公安交警單人執(zhí)法的正當性分析及其適用

石炳南,王敬波

(1.中國政法大學(xué)，北京 100088;2.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，北京 100029)

一、引言

雙人執(zhí)法作為行政執(zhí)法活動的慣例，業(yè)已被廣泛認可。然而作為傳統(tǒng)的程序性規(guī)則，其立法原意及理論基礎(chǔ)并不明確，相關(guān)的觀點和研究成果也很匱乏。2021年《行政處罰法》再次修訂，更改了其中有關(guān)雙人執(zhí)法的規(guī)定，不再強調(diào)“調(diào)查或檢查階段”，還增加了“法律另有規(guī)定的除外”，為行政處罰領(lǐng)域適用單人執(zhí)法預(yù)留了空間。實際上，公安交警根據(jù)自身執(zhí)法經(jīng)驗與需要已經(jīng)突破了雙人執(zhí)法的限制，在某些特殊情形下允許單人執(zhí)法。執(zhí)法的現(xiàn)實需要與上位法的“壁壘”之間產(chǎn)生了沖突，僅從正當程序角度看，雙人執(zhí)法無疑更加公平、公正，且易被社會公眾接受；但是從法律經(jīng)濟學(xué)以及行政效能角度看，雙人執(zhí)法似乎欠缺必然的合理性與有效性；不分情形地一概要求“二人以上共同執(zhí)法”，還可能導(dǎo)致執(zhí)法程序僵化。在信息化時代，公安交警運用先進技術(shù)記錄執(zhí)法全過程、非現(xiàn)場執(zhí)法，將極大地改變違法事實與證據(jù)的固定、收集方式，也可以有效避免過去單人執(zhí)法面臨的一些問題，與此同時，行政執(zhí)法的可回溯化、非現(xiàn)場化、自動化趨勢日益凸顯，在此背景下，傳統(tǒng)的執(zhí)法人數(shù)限制面臨巨大挑戰(zhàn)。例如，公安交警是否有必要引入單人執(zhí)法？哪些特殊情形可以適用單人執(zhí)法？如何規(guī)避單人執(zhí)法產(chǎn)生的負面影響？這些問題都亟待解決。

二、公安交警適用單人執(zhí)法的現(xiàn)實需求及實踐現(xiàn)狀

(一)傳統(tǒng)雙人執(zhí)法模式的局限性

在行政執(zhí)法領(lǐng)域，1996年頒布的《行政處罰法》最早規(guī)定了雙人執(zhí)法模式。隨后，《行政許可法》《行政強制法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章基本也沿用了這一模式。(1)例如《中華人民共和國藥品管理法實施條例》第52條、《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第63條、《中華人民共和國海關(guān)保稅核查辦法》第4條等。行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法可能借鑒了我國1979年《刑事訴訟法》第62條有關(guān)“雙人訊問”的規(guī)定，雙人訊問在當時的社會背景下具有重要意義，并在刑事訴訟中發(fā)揮了重要作用[1]。關(guān)于雙人執(zhí)法模式，法律條文有不同的表述，例如，“兩名以上工作人員”“不得少于兩人”。雖然表述不同，但其核心內(nèi)涵一致，即要求執(zhí)法活動至少由兩名具有執(zhí)法資格的人員進行?！耙蝗藶樗剑藶楣?，雙人執(zhí)法模式要求“二人以上”共同參與執(zhí)法活動的全過程，有助于消除偏見、防止權(quán)力濫用，促進規(guī)范、公正執(zhí)法，且雙人執(zhí)法還有利于規(guī)避執(zhí)法風險，保障執(zhí)法人員人身安全與自身權(quán)益。(2)在警察行政中雙人執(zhí)法有利于保障警察的人身安全，尤其是在高危以及易產(chǎn)生矛盾沖突的執(zhí)法領(lǐng)域，例如緝私執(zhí)法以及城管執(zhí)法。

法律法規(guī)設(shè)定雙人執(zhí)法模式有著諸多考量，其出發(fā)點無疑是正當?shù)模欢鴤鹘y(tǒng)的雙人執(zhí)法模式過于僵化、機械。首先，傳統(tǒng)的雙人執(zhí)法模式對執(zhí)法人數(shù)進行了嚴格限制，采取“一刀切”的方式，過于僵化。(3)修訂前的《行政處罰法》以及《行政許可法》《行政強制法》都采取了相類似的嚴格限制，并沒有規(guī)定例外情形。這種“不留余地”的規(guī)定，雖然在形式上符合法治精神，但有時并不具有實質(zhì)意義，可能會放任違法違規(guī)行為，降低執(zhí)法效率；雖然出發(fā)點是為了實現(xiàn)程序正義，但一些程序并非任何時候都具有積極的作用，在特殊情形下無法及時消除潛在危險，可能導(dǎo)致對多數(shù)人的不公正。在某些特殊情形下，雙人執(zhí)法并不能保證更為公正，反而占用大量公共資源，使行政機關(guān)過度關(guān)注執(zhí)法形式而無暇顧及實質(zhì)正義。其次，雙人執(zhí)法模式的目的和功能在不同執(zhí)法領(lǐng)域、不同執(zhí)法階段可能不盡相同，傳統(tǒng)的雙人執(zhí)法模式過于機械，并未分情況、分類型。行政執(zhí)法活動就種類而言，不僅限于行政處罰、行政強制，還包括行政許可、行政征收及行政確認等具體行政行為；就過程而言，廣義上涵蓋啟動、調(diào)查取證、行政決定、送達與執(zhí)行等眾多環(huán)節(jié)；就執(zhí)法領(lǐng)域而言，不僅是交通執(zhí)法領(lǐng)域，其他行政執(zhí)法領(lǐng)域也同樣需要遵守雙人執(zhí)法模式。修訂前的《行政處罰法》將“二人以上共同執(zhí)法”限定在“調(diào)查、檢查”階段，筆者認為該階段適用雙人執(zhí)法主要是為了實現(xiàn)監(jiān)督功能，即執(zhí)法人員之間互相監(jiān)督以確保收集的證據(jù)足夠客觀、收集證據(jù)的程序足夠公正。而這些功能、目的也可以通過信息化技術(shù)手段實現(xiàn)，甚至可能效果更佳；或是非現(xiàn)場執(zhí)法中，調(diào)查、檢查階段的執(zhí)法人數(shù)已經(jīng)很難界定。(4)以行政處罰為例，我國《行政處罰法》是基于現(xiàn)場執(zhí)法而設(shè)計的具體程序制度，雙人執(zhí)法的程序性限定也是以執(zhí)法人員直接接觸行政相對人為基礎(chǔ)的。因此，有關(guān)執(zhí)法人數(shù)限制的規(guī)定很難直接適用于非現(xiàn)場執(zhí)法。參見：茅銘晨.從自定走向法定——我國《行政處罰法》修改背景下的非現(xiàn)場執(zhí)法程序立法研究[J]．政治與法律，2020(6):14．與此不同，行政決定作出階段更多關(guān)注的是“行政裁量權(quán)的行使”，而信息技術(shù)手段并不能代替執(zhí)法者、決定者來進行裁量和思考，顯然此時限制執(zhí)法人數(shù)意義更大。所以，修訂前的《行政處罰法》過于強調(diào)“調(diào)查、檢查”這一具體階段，而忽視了行政處罰是一個動態(tài)過程。

(二)公安交警面臨的執(zhí)法困境

過度僵化、機械的執(zhí)法人數(shù)限制不僅不利于開展執(zhí)法活動，還可能偏離設(shè)定雙人執(zhí)法模式的本質(zhì)目的。加之交通行政管理領(lǐng)域違法案件數(shù)量激增，警力不足的問題較之以往更加嚴峻。如何化解執(zhí)法人員嚴重不足與案件數(shù)量與日俱增二者間的尖銳矛盾，是困擾公安交警執(zhí)法的棘手難題。

1990年全國汽車保有量僅有554萬輛，2003年至2018年期間，全國汽車保有量從0.24億輛激增至2.4億輛。法律不可避免地存在著局限性和滯后性，最早設(shè)定雙人執(zhí)法模式時，盡管立法者已經(jīng)盡可能地平衡了執(zhí)法成本和執(zhí)法效果，卻還是無法預(yù)料到汽車行業(yè)發(fā)展如此迅猛，交通行政管理壓力會如此巨大。時至今日，人少案多的執(zhí)法現(xiàn)狀日趨嚴重。以2020年為例，根據(jù)公安部網(wǎng)站顯示：全國機動車保有量達3.72億輛，機動車駕駛?cè)诉_4.56億人；僅2020年一年，全國新增注冊登記機動車3328萬輛，新領(lǐng)證駕駛?cè)?231萬人；2020年春節(jié)假期期間，全國共查處各類交通違法行為274萬起。面對如此龐大的執(zhí)法對象基數(shù)，一線執(zhí)法人員隊伍卻因為種種限制無法擴增。筆者在調(diào)研中采訪了幾位市級交警支隊執(zhí)法人員，據(jù)他們介紹：“市級的交警支隊警力還勉強能夠兩人一組查處違法行為，但是縣(區(qū))級交警隊警力嚴重不足，具有執(zhí)法資格且實際執(zhí)法的交警更是少之又少，根本無法承擔如此繁重的任務(wù)。”如果僅考慮合法性問題而忽略執(zhí)法力量不足的現(xiàn)狀，很有可能挫傷一線執(zhí)法人員的積極性，導(dǎo)致不作為現(xiàn)象泛濫，進而影響人民群眾的交通安全與生命財產(chǎn)安全?！岸艘陨稀钡膱?zhí)法人數(shù)限制作為一種程序規(guī)則具有其本身的價值，但仍應(yīng)該與執(zhí)法實踐在交互中達到一種平衡狀態(tài)。

(三)單人執(zhí)法模式的運行情況

行政程序的設(shè)計應(yīng)當具有功能主義的面向，促進行政機關(guān)達成行政目標、完成行政任務(wù)，而非一味地強調(diào)通過行政程序來控制和制約行政權(quán)，將行政資源大量耗費、浪費在無謂的“控權(quán)”之上[2]。為解決雙人執(zhí)法模式的局限以及警力不足的現(xiàn)實困境，公安交警在執(zhí)法過程中引入了單人執(zhí)法模式。雖然單人執(zhí)法模式與現(xiàn)行法律存在沖突 ，但其確實在一定程度上回應(yīng)了現(xiàn)實需求。2004年公安部頒布的《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》(以下簡稱《處理程序規(guī)定》)率先規(guī)定了單人執(zhí)法的適用條件；2008年經(jīng)過修改后，仍在“現(xiàn)場強制措施”“簡易處罰”情形中保留了適用單人執(zhí)法的規(guī)定；(5)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》(2008版)第23條：“……現(xiàn)場采取行政強制措施的，可以由一名公安交警實施，并在二十四小時內(nèi)將行政強制措施憑證報所屬公安機關(guān)交通管理部門備案?！钡?2條：“適用簡易程序處罰的，可以由一名公安交警作出……”為回應(yīng)對其合法性的質(zhì)疑，2020年再次修訂后，可以適用單人執(zhí)法的現(xiàn)場強制措施僅保留了“對車輛駕駛?cè)诉M行體內(nèi)酒精含量檢驗”，且提出了更高要求。(6)《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》(2020版)第36條：“對車輛駕駛?cè)诉M行體內(nèi)酒精含量檢驗的，由兩名交通警察或者由一名交通警察帶領(lǐng)警務(wù)輔助人員將車輛駕駛?cè)藥У结t(yī)療機構(gòu)提取血樣，或者現(xiàn)場由法醫(yī)等具有相應(yīng)資質(zhì)的人員提取血樣……”所謂更高要求，指的是本次修訂新增了“一名交通警察帶領(lǐng)警務(wù)輔助人員”，比以往僅要求“一名公安交警”更容易被接受。

公安交警在執(zhí)法實踐中基本是依照《處理程序規(guī)定》允許的情形來進行單人執(zhí)法，而司法裁判對公安交警的單人執(zhí)法實踐大多也持肯定態(tài)度。筆者通過“北大法寶”以“一人執(zhí)法”“單人執(zhí)法”為關(guān)鍵詞檢索，整理了自2018年至2021年6月1日做出裁判的198份行政判決書，(7)判決書中對執(zhí)法人數(shù)的表述并不一致，常見表述為“一人執(zhí)法”“單人執(zhí)法”，以此二者為關(guān)鍵詞進行檢索可以包含絕大多數(shù)此類案件，雖有遺漏，但獲得的樣本足以支撐對本文的分析。筆者檢索后發(fā)現(xiàn)，近三年期間，以“一人執(zhí)法”為關(guān)鍵詞可以檢索到判決書178份，以“單人執(zhí)法”為關(guān)鍵詞可以檢索到判決書22份，其中有2份判決書同時使用了兩種表述，因此除去重復(fù)部分，共有判決書198份。數(shù)量之多，足可見“單人執(zhí)法”問題無論在執(zhí)法實踐還是司法裁判中都有著不低的熱度。從中篩選出交通行政管理中以單人執(zhí)法問題為爭議核心的二審案件15起以及1起2007年的公報案例作為分析對象。

通覽表1的16件案例，法院對公安交警適用單人執(zhí)法案件的認定意見主要有兩種：一是根據(jù)《道路交通安全法》(以下簡稱《道交法》)等交通行政管理中的特別法律規(guī)定認定單人執(zhí)法行為符合法律規(guī)定；(8)此類認定意見常見于適用簡易程序的行政處罰中。在表1列舉的16起案件中，涉及簡易處罰的案件，一審二審法院皆未直接反對公安交警采取的單人執(zhí)法行為。二是認定單人執(zhí)法行為違反法定程序，但出于多種因素考量，通過單人執(zhí)法獲得的證據(jù)具有明顯優(yōu)勢仍可采納或不予排除，通過單人執(zhí)法實施的行政行為確認違法但不撤銷。(9)此類認定意見在表1列舉的16起案件中占較小比例，常見于行政強制措施類案件。如“李某峰案”“朱某錢案”。司法裁判的這種傾向，也顯示出實務(wù)部門對于單人執(zhí)法問題的迷思：雖然單人執(zhí)法模式已經(jīng)在執(zhí)法實踐中運行，但是其“能否適用”以及“如何適用”等問題還有待進一步研究和回答。正是由于單人執(zhí)法模式應(yīng)用于執(zhí)法實踐的正當性尚未得到充分論證，仍缺乏理論基礎(chǔ)，導(dǎo)致司法裁判認定不一致、裁判依據(jù)混亂，也導(dǎo)致公安交警在適用單人執(zhí)法過程中缺乏制度自信，存在適用情形不明確、程序機制不完善等問題。

表1 以單人執(zhí)法問題為爭議核心的交通行政管理糾紛二審案件(共16件)

三、特殊情形適用單人執(zhí)法的正當性分析

(一)僅限特殊情形適用單人執(zhí)法的原因

雖然公安交警引入單人執(zhí)法具有一定的必要性，但是單人執(zhí)法模式存在固有缺陷，濫用單人執(zhí)法可能會嚴重侵害到相對人的合法權(quán)益。具體而言，普遍適用單人執(zhí)法具有以下弊端：

其一公正性不足。法諺有言“正義不僅應(yīng)得到實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式加以實現(xiàn)”，雙人執(zhí)法模式遵循了正當程序原則，能夠有效保證執(zhí)法活動的公正性。而公安交警單人執(zhí)法實踐則是在警力不足的前提下最大程度地保障執(zhí)法效率，二者沖突的背后是對公正與效率兩種價值的權(quán)衡。公正本身并不排斥效率，并且向往高效，但是效率卻并不以實現(xiàn)正義或公共利益等特定目的為前提[3]。因此程序的設(shè)定仍應(yīng)秉持“公正為先”的理念。法律法規(guī)要求“二人以上共同執(zhí)法”，而未要求三人或者更多，已經(jīng)是“兼顧效率”。所以雙人執(zhí)法模式是權(quán)衡過兩種價值的產(chǎn)物，作為一種一般性規(guī)定并無不妥；單人執(zhí)法只能在特殊情形下適用，不應(yīng)該普遍推廣。以陳述申辯權(quán)為例，行政相對人表達自己對事實認定和法律適用的看法時，如果僅有一名執(zhí)法主體，既要聽取相對人的陳述、申辯，又要進行記錄，難免會有紕漏，且記錄結(jié)果無論準確與否，其公正性都可能受到質(zhì)疑。

其二無法完全實現(xiàn)雙人執(zhí)法模式的立法目的。雙人執(zhí)法模式的功能與目的在不同執(zhí)法領(lǐng)域、階段可能不盡相同，因此對于適用單人執(zhí)法的討論，應(yīng)當放在具體的情景之中進行精細化研究，否則可能會陷于浮言虛論中。比如，雙人執(zhí)法具有監(jiān)督功能，某些信息技術(shù)手段也有監(jiān)督功能，可能得出“單人執(zhí)法+信息技術(shù)手段將完全替代雙人執(zhí)法”的結(jié)論，然而這一論斷卻忽視了雙人執(zhí)法還具有保障執(zhí)法人員權(quán)益等重要功能。(10)雙人執(zhí)法可以保障執(zhí)法人員的權(quán)益，也可以減少行政糾紛與投訴，正如有學(xué)者在考察城管執(zhí)法時寫道：2到3人一組是城管工作的基本戰(zhàn)術(shù)安排，按照工作人員的話講，“一個人工作，有些事情就說不清了；兩個人一起，(萬一)出了什么事情至少有個證明。”參見：呂德文.作為法律隱喻的“貓鼠游戲” 城管執(zhí)法的另一種觀察視角[J]．中外法學(xué)，2019(2):381．哪些情形與領(lǐng)域可以突破雙人執(zhí)法的限制，還需要對雙人執(zhí)法的目的與功能進行詳細剖析。筆者認為，當在某種情形或領(lǐng)域中采取單人執(zhí)法能夠達致相同的目的或者實現(xiàn)更好的效果，才可以用單人執(zhí)法替代雙人執(zhí)法。

(二)特殊情形適用單人執(zhí)法的正當性基礎(chǔ)

公安交警在特殊情形適用單人執(zhí)法，是實踐催生的產(chǎn)物。但是，許多實踐理性的方法只是更長于獲得結(jié)論或指導(dǎo)行為，而不長于提供正當化[4]。公安交警能否在特殊情形適用單人執(zhí)法，還應(yīng)當討論其合理性與正當性[5]。

1.目的正當性

正當?shù)哪康牟拍墚a(chǎn)生正當?shù)男袨?。如果作為起點的執(zhí)法目的不正當，由此而產(chǎn)生的執(zhí)法行為自然也就不正當。因此，研究特殊情形適用單人執(zhí)法的正當性，首先要論證其目的正當性。

當場行政處罰中適用單人執(zhí)法的目的：及時糾正違法行為，通過口頭警告或金額較小的處罰，貫徹“處罰與教育相結(jié)合”的原則。在此特殊情形，公安交警采取單人執(zhí)法是秉持教育為先的理念，其最終目的并非科以處罰，而是幫助相對人及時糾正違法違規(guī)行為，為社會營造安全的出行環(huán)境。瞬時違法行為如果不當場作出處罰，則只能通過后期調(diào)查監(jiān)控視頻資料，以非現(xiàn)場執(zhí)法手段進行處罰，此時也無法起到教育警示作用。

即時強制中適用單人執(zhí)法的目的：消除潛在的危險，避免可能的危害。在緊急狀態(tài)下，盡快恢復(fù)社會秩序、維持社會共同體存續(xù)的目標具有絕對合理性及確定性，可以并應(yīng)成為即時強制正當性的判斷標準[6]。以“酒駕盤查”為例，如果交警不及時采取措施，不僅人民群眾的交通出行將面臨潛在危險，違法者自身還可能有生命危險。因此，公安交警為了交通行政管理的秩序及公民的人身財產(chǎn)安全，在緊急情況下適用單人執(zhí)法并非為了部門利益擴張行政權(quán)，而是出于切實履行職責，維護公共利益的考慮[7]。

2.符合比例原則

程序規(guī)范需要遵循比例原則。在特殊情形下適用單人執(zhí)法，作為一種程序變通手段，還需要檢驗其是否符合比例原則。(11)本文已經(jīng)單獨論述了“目的正當性”問題，因此本文有關(guān)比例原則的討論采用“三分法”，即比例原則內(nèi)在包含了適當性原則、必要性原則和均衡性原則三個子原則。

首先，在特殊情形采取單人執(zhí)法作為公安交警的一種變通手段是合理適當?shù)?，能夠達到交通管理的行政目的，也符合《行政處罰法》關(guān)于簡易程序以及《行政強制法》關(guān)于即時強制的立法精神。

其次，通過簡單的情景假設(shè)，對特殊情形適用單人執(zhí)法進行“成本—效益”分析[8]，綜合考察其是否符合必要性原則和均衡性原則。假設(shè)一名交警在執(zhí)勤時發(fā)現(xiàn)違法行為，以當場行政處罰為例，此時有三種可供選擇的方案：方案A，允許一名交警當場處罰；方案B，要求嚴格貫徹雙人執(zhí)法模式；方案C，因執(zhí)法人數(shù)限制，交警只能上報視頻監(jiān)控后臺，通過事后調(diào)取監(jiān)控等非現(xiàn)場執(zhí)法手段進行處罰。雖然方案B對相對人的程序權(quán)利侵害最小，但收益與成本明顯不合比例，遇到瞬時違法行為，甚至無法實現(xiàn)《行政處罰法》關(guān)于“查處違反行政管理秩序行為”的立法目標。方案C對相對人的程序權(quán)益的侵害較小，但是需要借助非現(xiàn)場執(zhí)法手段，增加了行政成本，并且與“處罰與教育相結(jié)合”的立法精神不符。(12)必要性原則要求“在能達成法律目的諸方式中，應(yīng)選擇對人民權(quán)利最小侵害的方式。”換言之，需要存在多個能夠?qū)崿F(xiàn)法律目的的行為方式，否則必要性原則將沒有適用的余地。在本文的情景假設(shè)中，方案B、方案C在特殊情形下無法實現(xiàn)部分立法目的，因此也無法討論必要性原則。方案A雖然減損了相對人的部分程序權(quán)利，但總體效益反而是最大的，符合均衡性原則。(13)均衡性原則在適當性審查和必要性審查的基礎(chǔ)上，通過對公共利益與個人利益的衡量，明確指向比例原則的終極價值，即國家機關(guān)行使國家權(quán)力所追求的公共利益，相對于其所限制的個人利益，要合乎一定比例，既不可小題大做，也不可大題小做。參見：梅揚.比例原則的適用范圍與限度[J]．法學(xué)研究，2020(2):68.

在同樣的情景中，如果公安交警遇到需要采用即時強制手段的情形，為了實現(xiàn)《行政強制法》關(guān)于“避免危害發(fā)生、控制危險擴大”的立法目的，此時只能立刻采取單人執(zhí)法措施，并及時向行政機關(guān)負責人報告，補辦批準手續(xù)。綜上所述，在特殊情形采取單人執(zhí)法這一手段，不僅目的正當，而且是有效的。

(三)現(xiàn)代執(zhí)法手段對單人執(zhí)法模式的補足

近年來，行政執(zhí)法的技術(shù)水平突飛猛進，公安交警行政執(zhí)法的規(guī)范化、信息化建設(shè)迎來了新的機遇。執(zhí)法記錄儀、視頻監(jiān)控系統(tǒng)的引入以及“行政執(zhí)法三項制度”的推行，強化了行政執(zhí)法的內(nèi)外部監(jiān)督[9]；非現(xiàn)場執(zhí)法的迅速發(fā)展[10]，豐富了執(zhí)法的手段和方式。其中執(zhí)法全過程記錄制度對于保障公正執(zhí)法意義重大。執(zhí)法全過程記錄不僅可以督促行政機關(guān)合法行使權(quán)力，還可以實現(xiàn)執(zhí)法全過程留痕，在此制度之下形成的“音像記錄”，充分契合了信息化時代行政管理的發(fā)展趨勢，同時也為行政執(zhí)法程序的合法性、正當性提供了直觀有力的證據(jù)支撐。

在著重強調(diào)執(zhí)法全過程記錄的背景下，不斷加強執(zhí)法記錄儀等新型技術(shù)設(shè)備在執(zhí)法實踐中的應(yīng)用，也能夠增強特殊情形適用單人執(zhí)法的可行性。具體來說：通過執(zhí)法記錄儀可以進行全過程監(jiān)督，避免單人執(zhí)法的偏私、專斷和權(quán)力濫用；機器有時候比人更加客觀公正，以執(zhí)法記錄儀代替雙人執(zhí)法中另一名執(zhí)法人員，可以提醒執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法；在檢查、調(diào)查階段使用執(zhí)法記錄儀等設(shè)備將執(zhí)法過程完整記錄，留作證據(jù)，可以補強單人執(zhí)法形成“一對一”證據(jù)的可信度和客觀性。從制度設(shè)計的目的來看，雙人執(zhí)法制度與“執(zhí)法全過程記錄制度”有著許多相似之處：二者都具有監(jiān)督功能，都是為了實現(xiàn)執(zhí)法活動的公平、公正。在特殊情形適用單人執(zhí)法，同時要求嚴格履行執(zhí)法全過程記錄，可以實現(xiàn)雙人執(zhí)法模式的法規(guī)范目的。

隨著現(xiàn)代執(zhí)法手段的不斷進步以及執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的持續(xù)推進，對公安機關(guān)秉持的警惕態(tài)度需要調(diào)適，應(yīng)當尊重行政機關(guān)工作人員的初次判斷。一般情況下，公安交警均經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)才可獲得執(zhí)法資格，他們對交通管理法律法規(guī)更為熟悉，鑒別違法行為的能力也高于普通人。因此，公安交警在無法保障執(zhí)法人數(shù)的情況下，可以通過引入現(xiàn)代執(zhí)法手段、不斷提升執(zhí)法人員的專業(yè)水平、規(guī)范文明執(zhí)法，以保障公安交警單人執(zhí)法的順利開展，降低違規(guī)違法辦案的可能性，引導(dǎo)執(zhí)法人員尊重行政程序，保護行政相對人的核心權(quán)益。通過變通做法，探索一條既具有正當性又能回應(yīng)實踐需要的新路徑。

四、公安交警適用單人執(zhí)法的特殊情形

執(zhí)法全過程記錄等信息技術(shù)的出現(xiàn)，并不會徹底改變傳統(tǒng)的執(zhí)法人數(shù)限制。從分析公安交警單人執(zhí)法的實踐和司法裁判意見來看，適用單人執(zhí)法是有條件限制的。筆者從不同維度，將其總結(jié)為三種情形：其一，就違法行為而言，違法行為需要具有瞬時性；其二，就執(zhí)法活動的種類而言，只能是行政處罰活動，且必須是當場的行政處罰；其三，就執(zhí)法活動的目的而言，執(zhí)法活動應(yīng)當是為了防御正在發(fā)生或者可能發(fā)生的危險不得已而為之，即預(yù)防性執(zhí)法活動。公安交警在交通執(zhí)法中，僅能在至少符合以上情形之一時適用單人執(zhí)法。

(一)瞬時違法行為：及時糾正違法行為

在執(zhí)法實踐中，壓線行駛、違規(guī)使用燈光、不服從交警指揮、駕駛時撥打電話、不禮讓行人等不文明駕駛行為經(jīng)常是瞬間發(fā)生的，違法證據(jù)不易固定。如果對交通瞬時違法行為的處罰采用一般程序進行嚴格限制，不但會造成遲延糾錯，且可能造成單人執(zhí)法時交警與相對人的對峙，不利于正常交通秩序與公共利益的維護[11]；如果相對人不規(guī)范的駕駛行為無法得到及時糾正，極易釀成更為嚴重的交通事故。因此，公安交警傾向于對瞬時違法行為當場進行處罰。然而交警通常是一人進行指揮、疏導(dǎo)、巡邏活動，若依據(jù)自己親眼所見的情況當場進行處罰，可能會違反《行政處罰法》的有關(guān)雙人執(zhí)法的規(guī)定；如果當場不進行處罰，瞬時違法行為稍縱即逝。

在“廖某榮案”中，交警認為廖某榮違規(guī)左轉(zhuǎn)彎，并當場予以處罰，但是廖某當場申辯“沒有違章掉頭，你一個人躲在樹林后面看不清楚”。本案因交警一人執(zhí)法，而被起訴至法院。案件審理過程中，法院認定交警查處瞬時違法行為的“個人陳述”為優(yōu)勢證據(jù)，即若無相反證據(jù)可以否定執(zhí)法人員陳述的客觀性與真實性，且沒有證據(jù)證明執(zhí)法人員與相對人之間存在利害關(guān)系，則應(yīng)當賦予“一對一”證據(jù)更強的證明力[12]。一審法院指出，“道路上的交通違法行為一般都是瞬間發(fā)生，對這些突發(fā)的交通違法行為如果不及時糾正，就會埋下交通安全隱患，甚至當即引發(fā)交通安全事故，破壞道路交通安全秩序?！币虼?，法院認可了公安交警在查處瞬時違法行為時可以適用單人執(zhí)法。

針對瞬時違法行為，允許公安交警單人執(zhí)法，不僅有助于及時糾正違法行為，還能夠強化公民的規(guī)則意識，維護法律的嚴肅性，構(gòu)建相互尊重的執(zhí)法生態(tài)。

(二)當場的行政處罰：提高行政效率

雖然公安交警當場的行政處罰主要是為了糾正瞬時違法行為，然而廣義上的瞬時違法行為并不能全部通過行政處罰來解決，且瞬時違法行為與適用簡易程序的行政處罰是兩個維度的問題，并不完全重合。如“孔某同案”中，當事人因違法停車引起了當場行政處罰。一些違法停車行為并非是瞬間產(chǎn)生的，違法行為會持續(xù)較長時間，筆者認為此類行為不應(yīng)歸為瞬時違法行為。(14)“馬某利案”中，當事人在高速公路行車道臨時停車的違法行為，則有可能被歸入瞬時違法行為。

效率是行政權(quán)的生命[13]。在當前警力普遍不足的執(zhí)法困境下，允許當場的行政處罰領(lǐng)域可以單人執(zhí)法，能夠有效提高執(zhí)法的效率，從而減少行政資源的浪費，滿足當前交通執(zhí)法的現(xiàn)實需要，這是對實質(zhì)法治精神的遵循。在美國的社區(qū)警務(wù)中“一人巡邏”“一人巡區(qū)”亦是常態(tài)，根據(jù)他們的經(jīng)驗，一人一車巡邏比二人一車巡邏更有效率，而且并不會對警察安全構(gòu)成過多的威脅。(15)1977年在圣地亞哥進行的一項“一人或兩人巡邏”研究發(fā)現(xiàn)，在評估了成本、報警量、必要的行政工作量和反應(yīng)時間四種因素后，相比兩名警察巡邏，一名警察巡邏同樣可以保證良好的效果、高效率和安全。參見：王小海.社區(qū)警務(wù)是這樣產(chǎn)生的——美國警察的理論與實踐[J]．貴州社會科學(xué)，2015(1):94.

綜上所述，顱內(nèi)感染、腦部外傷。免疫功能發(fā)生異常以及凝血機制出現(xiàn)異常等都會引發(fā)腦靜脈竇血栓的現(xiàn)象，因此要對病患及時的進行影像學(xué)的診斷，在臨床上可以采用磁共振和CT聯(lián)合檢測的方式對病患進行診斷，能進一步提高診斷的準確概率并對病患進行及時的治療。

在當場的行政處罰中適用單人執(zhí)法不僅具有“合目的性”，還有一定的“合規(guī)范性”。在“廖某榮案”中，法院嘗試通過法律解釋的方法，論證當場的行政處罰中單人執(zhí)法的“合法性”：第一步，先論證《道交法》與《行政處罰法》的關(guān)系，得出結(jié)論“《行政處罰法》是舊法，《道交法》是新法；《行政處罰法》是一般法，《道交法》是特別法”。第二步，論證《處理程序規(guī)定》第8條的合法性。法院先從《道交法》第79條中尋找根據(jù)，緊接著引用《處理程序規(guī)定》第8條，試圖通過體系解釋證明“《處理程序規(guī)定》第8條規(guī)定是對《道交法》第79條的具體化”。最終得出結(jié)論：公安交警在當場的行政處罰中適用單人執(zhí)法并不違反上位法的規(guī)定。也有法院直接以《處理程序規(guī)定》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》等作為裁判依據(jù)，進而認定公安交警的單人執(zhí)法行為合法。例如，在“劉某案”中，二審時上訴人提出：“孫某單獨執(zhí)法……處罰程序違法”，二審法院則根據(jù)《處理程序規(guī)定》第42條之規(guī)定，認為：“交管四分局處罰行為符合上述規(guī)定，處罰程序合法?！痹凇摆w某科案”中，二審法院認為：根據(jù)《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第39條之規(guī)定，交通警察一人對上訴人作出處罰決定，符合簡易程序規(guī)定。

簡易程序體現(xiàn)了對維護秩序的追求，在此情形下適用單人執(zhí)法主要目的是提高行政效率，而效率是行政程序的重要目標之一[14]。

(三)預(yù)防性執(zhí)法活動：及時預(yù)防可能發(fā)生的危險

預(yù)防性執(zhí)法活動是從目的角度劃分的情形，即執(zhí)法活動是為了防范危險(16)危險是對尚未發(fā)生情況的一種擔心,這種擔心并非憑空的想象,而必須以相關(guān)事實的認定、客觀經(jīng)驗以及事理法則為基礎(chǔ),通過對預(yù)測性因果關(guān)系的考察,認定損害的發(fā)生有相當?shù)目赡苄?。參見：趙鵬.風險、不確定性與風險預(yù)防原則——一個行政法視角的考察[J]．行政法論叢，2009(12):189.或者應(yīng)對緊急狀況不得已而為之。需要注意的是，除危害已經(jīng)發(fā)生或者有高度可能性發(fā)生外，在此情形下適用單人執(zhí)法還需要相對人無自動履行的可能[15]。例如，交警(或城管執(zhí)法人員)對于影響交通秩序或出行安全的違章停車行為，除情況相當緊急外，應(yīng)先嘗試聯(lián)系違章者，而非采取拖移車輛等手段。

即時強制是公安交警適用單人執(zhí)法頻率較高的一種預(yù)防性執(zhí)法活動。在“李某峰案”中，一審法院認為，“酒駕盤查過程中，僅有一名交警和數(shù)名協(xié)警，即通過呼氣式酒精檢測儀進行酒精檢測的執(zhí)法行為，違反《行政強制法》有關(guān)雙人執(zhí)法的規(guī)定，屬于程序違法”，由此認定交警采取的行政強制措施違法，然而一審法院筆鋒一轉(zhuǎn)指出：“但酒后駕車是高度危險行為，僅因違反法定程序直接撤銷行政強制措施會給后續(xù)執(zhí)法帶來不利影響，更不利于社會公共利益的保護，故對該行政行為應(yīng)確認違法但不予撤銷?！倍彿ㄔ夯菊J可了一審法院的觀點，并依法駁回上訴。由此可見，公安交警一人巡邏、執(zhí)勤時發(fā)現(xiàn)駕駛?cè)藛T涉嫌酒駕，為避免其繼續(xù)行駛而危害他人及自身生命財產(chǎn)安全，在此緊急狀況下臨時采取盤查及行政強制措施，雖然違反了《行政強制法》等法律規(guī)定，但保證了交通行政管理的秩序及公民的人身財產(chǎn)安全。司法裁判也傾向于綜合認定，而非直接撤銷基于單人執(zhí)法作出的行政強制措施。

公安交警采取預(yù)防危險的措施時,必須盡可能基于確認的事實和可比照的類似案件之經(jīng)驗,對未來事態(tài)的發(fā)展作出相當確信的預(yù)測，而不能濫用權(quán)力，隨意進行即時強制。在“朱某錢案”中，海安交警大隊的一名民警對朱某錢駕駛的變型拖拉機進行了檢查，后懷疑其存在使用其他車輛的機動車駕駛證而實施了行政強制措施，扣留了變型拖拉機、行駛證和號牌。二審法院認為，交警一人實施的行政強制措施違反《行政強制法》的規(guī)定，屬于程序輕微違法，但對朱某錢的權(quán)利不產(chǎn)生實質(zhì)影響，應(yīng)當確認違法。該案中，由于危害性不大，交警僅對變型拖拉機、行駛證和號牌進行了扣留，而未對當事人采取人身強制措施，這也是綜合執(zhí)法經(jīng)驗后，作出的對當事人侵害較小的行政強制措施。

為預(yù)防可能發(fā)生或正在發(fā)生的危險，公安交警在緊急情況下適用單人執(zhí)法既是對現(xiàn)實需求的回應(yīng)，也具備一定的合理性。對此有學(xué)者提出：“根據(jù)公共利益的需要，在緊急情況下行政主體采取非法行為可以有效。”適用即時強制等預(yù)防性手段時，行政機關(guān)更側(cè)重于考量公共利益和社會整體效益，簡化了程序，因此具備一定的正當性。

四、公安交警適用單人執(zhí)法的限制及保障

筆者認為，公安交警單人執(zhí)法輔之以執(zhí)法全過程記錄可應(yīng)用于符合前文總結(jié)情形之一的執(zhí)法活動、領(lǐng)域。需要明確的是，即使符合適用單人執(zhí)法的情形，仍需要構(gòu)架完善的制度保障機制，通過其他制度、手段的限制，切實保障最低限度的公正[16]。

(一)立法的嚴格限制

2021修訂的《行政處罰法》明確在“法律另有規(guī)定”的情況下可以不再受雙人執(zhí)法的限制，可以看出，立法者正在嘗試給予嚴苛的“執(zhí)法人數(shù)限制”一定的緩和空間。然而如何認定其中的“法律”，將直接影響公安交警在當場處罰領(lǐng)域適用單人執(zhí)法的合法性。從體系解釋的角度——此處的“法律”乃是狹義上的法律，排除了《處理程序規(guī)定》這類部門規(guī)章。換言之，只有《道交法》明確規(guī)定公安交警在當場行政處罰中可以適用單人執(zhí)法，才符合新《行政處罰法》規(guī)定的例外適用情形。

但是，這也將陷入一個“怪圈”：一方面，《道交法》等嚴格意義上的法律很難規(guī)定如此詳盡的事項；另一方面，依據(jù)《道交法》制定的部門規(guī)章《處理程序規(guī)定》，即使有相關(guān)規(guī)定，也不符合《行政處罰法》的要求。此外，本次修訂《行政處罰法》刪除了對“調(diào)查、檢查”階段的強調(diào)，這是一個重要轉(zhuǎn)向，立法者可能注意到，執(zhí)法人數(shù)的限制不能僅限于某一階段。無論實際效果如何，先前僵化的執(zhí)法人數(shù)限制已經(jīng)開始緩和。

“在現(xiàn)行法之外，究竟要在執(zhí)法的公正與效率之間如何作出進一步的抉擇，適格者應(yīng)當是立法機關(guān)?！盵17]公安交警能否在特定的執(zhí)法領(lǐng)域、階段突破執(zhí)法人數(shù)限制，以及哪些情形可以適用單人執(zhí)法，還需要由立法者來決定。筆者認為，在今后的立法中，單行法可以規(guī)定繁簡分立的執(zhí)法程序限制[18]：雙人執(zhí)法應(yīng)當是一般性規(guī)定，同時可以通過立法或修法的方式，在《道交法》等特別法中明確特殊情形下由一名公安交警佩戴執(zhí)法記錄儀實施行政執(zhí)法活動的合法性，還可以設(shè)定排除性條款加以嚴格限制，例如，如果無法落實一些制度保障，即使符合特殊情形也不能適用單人執(zhí)法。需要強調(diào)的是，“一名公安交警”指的是一名具有執(zhí)法資格的正式干警，而不能是警務(wù)輔助人員，這是行政正當程序最低限度的要求，也符合本次《行政處罰法》修改的精神。當然，應(yīng)當鼓勵公安交警在執(zhí)法實踐中采取一名公安交警配合一到兩名警務(wù)輔助人員的巡邏策略，但此時屬于單人執(zhí)法而非雙人執(zhí)法。

(二)執(zhí)法全過程記錄的應(yīng)用

行政執(zhí)法全過程記錄制度，能夠有效避免過去在適用單人執(zhí)法時面臨的一些問題，并將成為未來單人執(zhí)法模式的核心“搭檔”。作為該制度執(zhí)行的核心裝備，執(zhí)法記錄儀是現(xiàn)代技術(shù)理性的產(chǎn)物，扮演著證據(jù)固化、情景再現(xiàn)、信息共享等多重角色，充分體現(xiàn)了技術(shù)形態(tài)背后理性的技術(shù)規(guī)則。因此，公安交警需要結(jié)合實際情況，加強對信息技術(shù)的應(yīng)用，嚴格落實執(zhí)法全過程記錄制度，適時對執(zhí)法記錄儀等設(shè)備進行更新?lián)Q代，提升執(zhí)法的信息化水平。從啟動執(zhí)法開始，要全程錄音錄像，確保執(zhí)法記錄儀可以客觀地記錄整個執(zhí)法過程，保障執(zhí)法過程的客觀性、真實性和有效性。

當然，在特殊情形能否適用單人執(zhí)法也需要“因地制宜”。有學(xué)者指出，從調(diào)研情況來看，執(zhí)法全過程記錄的技術(shù)還存在許多問題：執(zhí)法記錄儀在距離相對人較近時，無法獲取完整畫面；執(zhí)法記錄儀的待機時間不夠長；執(zhí)法記錄儀的記錄無法克服記錄可能被刪除或修改的問題[19]。地區(qū)間經(jīng)濟水平的差異，決定了執(zhí)法技術(shù)手段的升級換代和應(yīng)用情況。在一些條件允許的地區(qū)，可以探索數(shù)字化管理制度，對執(zhí)法記錄儀實施“遠程控制”，確保執(zhí)法人員不能隨意打開或者關(guān)閉執(zhí)法記錄儀；短時間無法達到這一目標的地區(qū)，也要認真落實執(zhí)法全過程記錄制度，可以嘗試采取一些巡查和監(jiān)督措施。總而言之，要盡量做到錄制主體或監(jiān)督主體保持客觀中立[20]。

技術(shù)水平是不可忽視的客觀基礎(chǔ)。即使通過研究調(diào)查，肯定了某些特殊情形可以適用單人執(zhí)法，最終還是要通過技術(shù)水平的保障來說服立法者。

(三)單人執(zhí)法模式的特殊程序

在本文所提到的單人執(zhí)法案例中，公安交警的認定也可能出現(xiàn)錯誤。在當場查處瞬時違法行為時，雖然他們是經(jīng)過培訓(xùn)的專業(yè)人員，判斷結(jié)果具有較高的可信度，但是人的肉眼觀察力受制于環(huán)境因素和其他各種條件，無法保證通過一人肉眼觀察而作出的判斷總是完全正確。因此，可以通過構(gòu)建特殊的單人執(zhí)法程序保障機制，確保在特殊情形適用單人執(zhí)法仍能保障相對人的合法權(quán)益。

首先，在單人執(zhí)法的過程中要嚴格遵守“執(zhí)法全過程記錄制度”。在執(zhí)法過程中要全程錄音錄像，不得隨意暫?；蛘哌x擇性拍攝。同時，在執(zhí)法結(jié)束后要及時保存記錄的內(nèi)容，建立執(zhí)法記錄檔案管理制度，以設(shè)備編號、警員信息、時間等項目分類儲存歸檔。

其次，切實保障行政相對人的核心程序權(quán)利。例如，進行執(zhí)法活動時需要說明理由，要充分尊重行政相對人的陳述申辯權(quán)利，積極聽取他們的意見。公安交警在單人執(zhí)法時，更應(yīng)遵循這些關(guān)鍵程序。

再次，事后需要及時補充相關(guān)手續(xù)并如實向所屬部門備案，且需要將采取單人執(zhí)法的情況著重標注。同時，探索建立公安交警單人執(zhí)法承諾制，在履行常規(guī)的報備程序之后，進行單獨的簽名承諾。通過儀式化的手段，提醒執(zhí)法人員需要慎重適用單人執(zhí)法。

最后，完善事后救濟機制。當行政相對人提起復(fù)議、申訴時，應(yīng)當建立快速反饋機制，暢通事后救濟渠道。若查明執(zhí)法人員在單人執(zhí)法過程中確有過失或者相對人并未違反法律法規(guī)，此時執(zhí)法人員需要承擔更為嚴厲的內(nèi)部懲戒，以此反向激勵執(zhí)法人員公正文明執(zhí)法。

五、結(jié)語

目前，警力不足是全國各地公安機關(guān)普遍面臨的日益突出的難題。面對這一現(xiàn)實困境，公安交警需要探索在某些特殊情形下采取單人執(zhí)法、輔之以執(zhí)法記錄儀等新型技術(shù)和手段的工作模式。同時建立單人執(zhí)法模式特有的報備流程和事后救濟機制。盡早以立法形式明確只有在一些特殊情形下才能適用單人執(zhí)法，這樣有利于糾正執(zhí)法實踐中的“錯誤嘗試”。

筆者在梳理案例時發(fā)現(xiàn)，除了公安交警，諸如市場監(jiān)督管理部門、城市綜合執(zhí)法部門等一線執(zhí)法部門也面臨著適用單人執(zhí)法的困境。(17)在一些文章中，也出現(xiàn)了對其他執(zhí)法領(lǐng)域適用單人執(zhí)法的研究。參見：劉鋼. 應(yīng)明確適用簡易程序的執(zhí)法人數(shù)[N]．中國醫(yī)藥報，2015-03-09(003) ；濮加友.城管執(zhí)法簡易程序處罰常見問題[J]．城鄉(xiāng)建設(shè)，2019(5):42.許多行政機關(guān)因執(zhí)法現(xiàn)實需要而采取了單人執(zhí)法，但因其無法律依據(jù)，在司法案例中往往成為爭議焦點；(18)在交通行政管理中，一系列的法律、法規(guī)、部門規(guī)章“互為犄角”，可以為公安交警單人執(zhí)法提供一定的合法性支持。但是其他行政執(zhí)法領(lǐng)域尚未有如此明確的法律依據(jù)，在司法裁判中更容易被確定為違法行為。參見貴州省安順地區(qū)(市)中級人民法院(2015)安市行終字第23號行政判決書，裁判理由認為“被上訴人安順人社局在行政執(zhí)法過程中一人執(zhí)法，違反法定程序”。另一些具有現(xiàn)實需求的行政機關(guān)基于“法無授權(quán)不可為”，目前尚未突破執(zhí)法人數(shù)限制。

總而言之，研究執(zhí)法人數(shù)限制應(yīng)當是立足于社會公共利益，而非行政機關(guān)私益。因此只有具體分析哪些情形、哪些領(lǐng)域可以適用單人執(zhí)法，才能避免受部門私益掣肘，引發(fā)立法機關(guān)和社會公眾的不滿。即使嚴格落實“執(zhí)法過程全記錄”和其他制度保障，也不能隨意從“執(zhí)法人數(shù)”上減輕行政機關(guān)的負擔。人類邁入信息化、智能化時代，降低人力成本是未來發(fā)展的必然趨勢，但需要考慮的是這種“降低”要能為社會公眾接受，且有助于增進社會整體利益。