中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能：演化與提升

李 宏

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025)

習(xí)近平總書記指出，應(yīng)急管理是國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，它承擔(dān)著防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)、及時(shí)應(yīng)對(duì)處置各類災(zāi)害事故的重要職責(zé)，擔(dān)負(fù)保護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要使命[1]。黨的十九屆五中全會(huì)指出，現(xiàn)階段我國(guó)決勝全面建成小康社會(huì)已取得決定性成就，但發(fā)展環(huán)境仍然面臨著深刻復(fù)雜的變化。全會(huì)提出了基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及平安中國(guó)建設(shè)達(dá)到更高水平等遠(yuǎn)景目標(biāo)[2]。毫無疑問，要全面實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)，尤其是要在后疫情時(shí)代更好地統(tǒng)籌安全和發(fā)展、建設(shè)更高水平的平安中國(guó)，就必須在中國(guó)特色應(yīng)急管理體系基本形成的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)相關(guān)制度優(yōu)勢(shì)向國(guó)家治理效能的更好轉(zhuǎn)變，而政府應(yīng)急管理效能的持續(xù)提升則顯然早已成為題中應(yīng)有之義。

一、政府能力、政府效能與政府應(yīng)急管理效能

(一)政府能力

政府能力(Government Capacity)概念的提出，主要是源于現(xiàn)代化進(jìn)程中各國(guó)政府所面臨或遭遇的種種現(xiàn)實(shí)困境，如20世紀(jì)70年代以來西方國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)危機(jī)頻發(fā)、福利負(fù)擔(dān)沉重、環(huán)境污染加劇和公共服務(wù)需求日益多樣化等，而外部則主要就是世界范圍內(nèi)的政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、信息網(wǎng)絡(luò)化和文化多樣化的發(fā)展趨勢(shì)[3]。為了有效地解決政府在實(shí)施政治統(tǒng)治與社會(huì)管理活動(dòng)中普遍出現(xiàn)的“低能感”和“無力感”[4]，各國(guó)學(xué)者自20世紀(jì)末開始紛紛展開了政府能力研究。不過，盡管國(guó)內(nèi)外對(duì)于政府能力的關(guān)注度日益提升，但是有關(guān)這一重要概念的界定、內(nèi)涵與特征等，則始終是眾說紛紜、各有側(cè)重。筆者認(rèn)為，這其中有三類研究比較具有代表性：一類研究強(qiáng)調(diào)的是政府能力的真正來源，因此通常是將重心放在了政府與國(guó)家權(quán)力的界定上，并由此突出其權(quán)威性和公共性等基本特征[4]，或者從系統(tǒng)的觀點(diǎn)分析其要素構(gòu)成，認(rèn)為應(yīng)包含權(quán)力、財(cái)力、人力、公信力、文化、信息和制度資源等[5]；第二類研究實(shí)際上強(qiáng)調(diào)了政府能力的指向，如認(rèn)為政府能力就是制定和執(zhí)行政策，以維護(hù)公共秩序和合法性的能力[6]；第三類研究則顯然強(qiáng)調(diào)了政府能力的過程與實(shí)質(zhì)，如提出政府能力就是國(guó)家(中央政府)貫徹自身意志的過程，以及將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力等[7]。

顯然，這些不同的角度和切入點(diǎn)都是研究政府能力問題所必須具備的，它們之間可以相互補(bǔ)充，并可以此來彌補(bǔ)政府與能力概念本身的綜合性與復(fù)雜性，而任何嘗試以綜合性視角予以簡(jiǎn)單歸納的概念界定，都不免會(huì)存在較多的含混之處與飄萍之感。為此，也有學(xué)者提出了應(yīng)當(dāng)結(jié)合政府職能來理解政府能力[8]，因?yàn)榍罢吣軌蛴兄诳蚨ê笳叩幕緝?nèi)容與發(fā)展方向，任何完全脫離政府所應(yīng)擔(dān)負(fù)的職能來探討其能力的行徑，都不免是比較空泛和抽象的。然而，正如習(xí)近平總書記引用的漢代哲學(xué)家王充在《論衡》中所言的“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”[9]那樣，政府能力顯然可以有強(qiáng)弱之分，或者存在著比較典型的過剩與短缺情形，而與此相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)實(shí)問題則也正是催生政府能力研究的原動(dòng)力。所以，缺乏統(tǒng)一的界定并沒有阻礙各方對(duì)政府能力的研究、運(yùn)用及拓展，并且保持了應(yīng)有的動(dòng)態(tài)性特征。

(二)政府效能

政府效能(Government Efficacy/Effectiveness)總體上是對(duì)政府行政管理活動(dòng)績(jī)效的一種綜合評(píng)判，因此與政府能力概念有著較高程度的交叉和重合。能力顯然是效能評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)和前提，而能力的強(qiáng)弱或曰過剩與不足則又必然會(huì)在效能方面有所體現(xiàn)。綜合已有研究來看，效能顯然不能簡(jiǎn)單地等同于效率(efficiency)或績(jī)效(performance)，而應(yīng)該是效率和功能的整合與統(tǒng)一[10]。這意味著在單純地對(duì)比投入與產(chǎn)出以外，將所應(yīng)達(dá)成的目標(biāo)與是否具備勝任能力等更多因素考慮了進(jìn)來，因此完成了概念內(nèi)涵的必要豐富與拓展[11]。為此，也就不難理解國(guó)內(nèi)有關(guān)“政府效能”界定所關(guān)注的核心與焦點(diǎn)，即多數(shù)都是將行政效率作為基礎(chǔ)，同時(shí)還將行政目標(biāo)、履職能力，以及最終所取得的效果和效益都囊括了進(jìn)來[12]，從而實(shí)現(xiàn)了內(nèi)涵與外延的同步拓展。同時(shí)，也許是為了強(qiáng)調(diào)有別于行政效率，或者本就是為了糾正對(duì)量的過分關(guān)注而突出對(duì)質(zhì)的考察，因此有些研究明確地指出政府效能著重體現(xiàn)的是政府活動(dòng)的品質(zhì)，也就是政府行政管理行為達(dá)成目標(biāo)的程度[13]。

就此而論，效率作為一種比值，的確是在一定程度上忽略了價(jià)值判斷和目標(biāo)導(dǎo)向，因而也不符合新公共管理運(yùn)動(dòng)背景下對(duì)公共利益、倫理責(zé)任和公眾參與等價(jià)值取向的要求[14]。然而，作為一種綜合評(píng)判，政府效能的高低與強(qiáng)弱顯然要受到多方面因素的影響，如在宏觀層面上，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、政治合法性、政府制度和決策機(jī)制等都會(huì)在不同維度上影響政府效能[15]。為此，以多層次和綜合性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，來為推進(jìn)政府效能建設(shè)提供理論依據(jù)，就成為一步展開后續(xù)研究的必然選擇。但是，在這方面，目前已有的相關(guān)研究事實(shí)上并未真正區(qū)分績(jī)效評(píng)價(jià)和效能評(píng)價(jià)，前者通常更注重對(duì)結(jié)果(outcomes)或曰產(chǎn)出(outputs)的測(cè)量[16]，對(duì)于后者所應(yīng)包含的功能、能力與整體效益等也較少能得到充分的體現(xiàn)。這其中，很多針對(duì)政府效能建設(shè)與評(píng)價(jià)等方面展開的研究，往往過于注重評(píng)價(jià)的主體、內(nèi)容和方法等，而在價(jià)值取向和整體效益的分析方面則顯得相對(duì)模糊和極為倉(cāng)促，甚至只是簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)引了政府效能的概念。

(三)政府應(yīng)急管理效能

中國(guó)應(yīng)急管理體系經(jīng)歷了傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的災(zāi)害管理、改革開放后生產(chǎn)安全形勢(shì)的急劇變化，以及2003年SARS危機(jī)和2008年汶川大地震等特別重大突發(fā)公共事件的侵?jǐn)_和沖擊，從而不僅推動(dòng)了應(yīng)急管理體制機(jī)制改革和突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)能力的巨大提升，而且也促使我們?cè)诜罏?zāi)減災(zāi)救災(zāi)和國(guó)家安全理念上都有了質(zhì)的飛躍[17]。2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中應(yīng)急管理部組建成立，中國(guó)特色的應(yīng)急管理體系基本形成，應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展邁入了全新的時(shí)期和階段。不過，現(xiàn)階段我國(guó)仍然面臨國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的劇烈變化，不平衡不充分發(fā)展的矛盾比較突出，重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革任務(wù)依然艱巨，以及民生保障和社會(huì)治理還存在弱項(xiàng)和短板，所以立足已經(jīng)取得的決定性成就，加快推動(dòng)政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)、發(fā)展優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇優(yōu)勢(shì)向治理效能的有效轉(zhuǎn)化，就成為基本實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求[18]。為此，結(jié)合政府效能概念的發(fā)展，以及政府主體在應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)中的主導(dǎo)地位，尤其是政治體制能力在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的關(guān)鍵支撐作用[19]，政府應(yīng)急管理效能的提出，在某種程度上可謂水到渠成。

加強(qiáng)應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)，既是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，又是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)。由于綜合性應(yīng)急管理體系建設(shè)的時(shí)間尚短，同時(shí)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的綜合性風(fēng)險(xiǎn)日益增多，所以也更容易凸顯風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱、應(yīng)急處置協(xié)調(diào)不力和專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)滯后等問題[20]。為此，近年來國(guó)內(nèi)也有少量研究開始針對(duì)應(yīng)急管理形勢(shì)變化，以及不同的主體、層級(jí)和環(huán)節(jié)等，提出了政府應(yīng)急管理效能的提升問題。這其中，大致也可以分為三類：第一類是基于系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)的觀點(diǎn)來予以整體把握，如有研究提出結(jié)合抗擊新冠疫情的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來看，加強(qiáng)組織指揮體系、力量支撐體系和社會(huì)動(dòng)員體系的建設(shè)，是不斷提高應(yīng)急管理改革發(fā)展效能的關(guān)鍵[21]。第二類則是將問題定位于特定的領(lǐng)域和方向，如有研究提出，認(rèn)為現(xiàn)階段應(yīng)急管理效能的提升，關(guān)鍵在于健全應(yīng)急管理法治體系，疫情防控也恰好提供了新的機(jī)會(huì)窗口[22]；也有的研究認(rèn)為，當(dāng)前需要依托信息平臺(tái)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)來整合各類公共資源，從而解決協(xié)同和綜合應(yīng)對(duì)問題[23]。第三類則是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)切入，分析應(yīng)急管理效能提升面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，如有研究提出新基建已成為新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)發(fā)展的重大方向標(biāo)，并能給應(yīng)急管理體系建設(shè)帶來革命性創(chuàng)新，因此會(huì)成為構(gòu)建中國(guó)特色應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的強(qiáng)勁引擎[24]。綜合已有研究來看，目前的應(yīng)急管理效能研究其實(shí)存在如前述有關(guān)政府效能研究類似的情形，也沒有對(duì)應(yīng)急管理能力和應(yīng)急管理效能進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，多數(shù)都只是沿著相對(duì)模糊的內(nèi)在基本邏輯進(jìn)行概念替代，重心無一例外都放在了如何加快促進(jìn)效能提升的路徑與對(duì)策方面。這種局面的形成顯然與中國(guó)特色應(yīng)急管理理論與方法體系還不夠成熟有關(guān)，同時(shí)也構(gòu)成了現(xiàn)階段推進(jìn)中國(guó)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)研究所迫切需要破解的困境與難題。

二、中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能：內(nèi)在邏輯、基本維度與評(píng)價(jià)體系構(gòu)建

中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能之所以會(huì)在當(dāng)前被提出，在根本上服從兩大方面的基本邏輯。一方面是應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的整體邏輯。作為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期和新階段的整體邏輯和必然趨勢(shì)。具體而言，隨著中國(guó)特色應(yīng)急管理體系的基本形成，政府應(yīng)急管理能力建設(shè)在取得巨大成就、鑄就顯著優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，也面臨著一系列新的源自內(nèi)部和外部的各種機(jī)遇與挑戰(zhàn)[25]，從而形成了“成就—優(yōu)勢(shì)—效能”的整體邏輯。另一方面則是政府能力建設(shè)的內(nèi)在邏輯，即政府作為重要應(yīng)急管理主體的主導(dǎo)性，以及政府能力建設(shè)所應(yīng)服從的“職能—能力—效能”的內(nèi)在邏輯。具體地，結(jié)合政府的應(yīng)急管理職責(zé)來看，政府的應(yīng)急管理職能解決的是“應(yīng)然”的問題，政府應(yīng)急管理能力則針對(duì)的是“實(shí)然”問題，而要求在全新的形勢(shì)下加快推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化，則使得“政府應(yīng)急管理效能”最終得以順其自然地浮出水面。如圖1所示，我們將前述兩個(gè)方面的基本邏輯予以簡(jiǎn)單列示，(1)和(2)即展現(xiàn)了應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展和政府能力建設(shè)對(duì)政府應(yīng)急管理效能的需要。值得注意的是，這兩方面的基本邏輯并非相互獨(dú)立，而是不可分割的內(nèi)在統(tǒng)一，因?yàn)槌删偷娜〉蔑@然以職能設(shè)定為前提，而顯著優(yōu)勢(shì)的形成以能力的不斷發(fā)展為基礎(chǔ)，這也就是所謂的“以成就經(jīng)驗(yàn)支撐制度優(yōu)勢(shì)”[26]，(3)則意味著以上兩個(gè)方面最終都會(huì)經(jīng)由應(yīng)急管理體制機(jī)制改革與發(fā)展理念的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變而實(shí)現(xiàn)融合。

圖1 政府應(yīng)急管理效能服從的基本邏輯

為此，政府應(yīng)急管理效能的提出，主要應(yīng)是以政府能力和政府效能為基礎(chǔ)的，體現(xiàn)的是政府作為推進(jìn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的重要主體，所采取和實(shí)施的一系列防范應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的活動(dòng)，所指向的能力建設(shè)目標(biāo)、所展現(xiàn)的貫徹執(zhí)行能力，以及所取得的綜合與整體效益等。這也就是說，我們可以將政府應(yīng)急管理效能分為三個(gè)基本維度：目標(biāo)、能力、效益。如圖2所示，這三個(gè)基本維度實(shí)際上形成了一個(gè)相對(duì)完整的支撐政府應(yīng)急管理效能的基本框架，也為將來進(jìn)一步構(gòu)建和完善中國(guó)政府效能評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提供了重要的基礎(chǔ)和條件。如表1所示，本文首先提出了一個(gè)基本框架。從管理過程上來看，基于面臨的形勢(shì)和前期所取得的效益所作出的目標(biāo)設(shè)定為起點(diǎn)，應(yīng)急管理能力建設(shè)方面的各種實(shí)際行動(dòng)，如法制建設(shè)、體制機(jī)制改革、專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)與完善等，為取得應(yīng)急管理效能的基礎(chǔ)，而最終通過政府應(yīng)急管理能力建設(shè)發(fā)展，所取得的保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的綜合性整體效益，即為政府應(yīng)急管理效能的集中體現(xiàn)。這一過程，與通常所講的危機(jī)管理過程的“三階段”[27]和“四階段”[28]等理論，在基本邏輯上顯然是內(nèi)在一致的，只是視角與關(guān)注點(diǎn)有所差異。進(jìn)一步地，政府應(yīng)急管理效能水平之所以會(huì)有所變化，主要就在于這三個(gè)維度之間顯然構(gòu)成了一套完整的循環(huán)與反饋機(jī)制：即能力建設(shè)目標(biāo)的設(shè)定為能力建設(shè)行動(dòng)規(guī)劃了方向和路線，系列實(shí)際行動(dòng)的展開為取得綜合整體效益的基礎(chǔ)，而前一階段所取得的效益又為下一階段的目標(biāo)設(shè)定與調(diào)整，提供了重要的依據(jù)和參照。

圖2 政府應(yīng)急管理效能的基本維度與整體結(jié)構(gòu)

1．目標(biāo)維度

目標(biāo)具有指引和提供持續(xù)動(dòng)力的基本功能，其對(duì)行動(dòng)及效果的影響顯而易見[29]。政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的目標(biāo)以政府應(yīng)急管理職能設(shè)定為基礎(chǔ)和前提，它在包含短期和中長(zhǎng)期能力建設(shè)與發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)，更能夠充分體現(xiàn)出政府主體對(duì)所處發(fā)展階段和總體形勢(shì)的綜合評(píng)判與基本的價(jià)值取向。從中華人民共和國(guó)成立以來的自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展來看，黨和國(guó)家始終高度重視而且歷來堅(jiān)持以人為本，把保護(hù)公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全放在第一位，把減災(zāi)納入了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。進(jìn)入21世紀(jì)以來，這一對(duì)自然災(zāi)害狀況與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體形勢(shì)的綜合評(píng)判，與以人為本的價(jià)值取向，體現(xiàn)在政府應(yīng)急管理能力建設(shè)目標(biāo)的設(shè)定上，就是明確地提出了體制機(jī)制、監(jiān)測(cè)預(yù)警、防災(zāi)備災(zāi)、應(yīng)急處置、災(zāi)害救助、恢復(fù)重建，以及科技支撐和社區(qū)減災(zāi)等方面的具體要求[30]。經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展，我國(guó)的防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)在減災(zāi)法制和體制機(jī)制建設(shè)，以及減災(zāi)工程、監(jiān)測(cè)體系、社區(qū)減災(zāi)和人才培養(yǎng)等方面取得了巨大成就，為后續(xù)的防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)和應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。如表1所示，在政府應(yīng)急管理效能目標(biāo)維度的具體評(píng)價(jià)上，我們暫時(shí)擬依次提出“科學(xué)性”“明確度”和“飽和度”3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，以及9個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

表1 中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能評(píng)價(jià)體系構(gòu)建：一個(gè)基本分析框架

2.能力維度

政府能力具有典型的綜合性特征，其構(gòu)成也是有層次的，一般不會(huì)均等地分布在各個(gè)層次和領(lǐng)域[31]。政府應(yīng)急管理效能的能力維度，就是政府主體為推動(dòng)應(yīng)急管理能力建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在戰(zhàn)略與規(guī)劃目標(biāo)設(shè)定、政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行、組織實(shí)施和管理控制等各層次與環(huán)節(jié)，所展現(xiàn)的貫徹與執(zhí)行能力。例如，從應(yīng)急管理體制機(jī)制建設(shè)與完善的角度看，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的分部門分災(zāi)種應(yīng)對(duì)模式，在早期的確發(fā)揮過專業(yè)化分工的積極作用，但隨著改革開放以后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，則逐漸暴露出職能交叉、重復(fù)建設(shè)和協(xié)調(diào)不力等弊端，通過20世紀(jì)90年代后安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制的不斷調(diào)整可以看到，我國(guó)政府始終在順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安全生產(chǎn)形勢(shì)變化調(diào)整應(yīng)對(duì)策略，并最終健全了以國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局為首的安全監(jiān)管體制。在減災(zāi)能力建設(shè)上，中國(guó)政府不僅主導(dǎo)了大江大河治理、農(nóng)村和學(xué)校危房改造、飲水安全、水土流失、農(nóng)田灌排和環(huán)境治理等減災(zāi)工程建設(shè)，而且構(gòu)建完善了立體監(jiān)測(cè)體系、應(yīng)急救援體系、科技支撐與人才培養(yǎng)體系等，從而切實(shí)有效地推動(dòng)了政府應(yīng)急管理能力的快速提升。在政府應(yīng)急管理效能能力維度的具體評(píng)價(jià)上，我們參考了陳升等較有代表性的研究[32]，提出能力維度可以通過基礎(chǔ)能力、響應(yīng)能力、信息能力和整合能力4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，以及20個(gè)三級(jí)指標(biāo)予以綜合評(píng)價(jià)。

3.效益維度

對(duì)政府部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估是治理方式轉(zhuǎn)變的一個(gè)必然結(jié)果[33]，但出于避免“績(jī)效”概念過于注重投入與產(chǎn)出因素的考慮，本文仍然使用相對(duì)籠統(tǒng)但更具包容性的“效益”概念。政府應(yīng)急管理效能的效益維度，就是對(duì)政府應(yīng)急管理能力建設(shè)所取得的包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和生態(tài)等多方面在內(nèi)的綜合效益，它應(yīng)是基于價(jià)值取向、目標(biāo)設(shè)定，以及各領(lǐng)域、各層次與各環(huán)節(jié)能力建設(shè)和效果評(píng)判的綜合性考量(參見前頁表1)。例如，政府應(yīng)急管理效能的提升，不僅意味著經(jīng)由政府應(yīng)急管理能力的增強(qiáng)，使得人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全得到了更好的保障，同時(shí)也提高了政府的公信力，以及依法治理和協(xié)同治理的能力。另外，在這個(gè)過程中，社會(huì)心態(tài)、社會(huì)凝聚力，以及應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急文化等也都會(huì)有較為明顯的變化。綜合新中國(guó)成立以來的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)與發(fā)展來看，我們認(rèn)為應(yīng)急管理法治化水平的大幅提升、突發(fā)公共事件應(yīng)對(duì)專業(yè)化水平的顯著提高、各部門和各層級(jí)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)效果的明顯改善，以及人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全得到更有效保障，是為政府應(yīng)急管理效能效益維度的集中體現(xiàn)。這也正如2019年9月應(yīng)急管理部發(fā)言人在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上明確指出的那樣，我國(guó)的應(yīng)急管理法律法規(guī)體系，以及應(yīng)對(duì)特別重大災(zāi)害的組織指揮體系和應(yīng)急工作體系已經(jīng)形成并日益完善，中國(guó)特色應(yīng)急管理體系基本形成。這既體現(xiàn)在新時(shí)代應(yīng)急管理理念的創(chuàng)新發(fā)展上，也體現(xiàn)在政府部門間會(huì)商研判和協(xié)同響應(yīng)機(jī)制的建立與健全，以及新中國(guó)成立以來至今所全面取得的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)成效等多個(gè)方面[34]。為此，如表1所示，我們暫時(shí)提出可以以5個(gè)二級(jí)指標(biāo)和14個(gè)三級(jí)指標(biāo)來予以綜合性的權(quán)衡與考量。

綜上所述，基于應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展的整體邏輯與政府能力建設(shè)的內(nèi)在邏輯，政府應(yīng)急管理效能概念與相關(guān)問題的提出，無疑具有理論與實(shí)踐兩個(gè)方面的科學(xué)性與合理性。同時(shí)，政府應(yīng)急管理效能可以通過目標(biāo)、能力和效益三個(gè)基本維度予以準(zhǔn)確和充分把握，而結(jié)合這三個(gè)維度也可以發(fā)現(xiàn)，政府應(yīng)急管理效能具有十分典型的動(dòng)態(tài)性和綜合性特征，同時(shí)也包含了大量比較復(fù)雜和難以準(zhǔn)確量化的因素(如科學(xué)性、協(xié)調(diào)度、間接損失和社會(huì)凝聚力等)，這使得我們很難去運(yùn)用相對(duì)單一的框架和定量方法予以足夠綜合性的全面評(píng)價(jià)。同時(shí)，在一定時(shí)期和范圍內(nèi)，政府應(yīng)急管理效能在價(jià)值取向等方面可能是相對(duì)恒定的，但政府對(duì)于目標(biāo)設(shè)定與能力建設(shè)等則必須基于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的綜合判斷而不斷予以調(diào)整，因而所取得的整體效益也必然會(huì)有所變化。

三、中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能演化過程：艱難起步、加速蛻變與全面提升

在中國(guó)的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)與發(fā)展歷程中，2003年的非典危機(jī)應(yīng)對(duì)顯然是一個(gè)具有標(biāo)志性意義的事件，而在剛剛形成“一案三制”的應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的基本框架之后，就緊接著遭遇了南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川大地震等公共危機(jī)。為此，結(jié)合政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)與發(fā)展歷程，我國(guó)的政府應(yīng)急管理效能也可以粗略地分為三個(gè)時(shí)期和階段來分別予以考察：傳統(tǒng)分散應(yīng)對(duì)模式時(shí)期(1949—2003)、臨時(shí)性綜合協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)模式時(shí)期(2004—2017)，以及應(yīng)急管理部成立后的綜合性應(yīng)對(duì)模式時(shí)期(2018年以來至今)。這樣的劃分顯然有別于應(yīng)急管理體系的發(fā)展[35]，或者應(yīng)急管理體制的演化[36]，但所依托的內(nèi)在邏輯和所關(guān)注的標(biāo)志性事件基本都是一致的，如前述研究將2012年作為劃分后兩個(gè)階段的節(jié)點(diǎn)，主要是著眼于黨的十八大以來的不同層級(jí)政府之間關(guān)系和“縱向分權(quán)”[37]，但同時(shí)也明確指出了“應(yīng)急管理部的成立是重要事件”，“開啟了應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的新篇章”[35]。為此，結(jié)合政府應(yīng)急管理效能的內(nèi)涵來看，本文將應(yīng)急管理部的組建成立作為一個(gè)重要標(biāo)志，而依據(jù)前述分析設(shè)定的政府應(yīng)急管理效能的三個(gè)基本維度，以及尚需進(jìn)一步完善但仍不失為一個(gè)基本參照的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架(表1)，筆者先將不同時(shí)期和階段上中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能的演化過程，在表2之中簡(jiǎn)明扼要地予以匯總。

表2 中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能的演化——基于三個(gè)基本維度的總體考察

總體上，基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)與環(huán)境條件的變化，中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能的演化，先后經(jīng)歷了傳統(tǒng)分散應(yīng)對(duì)模式下的艱難起步且總體較低，臨時(shí)性綜合協(xié)調(diào)模式下的承前啟后而加速蛻變，以及當(dāng)前綜合性應(yīng)對(duì)模式下的全面提升三個(gè)階段。

1.傳統(tǒng)分散應(yīng)對(duì)模式下的政府應(yīng)急管理效能

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)應(yīng)急管理體系與能力建設(shè)主要針對(duì)的是自然災(zāi)害防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，并且呈現(xiàn)出分部門、分災(zāi)種的典型特征。改革開放以后，隨著民政部的成立才逐步統(tǒng)攬了全國(guó)的抗災(zāi)救災(zāi)工作，而八十年代開展的“嚴(yán)打”、九十年代開始的基本衛(wèi)生公共服務(wù)供給和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革，則分別在社會(huì)秩序維護(hù)、公共衛(wèi)生和安全生產(chǎn)等多個(gè)方面，有力地推動(dòng)和促進(jìn)了政府應(yīng)急管理能力的不斷發(fā)展。從政府應(yīng)急管理效能的三個(gè)基本維度來看，傳統(tǒng)分散應(yīng)對(duì)模式時(shí)期的政府應(yīng)急管理工作明確和堅(jiān)持了政府的主導(dǎo)責(zé)任，并且經(jīng)由自救、救濟(jì)和扶持的相互配合推動(dòng)了防災(zāi)減災(zāi)能力的顯著提升，但在取得巨大成就的同時(shí)，也存在著對(duì)整體社會(huì)安全風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知不足、頂層設(shè)計(jì)極為不健全，以及職能分散和措施貫徹執(zhí)行不得力等較為明顯的問題。因此，總體上可將這一模式下的政府應(yīng)急管理效能概括為“艱難起步、總體較低”。

具體而言，從目標(biāo)維度來看，這一時(shí)期的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，在指導(dǎo)思想和目標(biāo)設(shè)定上明確和堅(jiān)持了政府主導(dǎo)責(zé)任且總體上得以有序推進(jìn)，但同時(shí)也一定程度上存在違背災(zāi)害客觀規(guī)律的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這也就是說，結(jié)合前述政府應(yīng)急管理效能目標(biāo)維度的評(píng)價(jià)來看，這一時(shí)期的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，目標(biāo)設(shè)定的“科學(xué)性”和“明確度”均存在明顯的不足，同時(shí)也由于目標(biāo)相對(duì)比較單一從而導(dǎo)致了“飽和度”的不足。例如，從指導(dǎo)思想上看，生產(chǎn)自救為主并輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)與扶持，成為基本的工作方針和行動(dòng)原則，大體上明確了政府的主導(dǎo)責(zé)任，以及集體和個(gè)人在防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)與發(fā)展中的責(zé)任定位[38]。從能力維度來看，單災(zāi)種應(yīng)對(duì)體制之下，盡管符合專業(yè)性分工的要求，但同時(shí)也會(huì)帶來不同部門之間協(xié)調(diào)困難和防災(zāi)減災(zāi)力量重復(fù)建設(shè)等方面的問題[39]。這一時(shí)期的政府應(yīng)急管理能力，在基礎(chǔ)能力、響應(yīng)能力、信息能力和整合能力方面，都處于相對(duì)較弱的狀態(tài)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和分散應(yīng)對(duì)體制所導(dǎo)致的基礎(chǔ)能力的不足，極大地制約著這一時(shí)期的政府應(yīng)急管理效能。從效益維度看，以加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力為主要內(nèi)容的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)方面，取得的巨大成績(jī)占據(jù)著絕對(duì)的主導(dǎo)性地位，但也存在著思想認(rèn)識(shí)、頂層設(shè)計(jì)、政策制定和措施執(zhí)行等方面的一系列問題與不足，導(dǎo)致了應(yīng)急管理法制建設(shè)進(jìn)程的滯后，以及部分政策措施貫徹與執(zhí)行層面的不得力。其中，由于對(duì)人與自然關(guān)系以及防災(zāi)減災(zāi)任務(wù)的長(zhǎng)期性和復(fù)雜性認(rèn)識(shí)不足，在災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理中政府的作用邊界，以及如何有效推進(jìn)一些防災(zāi)減災(zāi)措施上就存在著明顯的問題。例如，防震減災(zāi)中的群測(cè)群防可以算作是一個(gè)比較典型的例子。群測(cè)群防盡管很好地貫徹了預(yù)防為主和全民動(dòng)員的積極理念，但是盲目測(cè)報(bào)和低水平重復(fù)建設(shè)等問題也一度層出不窮。自1966年河北邢臺(tái)地震之后，地震預(yù)報(bào)工作被提上議事日程，而在1970年云南通海地震，尤其是1976年唐山大地震之后，群測(cè)群防逐漸進(jìn)入了一個(gè)高潮階段。有統(tǒng)計(jì)表明，1979年時(shí)我國(guó)共有地縣地震辦公室1344個(gè)，群防群測(cè)報(bào)告點(diǎn)達(dá)到了數(shù)萬個(gè)，業(yè)余的測(cè)報(bào)人員隊(duì)伍更是高達(dá)十萬人以上[40]。然而，后來的實(shí)踐發(fā)展也證明，這其中包含了大量監(jiān)測(cè)能力不足和布局不合理的報(bào)告點(diǎn)，因此不僅存在著一定程度的人力物力和財(cái)力方面的浪費(fèi)，也容易導(dǎo)致信息搜集與分析報(bào)告上的混亂。

綜合上述三個(gè)基本維度來看，盡管起步比較艱難且存在著思想認(rèn)識(shí)、頂層設(shè)計(jì)和政策制定與執(zhí)行等方面的一些問題，這一時(shí)期的政府應(yīng)急管理效能總體較低，但仍是呈現(xiàn)著曲折上升的基本態(tài)勢(shì)。后來，政府應(yīng)急管理能力建設(shè)逐漸開始擺脫傳統(tǒng)模式的束縛，包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)防范與處置應(yīng)對(duì)體系開始具備基本的雛形。當(dāng)然，除了能力建設(shè)范圍的快速拓展和功能的不斷強(qiáng)化以外，改革初期的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)也同樣還存在著體制機(jī)制不夠順暢，以及能力上仍存在著各種短板的問題。這種局面的形成，主要還是與前期建設(shè)基礎(chǔ)和當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展背景有著密切的關(guān)系，而對(duì)照實(shí)際的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)需要來看，距離“自覺的、綜合的應(yīng)急管理能力”顯然還有較大的差距[42]。

2.臨時(shí)性綜合協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)模式下的政府應(yīng)急管理效能

經(jīng)歷過SARS危機(jī)之后，我國(guó)的應(yīng)急管理體系建設(shè)開始突破傳統(tǒng)的分部門、分災(zāi)種的單項(xiàng)應(yīng)對(duì)體制，實(shí)現(xiàn)由分散應(yīng)對(duì)向統(tǒng)一應(yīng)對(duì)的過渡，這一轉(zhuǎn)變主要發(fā)生在政府體系內(nèi)部，并且是以公共部門為決策和行動(dòng)主體的應(yīng)對(duì)方式[43]。因此，所謂“臨時(shí)性綜合協(xié)調(diào)”，是相對(duì)于從分散走向統(tǒng)一的整體趨勢(shì)而言。而之所以能夠?qū)崿F(xiàn)這一轉(zhuǎn)變，其根本原因或曰基本動(dòng)因就在于我國(guó)當(dāng)時(shí)處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期。在進(jìn)行了突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制和法制等方面的建設(shè)之后，我國(guó)的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)已經(jīng)被明確地納入以“一案三制”為基本框架的綜合性應(yīng)急管理體系之中。從這四個(gè)基本要素之間的內(nèi)在聯(lián)系和邏輯關(guān)系的角度來看，這一基本框架的形成與鞏固，實(shí)際上是對(duì)突發(fā)事件應(yīng)急決策與組織和制度理論的重大創(chuàng)新[44]。

結(jié)合政府應(yīng)急管理效能演變來看，首先這一時(shí)期政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的目標(biāo)，從早期的專注人員傷亡發(fā)展到了人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失并重[45]，并逐步拓展至正確處理人和自然的關(guān)系及減災(zāi)與發(fā)展的關(guān)系[46]，手段方法上也從過去完全依賴全民動(dòng)員和人海戰(zhàn)術(shù)，豐富拓展至減災(zāi)工程、減災(zāi)科技、減災(zāi)意識(shí)和減災(zāi)工作運(yùn)行機(jī)制等多個(gè)方面的綜合運(yùn)用。所以，結(jié)合政府應(yīng)急管理效能目標(biāo)維度的評(píng)價(jià)來看，這一階段政府應(yīng)急管理能力建設(shè)在目標(biāo)設(shè)定上，科學(xué)性、明確度和飽和度都有了極大地改善與提升；其次，能力維度實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍與拓展。在這一階段，“一案三制”框架體系的形成與發(fā)展，迅速有效地推動(dòng)了政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)與發(fā)展，而體制機(jī)制方面的調(diào)整與改革則成為全面推動(dòng)政府應(yīng)急管理基礎(chǔ)能力、響應(yīng)能力、信息能力和整合能力提升的加速器與推進(jìn)劑。例如，在公共衛(wèi)生方面，以SARS危機(jī)應(yīng)對(duì)為契機(jī)，突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備與信息發(fā)布開始受到空前的重視，這也直接推動(dòng)了以應(yīng)急預(yù)案、體制、機(jī)制和法制為基本內(nèi)容的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，從而也預(yù)示著我國(guó)的綜合性應(yīng)急管理體系與能力建設(shè)即將進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)代；再次，效益維度取得了全面的提升與強(qiáng)化。這一時(shí)期不僅全面有效地遏制了自然災(zāi)害和事故災(zāi)難高發(fā)頻發(fā)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，將人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失及其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)面影響降到了最低，而且非典危機(jī)后歷次重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)實(shí)踐也表明，由于綜合性應(yīng)急管理模式的形成與發(fā)展，特別是體制機(jī)制的不斷優(yōu)化，各級(jí)政府與相關(guān)部門和行業(yè)企業(yè)等應(yīng)對(duì)主體基于自身應(yīng)急管理職責(zé)的更加明確，無論是突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)的防范，還是事發(fā)之后的應(yīng)急響應(yīng)與處置，都比以往更加快速和有效。例如，對(duì)比汶川大地震、青海玉樹地震、天津8·12爆炸事故、12·3赤峰煤礦爆炸事故，以及江蘇響水3·21爆炸事故等的應(yīng)對(duì)與處置情況，可以看到反應(yīng)越來越迅速、處置措施越來越得力、信息發(fā)布與溝通越來越通暢，對(duì)于事故原因的調(diào)查也越來越科學(xué)和嚴(yán)謹(jǐn)，政府之外其他主體的參與度也越來越高等[47]。

所以，綜合這一時(shí)期政府應(yīng)急管理效能的三個(gè)維度的變化來看，我們將其列為重要的轉(zhuǎn)折和過渡時(shí)期有其內(nèi)在合理性。相比較而言，傳統(tǒng)分散應(yīng)對(duì)模式下政府應(yīng)急管理效能主要體現(xiàn)在政府應(yīng)急管理能力幾乎是零基礎(chǔ)起步，并且通過艱苦卓絕的努力成功應(yīng)對(duì)了建國(guó)初期面臨的自然災(zāi)害管理難題，以及改革開放后公共安全形勢(shì)的整體性變化與轉(zhuǎn)型期能力悖論所帶來的巨大挑戰(zhàn)。這一階段的政府應(yīng)急管理效能，則更多的是體現(xiàn)在應(yīng)急管理理念的創(chuàng)新發(fā)展，“一案三制”框架體系對(duì)政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的快速推動(dòng)，以及法治化、專業(yè)化和不同部門與主體間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)效果的顯著改善等方面。為此，這是一個(gè)承前啟后的重要階段，如果說所繼承的主要是成就，那么啟后則意味著這一階段鑄就了應(yīng)急管理的中國(guó)特色和顯著優(yōu)勢(shì)，尤其是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等方面綜合效益的取得。

3.綜合性應(yīng)對(duì)模式下的政府應(yīng)急管理效能

2014年，習(xí)近平總書記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上提出，要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路[48]。這是黨和國(guó)家對(duì)國(guó)家安全理念和國(guó)家安全模式進(jìn)行長(zhǎng)期探索的一個(gè)必然結(jié)果，也立即成為新時(shí)代應(yīng)急管理體制機(jī)制改革的重要指導(dǎo)思想。從新中國(guó)成立以來我國(guó)的應(yīng)急管理體制機(jī)制改革歷程來看，相對(duì)于當(dāng)前所處的新時(shí)代、新階段，早期的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)牽頭協(xié)調(diào)的模式，只能是過渡和臨時(shí)性質(zhì)的[49]。2018年應(yīng)急管理部的組建成立，成為我國(guó)綜合性應(yīng)急管理體系建設(shè)與發(fā)展的重要里程碑，同時(shí)也是政府應(yīng)急管理能力建設(shè)邁向新階段的重要起點(diǎn)。從應(yīng)急管理部組建成立以來的情況看，尤其是2020年爆發(fā)的史無前例的新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)，新時(shí)期的政府應(yīng)急管理效能仍在持續(xù)地演化發(fā)展：

從目標(biāo)維度看，綜合性應(yīng)對(duì)模式下的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，在目標(biāo)設(shè)定上正朝著系統(tǒng)化、結(jié)構(gòu)化和層次化的方向發(fā)展，逐步形成了一個(gè)多維的目標(biāo)體系，在科學(xué)性、明確度和飽和度上都有了質(zhì)的改進(jìn)與提升。黨的十八屆三中全會(huì)以來，完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化成為全面深化改革的總目標(biāo)，而黨的十九屆四中全會(huì)則提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，就是要使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)[50]。在這個(gè)過程中，應(yīng)急管理已經(jīng)真正成為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，而非前兩個(gè)時(shí)期和階段的單打獨(dú)斗、分散應(yīng)對(duì)，或者危機(jī)倒逼情境下的臨時(shí)性綜合協(xié)調(diào)。

從能力維度看，綜合性應(yīng)對(duì)模式下的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，基于上一階段完成蛻變而形成的顯著優(yōu)勢(shì)，已經(jīng)進(jìn)一步通過黨和國(guó)家全力推動(dòng)的應(yīng)急管理體制機(jī)制的深化改革、專業(yè)化應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)、應(yīng)急管理裝備技術(shù)支撐，以及對(duì)以人為本和系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的理念與方法的繼承與堅(jiān)持，得到了更為充分和突出的彰顯。在堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀和統(tǒng)籌發(fā)展和安全成為應(yīng)對(duì)復(fù)雜環(huán)境與各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)重要指導(dǎo)思想的前提下，我國(guó)的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，包括基礎(chǔ)能力、響應(yīng)能力、信息能力和整合能力都進(jìn)入了一個(gè)全面提質(zhì)增效的時(shí)期和階段。例如，截至2019年底，新成立的應(yīng)急管理部與32個(gè)部門和單位建立了會(huì)商研判和協(xié)同響應(yīng)機(jī)制，建立了軍地應(yīng)急救援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，探索形成了一套行之有效的搶險(xiǎn)救援技戰(zhàn)術(shù)打法，成功實(shí)施了各類重特大事故救援行動(dòng)。從專業(yè)化應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)看，應(yīng)急管理部的成立是對(duì)國(guó)家的應(yīng)急資源和力量進(jìn)行了進(jìn)一步的整合和優(yōu)化，除原有的安全生產(chǎn)救援隊(duì)伍外，還將地震、防汛抗旱、地質(zhì)滑坡、森林防火、草原防火等救援力量整合在一起，從而使我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的成效最大化、最優(yōu)化[51]。

從效益維度看，綜合性應(yīng)對(duì)模式下的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，在應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機(jī)制、應(yīng)急法制等方面都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展與進(jìn)步，并且以攻堅(jiān)克難應(yīng)急能力的顯著提升和防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新成效的全面取得，推動(dòng)了中國(guó)特色應(yīng)急管理體系和能力的建設(shè)發(fā)展邁入了新的歷史發(fā)展階段。例如，黨的十八大以來，全國(guó)平均因?yàn)?zāi)死亡失蹤人數(shù)、倒塌房屋數(shù)量、直接經(jīng)濟(jì)損失占GDP比重，較2001—2012年平均分別降低86%、84%、59%[52]。同時(shí)，2020年初爆發(fā)的新冠肺炎疫情作為一場(chǎng)政府應(yīng)急管理能力的大考，則更是非常典型和集中地體現(xiàn)了新時(shí)代政府應(yīng)急管理效能的全面提升。在突如其來的疫情危機(jī)面前，中國(guó)政府貫徹了堅(jiān)定信心、同舟共濟(jì)、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策的總要求，一個(gè)多月就遏制了疫情蔓延勢(shì)頭、兩個(gè)月左右就將本土每日新增病例控制在個(gè)位數(shù)以內(nèi)，并在三個(gè)月左右取得了武漢保衛(wèi)戰(zhàn)和湖北保衛(wèi)戰(zhàn)的決定性成果[53]。從早期的武漢封城到如今的全國(guó)常態(tài)化防控，疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)之所以能夠取得重大戰(zhàn)略成果，主要依靠的就是中國(guó)政府始終未動(dòng)搖過把人民生命安全和身體健康放在第一位的應(yīng)急理念，而統(tǒng)一高效的指揮體系、全民參與的嚴(yán)密防控體系、依法及時(shí)公開透明發(fā)布的疫情信息，以及科技支撐作用的充分發(fā)揮等，無不彰顯了新時(shí)代中國(guó)的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)所取得的重要成效。

為此，綜合性應(yīng)對(duì)模式下的政府應(yīng)急管理效能無疑已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)全面提升的時(shí)期和階段。在應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)目標(biāo)上，黨和國(guó)家不僅以發(fā)展決不能以犧牲生命為代價(jià)和人的生命高于一切等原則，堅(jiān)決貫徹了以人為本的根本理念，而且圍繞更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全，明確提出了中國(guó)特色應(yīng)急管理體制建設(shè)目標(biāo)。

四、中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能演化過程帶來的若干重要啟示

通過對(duì)政府應(yīng)急管理效能所服從的內(nèi)在邏輯、基本維度和整體結(jié)構(gòu)的理論分析，尤其是結(jié)合目標(biāo)、能力、效益三個(gè)基本維度的評(píng)價(jià)體系構(gòu)建，對(duì)中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能實(shí)際演化過程的考察，我們對(duì)于政府應(yīng)急管理效能及其演化問題有了更為深刻的了解與認(rèn)識(shí)，并部分地糾正了現(xiàn)階段有關(guān)政府應(yīng)急管理效能概念和相關(guān)問題的理解認(rèn)識(shí)與討論分析誤區(qū)。總體而言，厘清政府應(yīng)急管理效能的內(nèi)在邏輯與基本維度，并進(jìn)一步展開對(duì)中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能實(shí)際演化過程的深入考察，顯然可以帶來如下幾個(gè)方面的重要啟示：

(一)理念的創(chuàng)新發(fā)展是政府應(yīng)急管理效能提升的終極源頭和內(nèi)生動(dòng)力

人類文明的發(fā)展史就是一部不斷與災(zāi)害斗爭(zhēng)的歷史，而大禹治水作為中華文明的開篇，也恰好可以說是轉(zhuǎn)變理念以成功應(yīng)對(duì)災(zāi)害危機(jī)的最早例證。綜觀新中國(guó)成立以來的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，對(duì)作為管理對(duì)象的災(zāi)害與危機(jī)的認(rèn)識(shí)，以及由此確立的基本應(yīng)對(duì)理念，始終從根本上主導(dǎo)并決定著政府應(yīng)急管理的目標(biāo)設(shè)定、能力建設(shè)和整體效益，因而是為政府應(yīng)急管理效能提升的終極源頭和內(nèi)生動(dòng)力。建國(guó)初期，由于生產(chǎn)力發(fā)展水平有限且對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)存在較大的局限性，因此在確立了以自然災(zāi)害管理為主的應(yīng)對(duì)體系的同時(shí)，甚至也還提出了一些不切實(shí)際的目標(biāo)。改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的快速提升，社會(huì)公共安全形勢(shì)發(fā)生了急劇變化，最終在內(nèi)部與外部等多種因素的共同作用下，綜合減災(zāi)的理念逐步形成，這為后來中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能的加速蛻變奠定了重要的思想基礎(chǔ)。時(shí)至今日，政府高度重視災(zāi)害等突發(fā)公共事件的影響與應(yīng)對(duì)，并始終堅(jiān)持以人為本等理念從未改變，但對(duì)災(zāi)害演變等相關(guān)規(guī)律的認(rèn)識(shí)及應(yīng)對(duì)思路等則已經(jīng)發(fā)生了很大改變，如從最早的人定勝天到綜合減災(zāi)所反映出的對(duì)客觀規(guī)律的尊重，以及總體國(guó)家安全觀對(duì)國(guó)家安全內(nèi)涵與外延的豐富拓展等。為此，中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能的提升，從根本上來說始終都是以理念的創(chuàng)新發(fā)展為基礎(chǔ)和動(dòng)力的，沒有理念層次上的深化與升華，就不可能有應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展中政府能力和政府效能的進(jìn)步與提升。

(二)目標(biāo)的科學(xué)設(shè)定是政府應(yīng)急管理效能提升的邏輯起點(diǎn)和重要基礎(chǔ)。

目標(biāo)的設(shè)定顯然是一個(gè)將理念與設(shè)想轉(zhuǎn)換為具體行動(dòng)指南的過程，它會(huì)經(jīng)由是否明確和難度大小兩個(gè)方面的基本屬性，對(duì)激勵(lì)水平和工作績(jī)效產(chǎn)生顯著的影響[54]。同時(shí)，權(quán)變理論也表明，任務(wù)環(huán)境的變化也必然會(huì)對(duì)組織架構(gòu)和目標(biāo)設(shè)計(jì)等產(chǎn)生重要影響[55]。所以我們不難看到，在中國(guó)的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)發(fā)展過程中，不同時(shí)期和階段的目標(biāo)設(shè)定有著很明顯的差異，早期的目標(biāo)設(shè)定顯然是相對(duì)單一和模糊的，而且諸如少死人、不死人的目標(biāo)也顯然是被動(dòng)和消極應(yīng)對(duì)的充分體現(xiàn)，在當(dāng)時(shí)這種相對(duì)單一且模糊的目標(biāo)設(shè)定情境下，政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的行動(dòng)缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，而且由于明確度和難度兩個(gè)方面的屬性都相對(duì)模糊，所以也很難進(jìn)行應(yīng)急管理績(jī)效水平的有效考核。改革開放后，尤其是20世紀(jì)90年代后，隨著政府和社會(huì)對(duì)災(zāi)害與危機(jī)認(rèn)識(shí)的不斷深化，綜合減災(zāi)思想的形成極大地推動(dòng)了應(yīng)急管理目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)化，制度、設(shè)施、科技和人才培養(yǎng)等方面的具體目標(biāo)開始實(shí)現(xiàn)了必要的整合，而“非典危機(jī)”后“一案三制”框架體系的形成，則為政府應(yīng)急管理能力建設(shè)確立了更為清晰和明確的目標(biāo)。應(yīng)急管理部組建成立后，中國(guó)特色應(yīng)急管理體制建設(shè)的目標(biāo)也立即就得到了明確，而此后應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害和事故災(zāi)難的系列實(shí)踐，尤其是2020年新冠疫情防控阻擊戰(zhàn)，則充分體現(xiàn)了現(xiàn)階段政府應(yīng)急管理能力建設(shè)在更好地統(tǒng)籌發(fā)展與安全這一戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，法制化、專業(yè)化、規(guī)范化和科學(xué)化等方面都已經(jīng)形成了更為明確且能相互協(xié)調(diào)配合的具體目標(biāo)。

(三)能力的系統(tǒng)建設(shè)是政府應(yīng)急管理效能提升的關(guān)鍵內(nèi)容和重要支撐

應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)之所以是一個(gè)長(zhǎng)期工程，其間所涉及的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)等多方面因素的復(fù)雜性與綜合性是重要原因。中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能的演化過程同樣也表明，政府應(yīng)急管理能力建設(shè)需要一個(gè)長(zhǎng)期性和系統(tǒng)性的發(fā)展過程，單兵突進(jìn)、運(yùn)動(dòng)式發(fā)展和被動(dòng)地為改革配套等思路與方法，難以有效推動(dòng)政府應(yīng)急管理能力得到快速和全面提升。從應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的內(nèi)容看，基礎(chǔ)能力、響應(yīng)能力、信息能力和整合能力，一般來說也顯然具有同等重要的地位。不過，對(duì)比前述三個(gè)時(shí)期和階段可以發(fā)現(xiàn)，分散應(yīng)對(duì)模式下的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)不僅存在基礎(chǔ)能力不足、協(xié)同不夠與重復(fù)建設(shè)的問題，同時(shí)也還普遍地存在著重處置、輕預(yù)防的問題，以及法律制度和工作機(jī)制等不健全不規(guī)范等問題。在臨時(shí)性綜合協(xié)調(diào)模式下，非典危機(jī)的到來及一系列特別重大突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)實(shí)踐，才逐步扭轉(zhuǎn)了以往過于注重臨場(chǎng)應(yīng)對(duì)而忽視風(fēng)險(xiǎn)防范化解的問題，應(yīng)急響應(yīng)能力和信息能力開始得到逐步地改善，而直到“一案三制”框架體系的確立，才真正為系統(tǒng)性的政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的開展提供了重要的突破口和有效的抓手。經(jīng)歷了十多年的過渡和轉(zhuǎn)折時(shí)期以后，應(yīng)急管理部的組建成立盡管沒有在災(zāi)種上實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但在全過程管理上則是向前邁進(jìn)了一大步[56]，由此不僅使政府應(yīng)急管理能力在各個(gè)層次與環(huán)節(jié)上都得以更充分地展開，而且也經(jīng)由各類資源和力量的有效整合，極大地促進(jìn)了政府應(yīng)急管理效能的全面提升。

(四)效益的綜合評(píng)判是政府應(yīng)急管理效能提升的本質(zhì)要求和重要保障。

應(yīng)急管理作為國(guó)家治理體系和治理能力的重要組成部分，其終極目標(biāo)當(dāng)然服從于使中國(guó)特色社會(huì)主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)的總體目標(biāo)。不過，效能是包含經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及公平性等多維架構(gòu)[57]，因此對(duì)于政府應(yīng)急管理能力建設(shè)所取得的整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的綜合評(píng)判，卻難以一概而論，這也應(yīng)該成為未來進(jìn)一步提升政府應(yīng)急管理效能的重要內(nèi)容。中國(guó)的政府應(yīng)急管理效能的演化過程表明，無論是結(jié)合某個(gè)具體的時(shí)期和階段，還是從防災(zāi)減災(zāi)、生產(chǎn)安全、公共衛(wèi)生和社會(huì)治安等哪個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)來看，我們對(duì)政府應(yīng)急管理工作所能夠產(chǎn)生的在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等方面的綜合效益或影響的評(píng)判，都或多或少、或明或暗地存在著各種欠缺與不足，如早期對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的忽視和現(xiàn)階段對(duì)部分領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知的不足等。這些欠缺與不足，不僅會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)不計(jì)投入或唯成本，以及單純地看事件處置結(jié)果或制度與設(shè)施狀況等不良傾向，而且也更會(huì)在應(yīng)對(duì)理念上形成負(fù)面效應(yīng)的惡性循環(huán)。這正如早前應(yīng)對(duì)一些事故災(zāi)難所得到的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，譬如2005年松花江水污染事件，如果單純將它們定性為獨(dú)立的火災(zāi)爆炸事故，那么就很可能錯(cuò)失遏制環(huán)境污染等次生災(zāi)害的最佳時(shí)機(jī)。這不僅是能力和經(jīng)驗(yàn)不足的表現(xiàn)，同時(shí)也更是缺乏綜合應(yīng)對(duì)理念和現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的表現(xiàn)，由此就會(huì)對(duì)政府應(yīng)急管理的目標(biāo)設(shè)定、能力建設(shè)和效益評(píng)判產(chǎn)生一連串的負(fù)面效應(yīng)，從而制約政府應(yīng)急管理效能水平的持續(xù)提升。