其能夠徹底離開(kāi)土地開(kāi)啟另外一種生活，同時(shí)又能保證以務(wù)農(nóng)為主業(yè)的農(nóng)民不斷擴(kuò)大種植規(guī)模，增加經(jīng)濟(jì)收益和提高生活質(zhì)量。

3.5 完善農(nóng)村土地權(quán)益保護(hù)體系

我國(guó)現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)法律法規(guī)有《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》等，這些法律法律在維護(hù)廣大農(nóng)民的合法權(quán)益方面具有重要作用。但關(guān)于保護(hù)農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的法律法規(guī)仍然不夠完善，已經(jīng)制定的法律條款未能夠得到有效的落實(shí)，在土地管理工作中以政策替代法律的現(xiàn)象比較普遍，致使農(nóng)民群眾的合法權(quán)益未能夠獲得有效的保障。因此，國(guó)家立法部門(mén)應(yīng)積極完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的相關(guān)條款，保證權(quán)利主體能夠合法支配自己的權(quán)益，并充分行使權(quán)利。具體而言，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)展開(kāi)廣泛的調(diào)查和研究工作，針對(duì)農(nóng)村土地的實(shí)際情況，完善土地流轉(zhuǎn)的法律體系，對(duì)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)權(quán)利及義務(wù)進(jìn)行明確的界定，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳，提升農(nóng)民群眾的法律意識(shí)。

4 結(jié)語(yǔ)

我國(guó)應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)實(shí)行土地集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，進(jìn)一步明確我國(guó)農(nóng)村土地的合法所有權(quán)使用主體，并強(qiáng)化農(nóng)村土地的合法物權(quán)使用性質(zhì)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地自由流轉(zhuǎn)。此外，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展要抓住因地制宜這一改革重點(diǎn)，強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)村地區(qū)集體土地的合法所有權(quán)主體責(zé)任和意識(shí)，為推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展提出具有建議性的策略，切實(shí)有效保障我國(guó)農(nóng)民切身利益，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

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收稿日期：2021-11-13

作者簡(jiǎn)介：虎秀玲（1976—），女，寧夏彭陽(yáng)人，本科，經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。E-mail：93064096@qq.com。