公安機關(guān)縱向職責(zé)同構(gòu)：歷史梳理、路徑依賴與體系重構(gòu)

譚羚雁，張小兵

(1．中國刑事警察學(xué)院，遼寧 沈陽 110854；2.中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

一、問題與背景

政府職責(zé)體系是近年來學(xué)術(shù)界研究的熱點術(shù)語，相關(guān)問題涉及學(xué)科廣泛，諸如政治學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等，儼然成為一個跨學(xué)科意義上的具有較強理論開創(chuàng)性的研究新范式。2019年10月28日黨的十九屆四中全會公報明確提出：“要構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系”，并正式提出“政府職責(zé)體系”概念，真正切入政府職能轉(zhuǎn)變與府際關(guān)系調(diào)整的核心議題[1]。概括來看，政府職責(zé)體系是涵蓋了政府機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)配置以及政府內(nèi)各要素間運行關(guān)系的綜合性概念，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。宏觀意義上，黨政、央地、條塊、政社等關(guān)系的協(xié)調(diào)都屬于政府職責(zé)體系的有機組成部分[2]。狹義上看，政府職責(zé)體系主要劃分為政府的橫向職責(zé)體系和縱向職責(zé)體系[3]：橫向職責(zé)體系建設(shè)以當(dāng)前大部門政府體制的改革為契機，目標(biāo)是在合理化橫向部門分工的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)不同部門之間的機構(gòu)和職能整合，使有限的資源發(fā)揮最大化優(yōu)勢；縱向職責(zé)體系在研究中有時會被替用為其他術(shù)語，比如“縱向間政府關(guān)系”或“縱向間政府職責(zé)結(jié)構(gòu)”[4]，是指縱向?qū)哟涡蛄兄袕闹醒氲降胤礁鲗蛹壵臋?quán)責(zé)差異化問題。

公安機關(guān)作為我國政府職能部門的重要組成，其橫向職責(zé)體系建設(shè)正以大部制大警種為核心導(dǎo)向如火如荼地向前推進(jìn)。比如浙江嘉興市南湖公安機關(guān)對機構(gòu)、警力和職能進(jìn)行重組，把原有的32個內(nèi)設(shè)機構(gòu)重組為4個綜合部門、4個執(zhí)法勤務(wù)部門，并將原先分散的刑偵、經(jīng)偵、禁毒、網(wǎng)安、刑事科學(xué)技術(shù)等部門徹底重構(gòu)，成立統(tǒng)一的刑事犯罪偵查中心，實現(xiàn)大部制推動下刑事辦案的合成作戰(zhàn)[5]。盡管全國各地公安機關(guān)的大部門大警種改革步伐快慢不一，但總體上看公安機關(guān)大部門體制不僅有著明確的改革方向，同時改革的路線規(guī)劃基本成熟，改革方案業(yè)已成型。然而，與目前思路清晰、穩(wěn)步推進(jìn)的橫向職責(zé)體系建設(shè)不同，公安機關(guān)縱向?qū)用娴穆氊?zé)體系建設(shè)還處于初級階段，依然缺乏較為系統(tǒng)的、微觀的改革方案。2018年3月，中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，以高度的系統(tǒng)性與整體性對從中央到地方的機構(gòu)改革列出了詳細(xì)的改革計劃，并制定了緊湊有序的時間推進(jìn)表。在涉及中央與地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置的問題上，改革方案尤其明確了中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性和地方權(quán)責(zé)配置的更多自主性，真正構(gòu)建起從中央到地方運行順暢、充滿活力的權(quán)責(zé)治理結(jié)構(gòu)。盡管中央在改革方案中已經(jīng)明確提出根據(jù)各層級黨委和政府的主要職責(zé)合理調(diào)整和設(shè)置機構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，也強調(diào)賦予省級以下機構(gòu)更多自主權(quán)，但總體看改革方案的原則性較強，仍需要在今后的改革實踐中不斷細(xì)化、具體化[1]。受我國政府縱向職責(zé)體系整體性建設(shè)進(jìn)度滯后的影響，公安機關(guān)縱向職責(zé)體系的重構(gòu)與優(yōu)化目前更多地停留于理論討論層面，實踐推進(jìn)過于緩慢而且碎片化。

二、公安機關(guān)縱向職責(zé)同構(gòu)的歷史

公安機關(guān)的縱向職責(zé)設(shè)置具有“同構(gòu)”性，學(xué)界對此已達(dá)成高度共識。職責(zé)同構(gòu)，其表象就是上面有什么機構(gòu)，下面就對應(yīng)設(shè)置什么機構(gòu)，地方公安部門基本上是中央部門的翻版，而且上級與下級部門的職能配置也基本雷同。這種“上下對口，左右對齊”的權(quán)責(zé)配置模式實質(zhì)上是中央與地方權(quán)力互動與利益博弈政治過程的一種具體呈現(xiàn)。在我國政府職責(zé)體系框架的總體影響下，公安機關(guān)職責(zé)同構(gòu)有著自己清晰的歷史發(fā)展脈絡(luò)和邏輯主線，其歷史形成與發(fā)展演變主要分為以下四個階段：

(一)革命傳統(tǒng)：中華人民共和國成立前安全保衛(wèi)工作的歷史雛形

1931年11月，中華蘇維埃政權(quán)在江西瑞金成立后，組建了中國歷史上第一個工農(nóng)民主政權(quán)的公安保衛(wèi)機關(guān)：國家政治保衛(wèi)局。根據(jù)1932年中央蘇區(qū)頒發(fā)的《中華蘇維埃共和國國家政治保衛(wèi)局組織綱要》，國家政治保衛(wèi)局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)管理體制，而且一律嚴(yán)格按照“上下對口”的原則進(jìn)行組織機構(gòu)的設(shè)置：蘇區(qū)中央政府設(shè)立國家政治保衛(wèi)局，所屬的省、縣及紅軍中分別建立國家政治保衛(wèi)局的分局，區(qū)以下設(shè)特派員。這種自上而下、縱向?qū)?yīng)的安全保衛(wèi)機構(gòu)設(shè)置原則在之后也有所承襲?？箲?zhàn)時期中共中央社會部成立后，從上到下自成體系，地方設(shè)區(qū)社會部、鄉(xiāng)保衛(wèi)委員會、保衛(wèi)小組。解放戰(zhàn)爭時期，各解放區(qū)及所屬公安機構(gòu)同樣按照統(tǒng)一設(shè)置、統(tǒng)一政令的原則，進(jìn)行了調(diào)整和改組。這些都為新中國成立后的機構(gòu)建設(shè)和職能配置提供了寶貴的歷史經(jīng)驗。

(二)形成階段：1949年建國至改革開放前

1949年中華人民共和國宣告成立后，全國公安高級干部會議(也稱為第一次全國公安會議)于10月15日至11月1日召開，此次會議的主要議題就是統(tǒng)一設(shè)置全國各級的公安組織機構(gòu)[6]。 至1954年以前，我國公安機關(guān)縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)自上而下共分為七級：中央公安部—大區(qū)公安部—省、自治區(qū)公安廳(直轄市公安局)—專署公安處—縣(市)公安局—區(qū)公安助理員—村公安員[7]。當(dāng)時共設(shè)立有六個大區(qū)公安部，隨著1954年6月大區(qū)公安部建制的撤銷，公安機關(guān)縱向結(jié)構(gòu)減少為六級制。同年12月31日，全國人大第四次常務(wù)會議通過了《公安派出所組織條例》，全國各地紛紛成立基層公安機關(guān)的派出機構(gòu)——公安派出所[6]。 自此至1980年初，全國公安機關(guān)縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)基本上形成了公安部—省、自治區(qū)公安廳(直轄市公安局)—地市公安局—區(qū)縣公安局—鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的五級建制。在五級建制的框架下，公安機關(guān)不同層級的機構(gòu)和職能設(shè)置已明顯具有“上下對應(yīng)”的特點。比如，1957年公安機關(guān)政治工作機構(gòu)的設(shè)置情況是：公安部和省級公安機關(guān)設(shè)立政治部，地市級公安機關(guān)設(shè)立政治處，縣級公安機關(guān)設(shè)立政治工作室；此外，四級公安機關(guān)的執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)還設(shè)立政治委員、政治教導(dǎo)員和政治指導(dǎo)員職位[8]。

(三)成型階段：20世紀(jì)80年代初至90年代末

1978年12月黨的十一屆三中全會召開后，圍繞改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的工作重心調(diào)整，我國政府機構(gòu)的改革以穩(wěn)步有序的階段性節(jié)奏不斷向前推進(jìn)。改革開放后，公安機關(guān)在縱向機構(gòu)和職責(zé)設(shè)置上的“上下對應(yīng)”趨勢進(jìn)一步明顯，而且這種上下對口原則隨著當(dāng)時政府機構(gòu)改革的推進(jìn)被不斷強化。尤其是在1982年政府機構(gòu)改革的背景下，警衛(wèi)、消防、出入境、鐵道、交通管理、信息指揮中心、戶政、計算機管理監(jiān)察、邊防武警、林業(yè)、警務(wù)督察等業(yè)務(wù)部門和警種相繼補充進(jìn)中央公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，公安機關(guān)的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步拓展。到1987年，公安部的內(nèi)設(shè)機構(gòu)已經(jīng)包括了政治部、辦公廳和17個專門的公安業(yè)務(wù)局，而且地方公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置基本上與中央公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置保持一致[7]。當(dāng)然，在這個階段，地方各級公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置并非硬性要求上下對口，地方可以根據(jù)實際業(yè)務(wù)需求相對靈活配置機構(gòu)和職能。

在此之后，1988年和1993年兩次政府機構(gòu)改革一致性地圍繞“轉(zhuǎn)變政府職能”展開，1998年更是提出了要在進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能基礎(chǔ)上建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟規(guī)則要求的政府職能體系。在這10余年的政府改革過程中，公安機關(guān)在國家“三定”(定職能、定機構(gòu)、定人員)制度要求下，中央公安部的機構(gòu)和職能設(shè)置日益規(guī)范，為地方公安機關(guān)的機構(gòu)和職能設(shè)置起到了顯著的示范作用。地方公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置與公安部保持一致日漸成型。尤其是在1998年政府機構(gòu)改革的大背景下，公安機關(guān)按照權(quán)責(zé)一致的原則，為有效解決對下指導(dǎo)不力等實際問題，公安部精簡局級機構(gòu)、調(diào)整職能交叉的同時，進(jìn)一步強調(diào)“條條”的縱向指揮和組織協(xié)調(diào)作用。這次改革明確要求地方公安機關(guān)嚴(yán)格按照中央改革精神，建立基本與中央公安部相一致的組織結(jié)構(gòu)體系[7]。1999年，在省級公安機關(guān)機構(gòu)改革過程中，公安部改變了以往非硬性要求上下一致的做法，而是明確要求地方公安機關(guān)原則上與公安部對口設(shè)置機構(gòu)，而且機構(gòu)職能的配置與名稱也要盡可能與公安部保持一致[7]。當(dāng)然，此次改革仍對地方留有空間，實際上允許地方公安機關(guān)可以根據(jù)實際有所增減。概括來看，20世紀(jì)80年代，公安機關(guān)縱向?qū)蛹壴O(shè)置上的同構(gòu)性開始形成，到20世紀(jì)90年代末職責(zé)同構(gòu)作為一種穩(wěn)定的管理體制基本被固定下來。

(四)調(diào)整與改革階段：21世紀(jì)初至今

當(dāng)中國政府機構(gòu)改革進(jìn)入到21世紀(jì)，尤其是在加入世貿(mào)組織的大背景下，2003年開始的新一輪政府機構(gòu)改革聚焦于“政治的民主化與法治化”，其目標(biāo)定位是建立真正適應(yīng)市場經(jīng)濟規(guī)則要求的政府職能體系。進(jìn)入新的歷史階段，20世紀(jì)80-90年代末基本成型的職責(zé)同構(gòu)體制遇到了前所未有的發(fā)展瓶頸。面對市場經(jīng)濟環(huán)境的自由開放以及多元化資源要素的流動需求，職責(zé)同構(gòu)體制因其過于機械的官僚式制度設(shè)計已難以有效匹配更具開放性、包容性的社會治理環(huán)境。2005年，南開大學(xué)朱光磊教授公開發(fā)表了一篇題為《“職責(zé)同構(gòu)”批判》的論文，引領(lǐng)學(xué)術(shù)界重新思考政府縱向?qū)哟螜C構(gòu)設(shè)置的同構(gòu)問題。他在論文中明確提出了“職責(zé)同構(gòu)”概念，認(rèn)為職責(zé)同構(gòu)作為中國政府職能在縱向配置上的總特點，就是指不同層級政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上高度統(tǒng)一，每一級政府都管理大致相同的事情，表現(xiàn)在機構(gòu)設(shè)置上就是“上下對口，左右對齊”[9]。

無獨有偶，在學(xué)術(shù)界開始對職責(zé)同構(gòu)問題紛紛進(jìn)行理論批判的同時，公安領(lǐng)域?qū)τ诼氊?zé)同構(gòu)體制的相關(guān)改革也在同步進(jìn)行。按照2003年11月召開的第二十次全國公安會議提出的“規(guī)范機構(gòu)設(shè)置、規(guī)范編制管理”要求，公安機關(guān)為進(jìn)一步理順職責(zé)關(guān)系，在機構(gòu)改革方面做了實質(zhì)性的推進(jìn)。2006年11月，公安部下發(fā)了《關(guān)于縣級公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》，在機構(gòu)設(shè)置方面明確提出“縣級公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)控制在10個左右”，而且“不得強調(diào)縣級公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)上下對口，更不得指令縣級公安機關(guān)成立有關(guān)機構(gòu)，充分尊重縣級公安機關(guān)的自主權(quán)”。這一規(guī)定性文件的出臺旨在重新調(diào)整以往硬性的上下對口的機構(gòu)設(shè)置原則，更多地增加地方機構(gòu)設(shè)置上的自主權(quán)限。雖然該文件已經(jīng)下發(fā)10年有余，但縣級公安機關(guān)的機構(gòu)改革進(jìn)度與成效仍不容樂觀。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院等領(lǐng)導(dǎo)同志多次聽取公安工作匯報，并就全面深化公安改革作出重要指示。2015年2月，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，公安部成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)過深入調(diào)研和不斷論證，形成了《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》?？蚣芤庖姽蔡岢?個方面的主要任務(wù)，涉及100多項改革措施，為構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的公安機關(guān)權(quán)責(zé)治理體系指明了確切的方向。當(dāng)前，公安機關(guān)開展的多項改革舉措(如“放管服”、權(quán)責(zé)清單制度等)都可以在該框架意見中找到原始決策依據(jù)。2019年5月，習(xí)近平總書記出席全國公安工作會議，并就新時期公安改革的縱深推進(jìn)作出進(jìn)一步指示：“加快構(gòu)建職能科學(xué)、事權(quán)清晰、指揮順暢、運行高效的公安機關(guān)機構(gòu)職能體系?！惫矙C關(guān)縱向機構(gòu)設(shè)置、職能與資源配置方面的改革工作將依然任重而道遠(yuǎn)。

三、公安機關(guān)縱向職責(zé)同構(gòu)的問題積弊

公安機關(guān)縱向職責(zé)同構(gòu)性特點的形成受到中國歷史與文化的影響，具有歷史發(fā)展的必然。目前，各地方公安機關(guān)基本上是公安部的“翻版”，地方公安機關(guān)職責(zé)也是公安部的延伸。尤其是在縣級公安機關(guān)層面，依然上下對口設(shè)置了過多的機關(guān)綜合管理部門[10]。不可否認(rèn)，公安機關(guān)上下對口的體制設(shè)計有著非常明顯的制度優(yōu)勢：確保公安政令統(tǒng)一、有利于業(yè)務(wù)對口銜接和“條條”的指揮監(jiān)督，關(guān)鍵時候能夠?qū)崿F(xiàn)中央與地方公安機關(guān)“齊抓共管”“有勁往一處使”。這種“集中力量辦大事”的體制設(shè)計看似出彩，然而簡單依賴從上到下的科層制運行邏輯所帶來的制度問題卻也不容忽視。而且，長期以來制度積弊所產(chǎn)生的負(fù)面性可能要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過該體制設(shè)計本身的優(yōu)越性。

(一)過度遵循傳統(tǒng)科層制運轉(zhuǎn)模式，官僚化傾向凸顯

行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜指出：“在與行政管理職能有關(guān)的方面，一切政府都具有很強的結(jié)構(gòu)方面的相似性?！盵11]概括講，早期公共行政關(guān)注的是行政官僚體制內(nèi)在運轉(zhuǎn)邏輯的科學(xué)性與秩序化，上下結(jié)構(gòu)、職能的同構(gòu)性正是一種能夠有效維持體制內(nèi)部條理有序的直線指揮模式。顯然，傳統(tǒng)公共行政理論為職責(zé)同構(gòu)體制賦予了合法性。通常認(rèn)為，職責(zé)同構(gòu)的體制設(shè)計能夠理順公安機關(guān)各層級的業(yè)務(wù)關(guān)系。然而，這種關(guān)系的理順是建立在強化上級公安機關(guān)的規(guī)范性指揮和監(jiān)督基礎(chǔ)上的，即縱向業(yè)務(wù)線條秉承“一切向上看齊”的原則，下級公安機關(guān)設(shè)立什么機構(gòu)，承擔(dān)什么職責(zé)，執(zhí)行什么任務(wù)，無一例外地都要“向上服從”。為確保政令暢通、權(quán)力集中統(tǒng)一，上級公安機關(guān)主觀上愿意將自己的權(quán)力控制所及范圍往下延伸。同時，下級公安機關(guān)也愿意“點對點”地回應(yīng)上級要求，否則會被視為不重視相應(yīng)的上級工作，考核評比中有很大可能被“亮黃牌”[12]。如果某地發(fā)生了重大刑事案件、治安案件等突發(fā)情況，省市縣等各層面的公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都要趕到現(xiàn)場，然而絕大多數(shù)情況是僅僅到現(xiàn)場了解情況，對于案件偵破或突發(fā)事件的處置并沒有明確的責(zé)任分工[13]。再比如，中央公安機關(guān)組織開展某專項行動，決策任務(wù)通常一級一級往下傳遞，表面上看似各層級公安機關(guān)齊抓共管，可實際上專項行動的各項任務(wù)最后都壓在了基層，上級部門在專項行動中成了旁觀者和監(jiān)督者，公安基層所隊卻負(fù)累重重。而且，基層公安隊伍在執(zhí)行上級決策任務(wù)后，還要面臨上級部門的嚴(yán)格考核。這種“上面千條線，下面一根針”的官僚化運行模式隨處可見。職責(zé)同構(gòu)體制雖然規(guī)則有序，然而，單一線性的權(quán)力運行鏈條極易形成機械僵化的行政一元治理機制，進(jìn)而導(dǎo)致明顯的官僚化。

(二)權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，權(quán)責(zé)關(guān)系斷裂，權(quán)力責(zé)任缺失

基于早期“政治-行政二分法”邏輯，職責(zé)同構(gòu)體制極易導(dǎo)致公安機關(guān)決策和執(zhí)行的分離。從目前公安實際業(yè)務(wù)情況看，似乎上級的職責(zé)就是定決策、下命令、強監(jiān)督，下級的職責(zé)就是被動地執(zhí)行任務(wù)、接受考核。問題已然很明顯：上級公安機關(guān)除了“管”，是否還要履行其他職責(zé)？要履行什么職責(zé)？職責(zé)同構(gòu)體制下看似理順了從上至下官僚層級之間的權(quán)力關(guān)系，但實際上縱向?qū)蛹夐g的權(quán)力結(jié)構(gòu)已處于嚴(yán)重失衡狀態(tài)，權(quán)責(zé)關(guān)系斷裂，“權(quán)力懸空”現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。下級公安機關(guān)承接了不該接、接不了、接不好的業(yè)務(wù)工作，就會出現(xiàn)疲于應(yīng)付上級的部署與考核，敷衍執(zhí)行任務(wù)，甚至“選擇性履職”的變通行為。目前，越是公安基層，任務(wù)越煩瑣，編制警力與財力越是吃緊。必須認(rèn)識到，在權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的職責(zé)同構(gòu)體制下，公安基層的活力與能力空間不斷被擠壓，公安工作中出現(xiàn)“上有政策，下有對策”也就不足為奇。而且，上級與下級公安機關(guān)在斷裂的權(quán)責(zé)關(guān)系中逐漸成為“競爭”與“博弈”對手，各自以“經(jīng)濟人”的身份角色進(jìn)行體制內(nèi)的自我調(diào)適，相互排斥并最大化逃脫責(zé)任與規(guī)避風(fēng)險，公共責(zé)任意識嚴(yán)重缺失。

(三)缺乏對外的適應(yīng)性與回應(yīng)性，影響基層治理效能

新公共行政理論代表人弗雷德里克森教授認(rèn)為：不能過分信任官僚體制的組織能力，也不能全盤瓦解；官僚體制缺乏對公民的回應(yīng)，對外適應(yīng)性變革能力不足。由此，官僚體制應(yīng)致力于公平與有效的公共服務(wù)，增強對公民的回應(yīng)性；強調(diào)組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的分權(quán)化；政府工作重心由內(nèi)部轉(zhuǎn)向外部關(guān)系[14]。概言之，官僚體制的運轉(zhuǎn)效能要想提升，必須將重心從內(nèi)部管理轉(zhuǎn)向外部服務(wù)。這一觀點反映在公安機關(guān)的縱向職責(zé)體系建設(shè)上具有很強的針對性與適用意義。依循規(guī)范性的職責(zé)同構(gòu)體制設(shè)計，上級公安機關(guān)在業(yè)務(wù)管理上得心應(yīng)手，然而卻長期局限于官僚體系內(nèi)部的自我優(yōu)化和封閉運行，只會帶來單方主導(dǎo)的“官僚供給輸出”模式[11]。這種“上級管下級”的線性治理路徑僅僅考慮權(quán)力統(tǒng)一的需要，卻忽視了地方公安機關(guān)的實際工作需求。比如，“職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致基層公安機關(guān)的設(shè)置不以實戰(zhàn)為目的，沒有反映基層的組織特性”[15]，或者是“脫離地方實際情況，出現(xiàn)選擇性執(zhí)行”[16]。原則上，地方公安機關(guān)尤其是最了解本地情況的一線公安部門，其工作應(yīng)當(dāng)面向基層實際問題以及本地公安工作的服務(wù)對象。然而職責(zé)同構(gòu)體制下，地方公安工作開展中實際上更多關(guān)注上級的需求，即上面要求做什么，下面就做什么。下級公安機關(guān)的業(yè)績評價與考核直接交給上級公安機關(guān)，并不對應(yīng)轄區(qū)居民的需求和評價，這也導(dǎo)致下級傾向于回應(yīng)上級的偏好和問責(zé)，對轄區(qū)居民需求的回應(yīng)不及時、不主動。例如，上級公安機關(guān)布置的集中統(tǒng)一的專項行動，不見得是當(dāng)?shù)丶毙杞鉀Q的問題，但受制于上級權(quán)威的決策部署，資源有限、警力不足的基層公安機關(guān)通常無暇顧及當(dāng)?shù)貙嶋H需求，基層治理能力自然被削弱[12]。而且，集中統(tǒng)一的專項行動過多過濫，一竿子到底，一個標(biāo)準(zhǔn)考核排名，基層公安機關(guān)常年疲于應(yīng)付，很少有自主空間[17]。地方基層治理實踐頻頻偏離責(zé)任與服務(wù)導(dǎo)向，嚴(yán)重影響基層公安工作的治理成效。

四、公安機關(guān)縱向職責(zé)同構(gòu)的路徑依賴

美國諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者諾斯借用物理學(xué)中的“慣性”，認(rèn)為制度一旦進(jìn)入某種路徑，無論是好還是壞，就可能對既有路徑產(chǎn)生依賴。而且慣性的力量容易使這種依賴不斷強化，導(dǎo)致制度鎖定，而無法變更。從20世紀(jì)30年代工農(nóng)民主政權(quán)安全保衛(wèi)時期開始，歷經(jīng)新中國成立、改革開放、社會轉(zhuǎn)型等不同發(fā)展階段，公安機關(guān)職責(zé)同構(gòu)在自我封閉的科層體系內(nèi)不斷被強化，甚至進(jìn)入制度有效運轉(zhuǎn)的“盲區(qū)”，因制度慣性難逃路徑依賴之窠臼。政治與法治兩條學(xué)術(shù)進(jìn)路的理論解釋，可以幫助找到公安機關(guān)縱向同構(gòu)路徑依賴的深層次根源。

(一)政治進(jìn)路：壓力型體制下的“行政層層發(fā)包”

“壓力型體制”是國內(nèi)學(xué)界對地方政府運作模式進(jìn)行分析時提出的一個政治學(xué)概念。該體制最大的有效性在于，它能夠在短時間內(nèi)通過行政壓力集中資源解決因利益多元化、執(zhí)行碎片化引發(fā)的治理難題。然而，壓力型體制又很容易帶來權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)不合理、職責(zé)界定不恰當(dāng)、究責(zé)機制不科學(xué)等問題[18]。“行政發(fā)包”，作為政府縱向間權(quán)力配置模式的另一政治學(xué)術(shù)語，則與壓力型體制有著極為密切的關(guān)系，兩者通常作為中國科層制權(quán)力運行的解釋框架共同出現(xiàn)。行政發(fā)包，是指縱向政府間事務(wù)自上而下層層傳遞。上對下的壓力與責(zé)任轉(zhuǎn)移正是通過科層體制內(nèi)事務(wù)的層層發(fā)包來實現(xiàn)。壓力型體制下的層層發(fā)包，通常不考慮下級是否有能力承接相關(guān)事務(wù)，而且單純以事務(wù)發(fā)包后下級的執(zhí)行結(jié)果為考核導(dǎo)向，缺乏激勵性和自由度。此外，由于上級宏觀決策的模糊性，往往帶來“模糊發(fā)包”，這也成為影響下級承接能力的又一困擾。在關(guān)乎社會穩(wěn)定與公共安全的公安工作中，壓力型體制與行政發(fā)包的運行痕跡尤為明顯。對于公安機關(guān)來講，維穩(wěn)是重要的政治任務(wù)。在涉及社會治安綜合治理、信訪事件處理、突發(fā)群體性事件等關(guān)系地方政權(quán)穩(wěn)定的相關(guān)問題上，公安機關(guān)通常將上述工作提升至“政治任務(wù)”的高度自上而下地推行。早在1991年12月中央社會治安綜合治理委員會第四次全體會議通過的《關(guān)于實行社會治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定》中，社會治安綜合治理的“一票否決式”維穩(wěn)體制就已形成。該規(guī)定明確提出：一票否決權(quán)制以完善治安責(zé)任制、經(jīng)常進(jìn)行考核為基礎(chǔ)，旨在建立一種獎懲結(jié)合、賞罰分明的激勵和制約機制，督促各地區(qū)、各部門積極改進(jìn)工作，真正形成齊抓共管的局面。在一些特大或重特大公共安全案件中，從省公安廳到基層派出所，地方所有的公安機關(guān)都要參與到案件的偵辦與治理過程中。公安工作中上級依靠行政權(quán)力將責(zé)任不斷下壓，上下級關(guān)系演變成一場競爭性的博弈關(guān)系：“層層下指標(biāo)、逐級抓落實、簽訂責(zé)任狀、分級去考核”[19]。

因此，壓力型體制下的行政層層發(fā)包在政府治理過程中僅能作為短暫的權(quán)宜之計，而不能常態(tài)化。如若常態(tài)化，政治權(quán)力不斷上移，政治責(zé)任不斷下壓，這種緊張狀態(tài)終究會導(dǎo)致上下級關(guān)系失衡甚至斷裂。目前，公安機關(guān)目標(biāo)任務(wù)實施過程中的層層向下傳遞、加壓態(tài)勢并未得到有效緩解，各層級公安工作責(zé)任依次向下轉(zhuǎn)移、累積，導(dǎo)致基層公安工作任務(wù)應(yīng)接不暇、基層活力嚴(yán)重缺乏。概言之，上下對口的職責(zé)同構(gòu)一定程度上很好地回應(yīng)了壓力型體制的政治需求，壓力型體制的政治運作模式同時又加劇職責(zé)同構(gòu)的制度慣性。

(二)法治進(jìn)路：事權(quán)劃分不清、職責(zé)配置未法定

事權(quán)是指特定層級政府承擔(dān)公共事務(wù)的職能、責(zé)任和權(quán)力。不同層級政府之間的事權(quán)劃分，就是指公共事務(wù)及其相應(yīng)實施權(quán)力在不同層級政府和行政區(qū)域間的區(qū)別性配置[20]。合理的事權(quán)劃分是理順縱向政府間職能關(guān)系的重要前提，事權(quán)劃分的法治化是目前政府職能改革的一項重要議題。公安事權(quán)，就是公安機關(guān)縱向部門的職責(zé)與權(quán)力配置，具體講就是公安部、省(市)、自治區(qū)、設(shè)區(qū)市、縣各級公安機關(guān)的責(zé)任和權(quán)力配置。對于公安工作而言，“事權(quán)劃分被看作是全面深化公安改革的關(guān)鍵點”[15]“科學(xué)而明確的事權(quán)劃分，是公安工作改革和發(fā)展的前提”[13]“科學(xué)合理的公安事權(quán)關(guān)系是提高公安機關(guān)履職能力的必要舉措?！盵10]然而，公安機關(guān)縱向?qū)蛹壊块T間事權(quán)劃分的“同質(zhì)化”特征尤為明顯，而且非制度化的行政性分權(quán)具有主觀隨意性，公安事權(quán)的法治化發(fā)展仍然滯后，事權(quán)未法治化通常被看作是公安機關(guān)職責(zé)同構(gòu)沉疴痼疾難以祛除的重要原因。

首先，公安機關(guān)縱向?qū)蛹壥聶?quán)“同質(zhì)化”程度高，事權(quán)定位不準(zhǔn)確。基層公安機關(guān)的事權(quán)內(nèi)容基本上都是上級公安機關(guān)事權(quán)的延伸，各級公安機關(guān)都管理相同的事務(wù)。因此往往出現(xiàn)公安事權(quán)交叉重疊、責(zé)任主體缺位甚至越位等問題。例如，上級公安機關(guān)對本該由下級公安機關(guān)負(fù)責(zé)的具體工作提出過細(xì)的要求和考核指標(biāo)，陷入繁雜的具體事務(wù)中，而對自己應(yīng)當(dāng)履行的制度設(shè)定，解決體制性、機制性、保障性問題研究不夠、履責(zé)不力；同時，下級公安機關(guān)對本應(yīng)承擔(dān)的屬地治安責(zé)任缺乏主動性，疲于應(yīng)對上級的任務(wù)部署與考核[21]。

其次，公安機關(guān)事權(quán)劃分的“行政主導(dǎo)”色彩濃，權(quán)力與責(zé)任不對等。通常在地方事權(quán)的羅列中會注明一條：辦理上級公安機關(guān)交辦的工作事項。顯然，上級公安機關(guān)在事權(quán)劃分中掌握實質(zhì)主導(dǎo)權(quán)。而且，層級較高的公安機關(guān)擁有較多的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)，卻承擔(dān)較少的責(zé)任與義務(wù)；層級較低的公安機關(guān)權(quán)力不足卻事務(wù)繁多，而且要承擔(dān)主要責(zé)任[10]。因此，基層公安業(yè)務(wù)相對比較繁重，然而與履行職責(zé)相匹配的基層警力資源配置卻嚴(yán)重不足，從而導(dǎo)致基層公安承接了大量的上級業(yè)務(wù)，“接不住”“管不了”“管不好”的現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

第三，公安事權(quán)劃分缺乏嚴(yán)格且明確的法律依據(jù)。隨著2018年全面深化黨和國家機構(gòu)改革的推進(jìn)，事權(quán)體系的法治化成為國家治理現(xiàn)代化的一項迫切任務(wù)。在此背景下，公安事權(quán)的法治化改革也被推上了議事日程。早在1994年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于公安部職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制方案的通知》(國辦發(fā)〔1994〕45號)，并對公安部的主要職責(zé)作出明確規(guī)定，《中華人民共和國人民警察法》(2012年修正)第2章第6條規(guī)定了公安機關(guān)人民警察的14項職責(zé)，但兩者都未明確中央和地方公安機關(guān)差異化的職能配置。2006年11月1日國務(wù)院第154次常務(wù)會議通過了《公安機關(guān)組織管理條例》，這是我國第一部規(guī)范公安機關(guān)職能配置與組織管理的行政法規(guī)，同樣沒有對不同層級的公安機關(guān)組織職能進(jìn)行明確劃定。而且，該條例大量采用了“縣級以上人民政府公安機關(guān)”的立法表述，很大程度上模糊了地方公安機關(guān)的層級關(guān)系和事權(quán)關(guān)系[23]，地方公安機關(guān)縱向?qū)哟蔚牟町惢恢蔽茨茉诹⒎ㄖ畜w現(xiàn)出來。

五、公安機關(guān)縱向職責(zé)體系重構(gòu)的路徑

隨著國家整體性機構(gòu)調(diào)整和職能配置的有序推進(jìn)，公安機關(guān)響應(yīng)改革要求積極貫徹部署國家宏觀決策方案，在優(yōu)化職責(zé)配置和機構(gòu)設(shè)置方面，下大力氣做精機關(guān)、做優(yōu)警種、做強基層、做實基層。從目前改革的現(xiàn)實情況看，公安機關(guān)在推進(jìn)各項社會治理改革舉措的過程中仍面臨機構(gòu)雜亂、權(quán)責(zé)不清、縱向“一根針穿到底”等制度體制問題的掣肘，公安機關(guān)縱向職責(zé)體系的質(zhì)量變革仍是擺在我們面前的一道難題，有必要系統(tǒng)地思考公安機關(guān)縱向職責(zé)體系的未來改革，提出具有建設(shè)性意義的整體改革思路和框架性意見。

學(xué)界對于公安機關(guān)職責(zé)同構(gòu)問題的研究大多從“公安事權(quán)”角度展開，并一致認(rèn)為：公安事權(quán)劃分不清是導(dǎo)致職責(zé)同構(gòu)的關(guān)鍵原因之所在，公安縱向同構(gòu)改革的關(guān)鍵突破口就在于劃清事權(quán)。然而，對于公安機關(guān)現(xiàn)行縱向職責(zé)同構(gòu)體制的改革，僅從這一角度進(jìn)行分析未免過于簡單。首先，作為國家行政管理的重要職能部門，公安機關(guān)縱向職責(zé)同構(gòu)問題是政府職能改革的一個縮影，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)前黨和國家機構(gòu)的宏觀改革背景，放置于我國政府職責(zé)體系的整體理論框架下進(jìn)行思考，不能“只看樹木不見森林”。其次，應(yīng)當(dāng)明確的是，公安事權(quán)對于優(yōu)化職責(zé)體系很重要，但職責(zé)體系的優(yōu)化卻不僅僅是事權(quán)劃分的問題。因此，公安機關(guān)職責(zé)同構(gòu)問題的解決不能單向度地考慮，而是多角度、系統(tǒng)性地思考如何從“同構(gòu)”走向“重構(gòu)”，尤其要在“政府職責(zé)體系”的理論框架下，以更宏大的整體性視角思考公安機關(guān)縱向職責(zé)體系的重構(gòu)?；诖耍瑢τ诠矙C關(guān)縱向職責(zé)體系的重構(gòu)，建議關(guān)注以下六個方面：邏輯起點、目標(biāo)原則、機構(gòu)設(shè)置、職能配置、配套改革、社會協(xié)同。

(一)邏輯起點：公共事務(wù)與責(zé)任

公安機關(guān)縱向職責(zé)體系重構(gòu)首要的是需厘清一個根本問題，即公安機關(guān)職責(zé)配置的邏輯起點是什么，或者說公安機關(guān)履職過程中應(yīng)對誰作出回應(yīng)。厘清公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置、職能配置以及縱向府際關(guān)系建設(shè)的源頭因素，就是回答“因何設(shè)置機構(gòu)、因何配置職能”的問題。關(guān)于這一點，學(xué)界主要存在兩種不同的價值取向：“權(quán)力本位”與“責(zé)任本位”。以“權(quán)力”為主導(dǎo)的治理邏輯強調(diào)政治權(quán)力的支配性作用，即按照上級的要求進(jìn)行機構(gòu)設(shè)置和職能配置；以“責(zé)任”為主導(dǎo)的治理邏輯則是考慮部門或機構(gòu)本身的公共責(zé)任屬性，即按照地方機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的公共事務(wù)進(jìn)行權(quán)責(zé)配置。顯然，政府職責(zé)體系建構(gòu)的邏輯起點應(yīng)當(dāng)是基于政府必須承擔(dān)的事務(wù)與責(zé)任，而且這種事務(wù)與責(zé)任具有公共性。

對于公安機關(guān)而言，確立“責(zé)任本位”導(dǎo)向是縱向職責(zé)體系重建的前置性條件，公安機關(guān)縱向各部門之間權(quán)責(zé)配置的首要依據(jù)應(yīng)當(dāng)是公安機關(guān)承擔(dān)的公共事務(wù)的屬性，而且對于責(zé)任的關(guān)注應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于政治權(quán)力。依據(jù)公安機關(guān)的性質(zhì)與宗旨，公安機關(guān)的公共責(zé)任主要聚焦于兩個方面：一是基層事務(wù)的治理，二是社會需求的滿足。具體來說，公安機關(guān)縱向權(quán)責(zé)的界定應(yīng)立足于“以人民為中心”的根本價值取向，這也是公安機關(guān)民主政治的運行邏輯。2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》中提到：基層政權(quán)機構(gòu)設(shè)置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務(wù)特點，不簡單照搬上級機關(guān)設(shè)置模式。該決定給予公安機關(guān)尤其是地方公安機關(guān)非常明確的政策信號，即公安機關(guān)面向的管理和服務(wù)對象是其能夠直接接觸到的群眾，以及量大面廣的若干經(jīng)濟社會管理事項。由此來看，公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置和職能配置應(yīng)當(dāng)首先考慮實際的公安工作需要，并對公眾與社會的期待作出積極回應(yīng)。因為，越是接近、位于基層的政府，管理、服務(wù)性職責(zé)就越多[23]。

(二)目標(biāo)原則：法治、府際協(xié)同、公共服務(wù)

按照怎樣的目標(biāo)原則建構(gòu)一個“責(zé)任本位”的公安機關(guān)縱向職責(zé)體系，可以考慮從法治、府際協(xié)同與公共服務(wù)三個維度進(jìn)行界定，概括為：以法治為依據(jù)，對內(nèi)構(gòu)建公安機關(guān)府際間合作型伙伴關(guān)系，對外提升公共服務(wù)與社會治理能力。首先，按照習(xí)近平總書記談治國理政中關(guān)于法治國家、法治政府與法治社會的重要講話的精神，公安機關(guān)縱向職責(zé)體系必須以法治為依托，依據(jù)法治原則與法治程序合理配置公安機關(guān)縱向職責(zé)。沒有法治依據(jù)的職責(zé)調(diào)配通常會異化成主觀性的行政安排，隨意性大，缺少制度化。其次，以府際協(xié)同為目標(biāo)，建構(gòu)公安機關(guān)縱向各層級部門之間合作型伙伴關(guān)系。2019年10月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆四中全會提出：要完善國家行政體制，優(yōu)化政府職責(zé)體系，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，健全充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性體制機制。要實現(xiàn)兩個積極性，就要改變縱向各層級責(zé)任主體間的“競爭”“博弈”關(guān)系，實現(xiàn)治理中縱向責(zé)任主體的共贏。不僅中央公安機關(guān)與省級公安機關(guān)要合作，省級以下的各層次公安機關(guān)也應(yīng)建立伙伴關(guān)系。第三，通過縱向職責(zé)配置，提升公安機關(guān)對外服務(wù)水平與治理能力。黨的十八屆三中全會提出要“加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”，公共服務(wù)被明確列為地方政府的首要職責(zé)。公安機關(guān)在社會治理中應(yīng)以“社會效益”為導(dǎo)向，不斷提升公眾獲得感、幸福感與安全感。

(三)機構(gòu)設(shè)置：宏觀同構(gòu)、微觀異構(gòu)

2005年學(xué)界提出職責(zé)同構(gòu)問題后[9]，產(chǎn)生了大量研究成果，無一例外的都是對職責(zé)同構(gòu)管理模式的“批判”。而且關(guān)于是否可以照搬西方職責(zé)異構(gòu)體制也有頗多討論。學(xué)界對該問題的觀點非常明確：我國是堅持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的單一制國家，各級政府“職責(zé)同構(gòu)”是鮮明特點[24]。與我國單一制體制下的職責(zé)同構(gòu)不同，“職責(zé)異構(gòu)”是西方地方分權(quán)型國家采用的一種制度安排。盡管職責(zé)異構(gòu)給予地方政府充分的自治空間，但中央集權(quán)卻受到削弱，沒有辦法集中資源解決因利益多元化紛爭帶來的治理難題。美國行政學(xué)家古德諾就美國地方的分權(quán)問題曾指出，美國中央與地方分權(quán)已造成了行政力量統(tǒng)一性的破壞，因此他積極主張“行政在一定程度上的集權(quán)化”，而且“應(yīng)該鼓勵行政集權(quán)的趨勢，而不是阻礙它發(fā)展”[25]。因此，職責(zé)同構(gòu)雖存在制度弊端，但絕不能簡單地以“職責(zé)異構(gòu)”取而代之。

就公安機關(guān)而言，職責(zé)同構(gòu)因本身具有的制度合理性絕對不能被擯棄，但可以考慮“宏觀同構(gòu)，微觀異構(gòu)”，即中央和省級公安機關(guān)維持一定的同構(gòu)性，而省級公安機關(guān)以下可嘗試“適度異構(gòu)性”。換句話說，按照從上到下的遞減趨勢設(shè)置縱向機構(gòu)，越到基層，機構(gòu)與職能越應(yīng)該實現(xiàn)大部制大警種的資源整合，而不是“上下一般粗”。近年來全國兩會期間關(guān)于公安機關(guān)機構(gòu)改革出現(xiàn)這樣的建言：公安機關(guān)的部、省兩級機構(gòu)數(shù)可拓展為15-10個，市、縣兩級控制在8-6個。有些研究也指出，公安機關(guān)可以實現(xiàn)部、省、市三級部門的上下對口，而對于處在執(zhí)法一線的區(qū)縣公安機關(guān)更要注重職能配置的整合，不應(yīng)強行要求機構(gòu)設(shè)置和職能配置的上下一致性[26]。以上觀點的提出也正說明，公安機關(guān)的“異構(gòu)”體制建設(shè)已經(jīng)引起諸多關(guān)注，而且這種自上而下機構(gòu)數(shù)量逐步遞減、職能逐漸整合的設(shè)置原則在公安機構(gòu)改革實踐中已有所體現(xiàn)，當(dāng)下區(qū)縣級公安機關(guān)的大部制大警種改革實質(zhì)上就是一種典型的“異構(gòu)”設(shè)計。這種自上而下逐步增強的異構(gòu)性，應(yīng)當(dāng)成為推動縱向職責(zé)體系調(diào)整的總原則[1]。對于基層公安機關(guān)與上級的對接問題，應(yīng)當(dāng)允許機構(gòu)設(shè)置上的“一對多”或“多對一”，而且機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)切實尊重并滿足基層事務(wù)的治理需要。

(四)職責(zé)配置：分類確權(quán)、職責(zé)法定

我國歷次政府機構(gòu)改革基本都圍繞“集權(quán)”和“分權(quán)”展開，應(yīng)該是收緊中央集權(quán)還是鼓勵地方分權(quán)？這在轉(zhuǎn)變政府職能中一直難有定論，而且總是陷于“一放就亂、一管就死”的改革怪圈。2018年2月28日中國共產(chǎn)黨第十九屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，該決定明確要求理順和明確中央負(fù)責(zé)、中央和地方協(xié)同管理、地方負(fù)責(zé)的三類事權(quán)。因此，未來政府職責(zé)體系的重構(gòu)必定是跳出“集權(quán)”和“分權(quán)”的誤區(qū)，按照“確權(quán)”思維，強調(diào)事權(quán)、職責(zé)和利益的合理“歸位”[3]，并以職責(zé)法定的方式使其制度化。

對于公安機關(guān)而言，公安事權(quán)的劃分無疑將是全面深化公安改革的關(guān)鍵突破口。目前，學(xué)界乃至公安機關(guān)實戰(zhàn)部門都已經(jīng)充分認(rèn)識到事權(quán)劃分的必要性，并積極推動公安事權(quán)的法治化進(jìn)度。2016年12月，公安部正式發(fā)布關(guān)于《中華人民共和國人民警察法》(修訂草稿)公開征求意見的公告。修訂草稿在“組織管理”部分明確提出“中央、地方及共同公安事權(quán)劃分”。此次修改，相比《人民警察法》(2012年修訂)在公安事權(quán)方面走出了重要一步，但對于三類事權(quán)的劃分標(biāo)準(zhǔn)、具體事權(quán)范疇都未有進(jìn)一步解釋。2018年兩會期間，來自公安機關(guān)的兩會代表也有建言：出臺法律法規(guī)框定職責(zé)，制定《全國公安機關(guān)機構(gòu)改革指導(dǎo)意見》，對人民警察的法定職責(zé)、中央與地方公安事權(quán)、各層級公安機關(guān)及公安機關(guān)內(nèi)部警種部門的職責(zé)分別予以界定，確保職能職責(zé)職權(quán)法定。

需要明確的是，公安事權(quán)的劃分是一項復(fù)雜而又艱巨的工作，不能一蹴而就，也不能“畢其功于一役”?？傮w來看，未來公安機關(guān)的分類確權(quán)與職責(zé)法定必須著重考慮以下三點：

1.相關(guān)公安法律法規(guī)的修訂必須提上重要議事日程

首先，在《人民警察法》的修訂中，應(yīng)按照“有限警察”的原則，明確劃定公安機關(guān)與社會及其他政府部門的職責(zé)界限，做到“內(nèi)外有別”。公安機關(guān)不能成為大包大攬的“利維坦”，公安機關(guān)的職責(zé)范疇?wèi)?yīng)當(dāng)在人民警察制度的基本法中得以明確。其次，加快《公安機關(guān)組織管理條例》的修訂進(jìn)度，而且該條例的修訂應(yīng)重點加強公安機關(guān)組織機構(gòu)設(shè)置、事權(quán)分配、編制配置、財政支出責(zé)任等方面的立法深度。第三，對散見于《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》等法律中的涉及央地公安事權(quán)關(guān)系的條款與規(guī)定進(jìn)行總結(jié)歸納[11]。

2.按照權(quán)責(zé)一致原則，制定詳細(xì)的公安機關(guān)職責(zé)配置表，有效落實公安機關(guān)權(quán)責(zé)清單制度

首先，在上述公安法律法規(guī)相繼修訂完善的基礎(chǔ)上，對部、省、市、區(qū)縣、派出所五級的部門職責(zé)制定出詳細(xì)的職責(zé)配置表，做到“上下分明”，尤其是厘清省級以下各級公安機關(guān)的職責(zé)邊界。按照職責(zé)配置表，各層級公安機關(guān)都應(yīng)組建適用于自己的單獨的決策與執(zhí)行系統(tǒng)，認(rèn)真履責(zé)。同時，以職責(zé)配置為導(dǎo)向，全面梳理公安機關(guān)縱向不同層級部門、崗位權(quán)責(zé)清單，進(jìn)一步廓清公安機關(guān)與社會、公安機關(guān)與其他行政部門、公安機關(guān)內(nèi)部層級、部門和崗位的權(quán)責(zé)邊界。當(dāng)前，權(quán)責(zé)清單制度已成為優(yōu)化配置各層級機構(gòu)和職能的重要抓手。公安機關(guān)從部到省以下各地方以簡化行政審批、“放管服”改革為依托，逐級推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)。權(quán)責(zé)清單是“確權(quán)”導(dǎo)向下對公安機關(guān)縱向職責(zé)的進(jìn)一步細(xì)化，對于探索公安機關(guān)縱向職責(zé)體系的重構(gòu)具有重要意義。當(dāng)然，職責(zé)配置和權(quán)責(zé)清單情況不是一成不變，應(yīng)當(dāng)隨著國家機構(gòu)改革和公安實際業(yè)務(wù)工作的變化實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整。

3.以法治制度和權(quán)責(zé)清單為依據(jù)，完善公安機關(guān)究責(zé)問責(zé)的事權(quán)監(jiān)督機制

分類確權(quán)、職責(zé)法定以及權(quán)責(zé)清單的建立，有利于不同層級部門按責(zé)任履職。職責(zé)分層分類基礎(chǔ)上，以“責(zé)任本位”理念明晰公安事權(quán)具體的利益和責(zé)任主體，確保各層次責(zé)任主體各司其職，有效規(guī)范不同責(zé)任主體的權(quán)力行為。同時可以考慮將各層次權(quán)責(zé)履行情況納入公安機關(guān)績效考核體系中，建立健全公安機關(guān)究責(zé)問責(zé)的事權(quán)監(jiān)督機制。

(五)配套改革：公安事權(quán)與編制配置、支出責(zé)任相匹配

在明確改革邏輯起點和目標(biāo)原則的基礎(chǔ)上，機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)“宏觀同構(gòu)、微觀異構(gòu)”，職責(zé)配置上做到“分類確權(quán)、權(quán)責(zé)法定”，此外還應(yīng)從下放編制權(quán)限、支出責(zé)任匹配上進(jìn)行相應(yīng)配套改革。

1.重新劃分公安編制權(quán)限，使公安事權(quán)與編制配置相匹配

在理順縱向部門職責(zé)關(guān)系問題上，編制是關(guān)鍵的影響因素。尤其在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，編制配置必須與事權(quán)改革同步進(jìn)行。1984年以來，公安機關(guān)編制總額一直實行由中央政府統(tǒng)一核定的管理體制。而且，從現(xiàn)行的《公安機關(guān)組織管理條例》看，公安編制工作屬于中央事權(quán)。地方政府對于本地公安機關(guān)編制調(diào)整的申請須先征求公安部的意見，編制權(quán)限并未充分下放給地方。這與當(dāng)前中央嚴(yán)控地方公安編制分不開，從而導(dǎo)致地方公安編制配置嚴(yán)重滯后于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展?，F(xiàn)在普遍的問題是：基層警力配置不足、缺口大；在既定的編制數(shù)量下，編制調(diào)整困難重重，沒有實現(xiàn)編制跟著任務(wù)走[22]。因此，公安編制權(quán)限亟須進(jìn)一步明晰，尤其是地方公安機關(guān)編制的申請和審批應(yīng)當(dāng)明確下一步的改革思路：依據(jù)公安事權(quán)的分類別分層次劃分，賦予各層級公安機關(guān)相應(yīng)的編制權(quán)限。具體來說，就是不同事權(quán)的公安機關(guān)，其編制的申請、調(diào)整與審批應(yīng)不同；公安編制應(yīng)根據(jù)其職責(zé)、任務(wù)的發(fā)展需求，實現(xiàn)動態(tài)調(diào)整[22]。

2.財權(quán)向基層適度傾斜，完善公安事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度

事權(quán)與財權(quán)匹配是政府職責(zé)體系構(gòu)建中的核心問題。當(dāng)縱向?qū)蛹壐鞑块T事權(quán)邊界明確后，與事權(quán)范疇相匹配的財政支持就應(yīng)保障到位。“分稅制”改革以來，我國政府財權(quán)明顯是中央收緊的狀態(tài)。與之相悖的是，財權(quán)向上收緊的同時，事權(quán)卻不斷地向下積壓，導(dǎo)致長期以來事權(quán)與財權(quán)的不均衡。2016年8月，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》中規(guī)定，按照“誰的財政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”的原則，確定各級政府支出責(zé)任。這也意味著不同層級部門應(yīng)當(dāng)在自身事權(quán)范疇內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。從目前公安機關(guān)財政事權(quán)的支出責(zé)任來看，2003年中央確定了公安轉(zhuǎn)移支付制度，即中央可以對經(jīng)費困難地區(qū)的地方公安機關(guān)實施必要的專項補助。但由于上級公安機關(guān)經(jīng)常性地下派任務(wù)指標(biāo)，導(dǎo)致地方公安機關(guān)承擔(dān)了過多的本應(yīng)由上級承擔(dān)的支出責(zé)任，責(zé)任繁重但財力配套遠(yuǎn)遠(yuǎn)不到位[15]。因此，當(dāng)務(wù)之急是在相關(guān)法律法規(guī)中明確公安事權(quán)與支出責(zé)任相對應(yīng)。比如，可以考慮在《公安機關(guān)組織管理條例》的修訂中增加“公安事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的制度原則。當(dāng)然，支出責(zé)任的劃分是以事權(quán)配置為基礎(chǔ)的，基本的改革思路是：先做好事權(quán)劃分，再考慮匹配相應(yīng)的支出責(zé)任。

(六)社會協(xié)同：拓展職責(zé)體系優(yōu)化的第三方治理

宏觀意義上，政府職責(zé)體系涵蓋了內(nèi)部和外部關(guān)系范疇：內(nèi)部包括黨政、橫向部門間及縱向部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，外部則包括政企、政社等關(guān)系。權(quán)責(zé)清晰、治理高效的職責(zé)體系構(gòu)建除了理清內(nèi)部權(quán)責(zé)關(guān)系，還要考慮政府外部的第三方治理。對于公安機關(guān)而言，是在堅持“有限公安”理念的前提下，最大程度上劃分公安機關(guān)與其他行政部門和社會組織的職責(zé)界限。但界限的劃分，并不意味著公安機關(guān)與其他行政部門和社會組織要完全割裂開。公安機關(guān)作為公共警務(wù)的核心責(zé)任主體，既要理順內(nèi)部不同職能部門間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也要提升與外部社會力量的集體行動，從而拓展公安機關(guān)職責(zé)體系優(yōu)化的多中心治理。

總之，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，如何構(gòu)建系統(tǒng)完備、職能優(yōu)化、協(xié)同高效的政府職責(zé)體系已成為當(dāng)前我國一項重大政治課題。政府職責(zé)體系的優(yōu)化對于理順政府權(quán)責(zé)關(guān)系、提升政府治理效能至關(guān)重要。公安改革若向縱深推進(jìn)，就得全面剖析目前公安機關(guān)職責(zé)同構(gòu)體制的利與弊，系統(tǒng)性考慮公安機關(guān)縱向職責(zé)體系的重構(gòu)，真正構(gòu)建符合我國政治國情與制度特點的職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)均衡、依法行政、效能優(yōu)化的公安機關(guān)縱向治理體系。