完善廣西重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付因素分配法的思考

【摘 要】因素分配法是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金公平公正分配的重要手段和有力保證，所考慮的客觀因素包括財(cái)力缺口、石漠化防治、森林覆蓋、國家級保護(hù)區(qū)、漓江保護(hù)等。廣西在運(yùn)用因素分配法的過程中還存在生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展因素缺位、因素分配法未充分考慮地方財(cái)力水平差異、因素分配法未全面反映生態(tài)環(huán)境治理成本等缺陷，對此，提出如下完善對策：以生態(tài)保護(hù)紅線作為選取客觀因素和確定相關(guān)生態(tài)功能區(qū)面積的重要參考、在石漠化防治因素補(bǔ)助額測算方式中增加石漠化治理成本因素、增加民族自治地方補(bǔ)助因素、增加生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧補(bǔ)助因素。

【關(guān)鍵詞】重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū);轉(zhuǎn)移支付;因素分配法

【作 者】譚潔，廣西民族大學(xué)法學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心研究員。廣西南寧，530006。

【中圖分類號(hào)】F810 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? 【文章編號(hào)】1004-454X（2021）06-0019-0010

一、問題的提出與文獻(xiàn)回顧

因素分配法是財(cái)政常用的資金分配方法，是指按照選擇確定的因素設(shè)置相應(yīng)的權(quán)重，以此設(shè)計(jì)公式對一定量的資金額度進(jìn)行計(jì)算分解，得出不同地區(qū)或者不同項(xiàng)目的資金分配數(shù)額。一方面，因素分配法要求選取客觀因素進(jìn)行公式化分配，轉(zhuǎn)移支付測算辦法和分配結(jié)果公開;另一方面，因素分配法有賴于信息系統(tǒng)的健全，健全的信息系統(tǒng)包括統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)選取全面、數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)完善、統(tǒng)計(jì)方法先進(jìn)、收支項(xiàng)目的核定具有統(tǒng)一的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)、具體業(yè)務(wù)部門之間形成高效運(yùn)轉(zhuǎn)的綜合網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和便捷的信息交流渠道。

目前學(xué)界對因素分配法的研究成果并不多，針對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付因素分配法的專門研究幾乎沒有。王倩倩在《中央與民族自治地方財(cái)政關(guān)系研究》一書中論及“優(yōu)化民族自治地方的財(cái)力調(diào)整方式”時(shí)建議，應(yīng)當(dāng)充分考慮民族自治地方的特殊情況進(jìn)一步調(diào)整并優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付的因素分配法，具體應(yīng)從“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政供養(yǎng)人口的修正”“加入生態(tài)補(bǔ)償因素測算”“標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的修正”等方面著手。[1]226～232李曉軍、吳紅萍、李志華介紹了達(dá)州創(chuàng)新實(shí)施“財(cái)政因素分配法”的寶貴經(jīng)驗(yàn)，即：經(jīng)過三年不斷實(shí)踐完善，逐漸形成了保障類、工作類、激勵(lì)類等三類九項(xiàng)分配因素。[2]劉桂環(huán)、文一惠、謝婧、劉海江在梳理國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策演進(jìn)進(jìn)程的基礎(chǔ)上，指出進(jìn)一步提升的空間，其中在論述“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、多勞多得”的導(dǎo)向作用還有待進(jìn)一步提升時(shí)總結(jié)到：標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收支缺口是決定轉(zhuǎn)移支付資金分配數(shù)額的重要因素，但無法充分反映政府在生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理方面增加的成本和失去的發(fā)展機(jī)會(huì)，應(yīng)當(dāng)增加生態(tài)保護(hù)區(qū)域面積、生態(tài)類型和生態(tài)建設(shè)的困難程度、生態(tài)貢獻(xiàn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限對財(cái)力的影響情況和貧困狀況等因素及權(quán)重。[3]趙衛(wèi)、劉冬、鄒長新、肖穎通過對典型縣域的分析得出結(jié)論：當(dāng)前重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制尚未充分體現(xiàn)與重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其地域差異、類型差異的相關(guān)性，從源頭上影響了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的公平性，合理性，制約了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付對地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)作用。[4]綜上所述，已有的研究成果都肯定了因素分配法的客觀性、科學(xué)性和公平性，是未來轉(zhuǎn)移支付資金分配改革創(chuàng)新的方向，且不同類型的轉(zhuǎn)移支付選取的因素及規(guī)定的權(quán)重各不相同。然而，針對某一類型轉(zhuǎn)移支付因素分配法存在的問題及完善的路徑卻鮮有學(xué)者深入探析。為完善廣西重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配機(jī)制，筆者嘗試對因素分配法所選取因素的科學(xué)性、合理性進(jìn)行深入分析，為改革創(chuàng)新獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

二、廣西重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付因素分配法的現(xiàn)狀

2010年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2010〕46號(hào)）廣西壯族自治區(qū)第一批確定的16個(gè)國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣，其中包括12個(gè)“桂黔滇喀斯特石漠化防治”區(qū)縣，4個(gè)“南嶺山地森林及生物多樣性”區(qū)縣。2016年，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于同意新增部分縣（市、區(qū)、旗）納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的批復(fù)》，廣西壯族自治區(qū)的陽朔縣、灌陽縣、恭城瑤族自治縣、蒙山縣、德?？h、那坡縣、西林縣、富川瑤族自治縣、羅城仫佬族自治縣、環(huán)江毛南族自治縣、金秀瑤族自治縣等11個(gè)縣（自治縣）被新增納入國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍，其中包括4個(gè)水源涵養(yǎng)生態(tài)功能區(qū)，7個(gè)水土保持生態(tài)功能區(qū)。截至2020年，廣西國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣共27個(gè)。具體范圍見表1。

為了推動(dòng)主體功能區(qū)規(guī)劃的落實(shí)，加快廣西國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的步伐， 根據(jù)《中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，廣西壯族自治區(qū)于2009年設(shè)立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，其性質(zhì)是一般轉(zhuǎn)移支付中的均衡性轉(zhuǎn)移支付，主要依據(jù)是《廣西壯族自治區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（以下簡稱為《辦法》），該辦法先后修訂6次，新辦法于2019年5月起正式實(shí)施，其中資金分配環(huán)節(jié)最大的亮點(diǎn)就是采用客觀科學(xué)的因素分配法分配資金，確保資金分配公平公正、公開透明。

在廣西《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》中，因素分配法主要適用于重點(diǎn)補(bǔ)助和引導(dǎo)性補(bǔ)助資金的分配，其中國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣是主要的重點(diǎn)補(bǔ)助對象。對納入轉(zhuǎn)移支付范圍的重點(diǎn)補(bǔ)助區(qū)域、引導(dǎo)類區(qū)域所屬縣以上年分配數(shù)為基數(shù)，同時(shí)根據(jù)財(cái)力缺口、石漠化防治、森林覆蓋、國家級保護(hù)區(qū)、漓江保護(hù)等客觀因素對增量資金進(jìn)行分配。對當(dāng)年新增納入轉(zhuǎn)移支付范圍的重點(diǎn)補(bǔ)助及引導(dǎo)類區(qū)域，按照客觀因素分檔核定補(bǔ)助基數(shù)，同時(shí)按照以上五項(xiàng)因素統(tǒng)一測算分配增量補(bǔ)助資金。補(bǔ)助系數(shù)按照以下三種分類逐步遞減：國家級重點(diǎn)補(bǔ)助區(qū)域、自治區(qū)級重點(diǎn)補(bǔ)助區(qū)域和國家級引導(dǎo)類區(qū)域、自治區(qū)級引導(dǎo)類區(qū)域。各項(xiàng)因素補(bǔ)助額測算方式詳述如下。

（一）財(cái)力缺口因素補(bǔ)助額測算方式

財(cái)政收支缺口越大，需要獲得的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金就越多。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平綜合評價(jià)，廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平中等的縣（市、區(qū)）24個(gè)，面積比重24.5%;較低和低等級的52個(gè)，面積比重60.3%。由此可知廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的市縣占比大，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，政府財(cái)力弱，且該類市縣主要分布在自然條件相對惡劣、地理位置偏遠(yuǎn)、人口較多、交通不便的桂西、桂東南等地區(qū)。在財(cái)力較弱和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差的雙重壓力下，該類地區(qū)在生態(tài)建設(shè)的過程中難度更大，資金的需求量就更大，而且重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)所處市縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展受到環(huán)境保護(hù)的條件限制，地方政府的財(cái)力根本無力負(fù)擔(dān)，財(cái)政收支缺口也就越大，難以承擔(dān)保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、提高生態(tài)產(chǎn)品供給的任務(wù)。

（二）石漠化防治因素補(bǔ)助額測算方式

將石漠化防治作為補(bǔ)助測算的因素，將使石漠化地區(qū)生態(tài)保護(hù)和治理得到更多的資金支持。根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)脆弱性和生態(tài)重要性綜合評價(jià)，廣西生態(tài)比較脆弱的區(qū)域面積較大，達(dá)5.14萬平方公里，占全區(qū)總面積的21.7%，其中脆弱區(qū)域面積占10%。1廣西是黔桂滇石漠化綜合防治核心區(qū)域，833.4萬公頃巖溶土地面積，占廣西土地總面積的35.1%;193萬公頃石漠化土地，占廣西土地總面積的8.14%，石漠化面積僅次于貴州和云南，居全國第三位。2石漠化、土壤侵蝕等是生態(tài)脆弱的主要因素，石漠化最直接的后果就是土地資源的喪失，又由于石漠化地區(qū)缺少植被，不能涵養(yǎng)水源，往往伴隨著自然災(zāi)害和嚴(yán)重的飲水困難。石漠化地區(qū)日趨惡化的脆弱生態(tài)環(huán)境制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，許多地方甚至不得不考慮“生態(tài)移民”。

（三）森林因素補(bǔ)助額測算方式

以森林因素作為補(bǔ)助的測算因素，將使維護(hù)和提高森林生態(tài)產(chǎn)品供給能力得到有力支持。加強(qiáng)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力，需要開展植被恢復(fù)和水土流失治理，保護(hù)現(xiàn)有天然林，繼續(xù)實(shí)施退耕還林，進(jìn)行封山育林，恢復(fù)闊葉林，提高森林涵養(yǎng)水源功能。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳2018年廣西壯族自治區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)，廣西森林面積1480萬公頃，森林覆蓋率62.37%，活立木總蓄積量7.90億立方米，人工林面積居全國第一。只有保護(hù)好森林、草地、濕地等生態(tài)空間，使生態(tài)服務(wù)功能增強(qiáng)，才能提供一定數(shù)量的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品。

（四）國家保護(hù)區(qū)因素補(bǔ)助額測算方式

以國家保護(hù)區(qū)作為補(bǔ)助的測算因素，有利于強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理。國家級自然保護(hù)區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明、構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障、建設(shè)美麗中國的重要載體，是保護(hù)生物多樣性、筑牢生態(tài)安全屏障、確保各類自然生態(tài)系統(tǒng)安全穩(wěn)定、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有效舉措。為保護(hù)八桂豐富而獨(dú)特的生物多樣性，全區(qū)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)工作從搶救性保護(hù)階段逐步轉(zhuǎn)變到質(zhì)量提升階段，林業(yè)自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系不斷完善。2018年新晉升國家級自然保護(hù)區(qū)7處，使廣西區(qū)林業(yè)國家級自然保護(hù)區(qū)達(dá)到19處，居全國第六位，3國家保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理的資金需求量也不斷增加。以國家保護(hù)區(qū)作為補(bǔ)助的測算因素，將為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理提供更多的資金支持。

（五）漓江保護(hù)因素補(bǔ)助額測算方式

以漓江保護(hù)作為補(bǔ)助的測算因素，為漓江環(huán)境的治理提供資金支持。漓江得天獨(dú)厚的生態(tài)環(huán)境為流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了先天的自然資本，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口擴(kuò)展，對漓江的自然生態(tài)資源被過度消耗，形成了生態(tài)缺口，帶來的環(huán)境問題反過來制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，影響到流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡性。需要對漓江流域上下游進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，整體改善區(qū)域生態(tài)功能，使生態(tài)環(huán)境明顯改善、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康發(fā)展、生態(tài)功能進(jìn)一步提升。而且漓江全長227km，干流長164km，總流域面積6050km2，1流域面積較大、干流，治理的資金投入大。因此，以漓江干流流經(jīng)相關(guān)市縣區(qū)域內(nèi)河流長度、流域面積來計(jì)算漓江保護(hù)區(qū)補(bǔ)助資金額有其合理性。

三、廣西重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付因素分配法的缺陷

筆者對走訪調(diào)研過的10個(gè)國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣2014～2018年重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配情況總結(jié)如表2。從表中的數(shù)據(jù)可以看出，廣西10個(gè)國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付資金分配總額，由2014年54237萬元增加至2018年71283萬元，總增長率約為23.9%，年均增長率約為4.8%。其中2014～2016年，這10個(gè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣轉(zhuǎn)移支付資金分配金額增長較快，原因是金秀、富川、恭城、蒙山四縣于2016年由區(qū)一級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)升級為國家級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，轉(zhuǎn)移支付資金出現(xiàn)大幅增長，但2017～2018年，大部分縣則出現(xiàn)資金分配總額下降的現(xiàn)象。表中的數(shù)據(jù)部分反映出目前的資金分配方法存在不科學(xué)、不合理的地方，筆者于下文對因素分配法的缺陷做一詳細(xì)分析。

（一）生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展因素缺位

生態(tài)扶貧是將生態(tài)保護(hù)和資源利用，生態(tài)保護(hù)和開發(fā)扶貧，生態(tài)保護(hù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)有機(jī)統(tǒng)一在一起，強(qiáng)調(diào)增量收益與存量收益并重的一種扶貧方式。[5]其理念既反映了綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展的要求，又體現(xiàn)了“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理念，通過將生態(tài)與扶貧結(jié)合在一起，使得貧困人口在生態(tài)保護(hù)過程中實(shí)現(xiàn)脫貧致富。根據(jù)由國家發(fā)展與改革委員會(huì)牽頭制定的《關(guān)于印發(fā)生態(tài)扶貧工作方案的通知》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2018〕124號(hào)）附件，生態(tài)扶貧的途徑有以下四種：生態(tài)工程建設(shè)、生態(tài)公益性崗位、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)補(bǔ)償。其中，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)是增強(qiáng)生態(tài)區(qū)造血能力的重要手段。習(xí)近平于2016年4月在安徽考察時(shí)指出：“要脫貧也要致富，產(chǎn)業(yè)扶貧至關(guān)重要?！鄙鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧是以同時(shí)實(shí)現(xiàn)脫貧和生態(tài)保護(hù)為目的，以實(shí)施生態(tài)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為依托，以貧困地區(qū)特色生態(tài)資源為基礎(chǔ)，以政府生態(tài)扶貧政策為支撐，引導(dǎo)和扶持企業(yè)、個(gè)人及其他機(jī)構(gòu)利用當(dāng)?shù)靥厣鷳B(tài)資源，開發(fā)特色生態(tài)產(chǎn)品，從而增加貧困人口就業(yè)和收入，實(shí)現(xiàn)貧困人口持久脫貧的模式。[6]生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧是在保護(hù)、改善生態(tài)的基礎(chǔ)上，合理利用貧困地區(qū)的特色生態(tài)資源進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開發(fā)，形成獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)對貧困地區(qū)和貧困人口由“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的轉(zhuǎn)變，營造經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益雙贏的局面。這種可持續(xù)性的綠色扶貧模式已經(jīng)成為當(dāng)今生態(tài)扶貧中的標(biāo)桿在各地推廣。廣西壯族自治區(qū)高度重視和全面貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的重要指示精神，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與脫貧致富并重，不斷加大對生態(tài)扶貧的支持力度，以帶動(dòng)貧困人口走上小康之路。然而在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的過程中，雖然單列“生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助分配”項(xiàng)目，但卻并未將“發(fā)展生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)”作為影響資金分配的重要因素加以考量，生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展從重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付中獲得的資金捉襟見肘，這與生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)所能帶來的巨大生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益形成鮮明反差。

以都安瑤族自治縣的油茶產(chǎn)業(yè)和兩性花毛葡萄產(chǎn)業(yè)為例，兩種產(chǎn)業(yè)均屬于生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧，油茶產(chǎn)業(yè)采取“能人帶動(dòng)，政府扶持，群眾參與，種養(yǎng)結(jié)合”的模式，兩性花毛葡萄產(chǎn)業(yè)則采取合作社發(fā)展模式，二者均是在山地上種植，既可以提高土地利用率、增加植被覆蓋率、保持水土，又可以防止土地石漠化、促進(jìn)就業(yè)、增加農(nóng)民收入，帶動(dòng)貧困人口脫貧。這兩種生態(tài)產(chǎn)業(yè)給當(dāng)?shù)貛砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，但在產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中并未獲得重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的大力扶持。中央下達(dá)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)額有限，用途分散，沒有太多資金投入到生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧領(lǐng)域。都安油茶產(chǎn)業(yè)和兩性花毛葡萄產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)立初期均面臨資金缺口大的困境，需要政府的大力扶持?？h政府雖然也給予創(chuàng)業(yè)者發(fā)展產(chǎn)業(yè)資金，并幫助完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但這些資金更多是來源于其它專項(xiàng)資金和廣東深圳對口幫扶資金，來源于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的比例很小，未能起到引導(dǎo)、扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵作用。在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期以及擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的關(guān)鍵時(shí)刻，創(chuàng)業(yè)者經(jīng)常面臨資金短缺的問題，如果沒有足夠的資金支持，很容易導(dǎo)致生態(tài)產(chǎn)業(yè)夭折，或者發(fā)展緩慢，難以形成規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化的發(fā)展模式，也會(huì)挫傷創(chuàng)業(yè)者通過生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性，影響脫貧攻堅(jiān)的力度和進(jìn)度。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的示范和引領(lǐng)作用，將資金更多投入到生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，引導(dǎo)扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因?yàn)橐坏┥鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果顯現(xiàn)，不僅可以安排更多的貧困人口就業(yè)，而且可以吸引大量的專項(xiàng)資金和社會(huì)資金投入，從而促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，達(dá)到多贏效果。

（二）因素分配法未充分考慮地方財(cái)力水平差異

一般來說，財(cái)力水平越弱的地區(qū)，用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的資金比例越小。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付作為一種均衡性轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)在資金分配時(shí)向這些地區(qū)傾斜。然而，實(shí)際操作中卻很難滿足這一需求。

廣西區(qū)內(nèi)分布的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)大多位于偏僻山區(qū)，地方政府財(cái)力薄弱。用來表征“財(cái)力薄弱”的重要因素是“財(cái)力缺口”，根據(jù)2017年廣西壯族自治區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的測算方法（詳見表3）可以看出，財(cái)力缺口因素測算權(quán)重只有20%，其余因素測算權(quán)重達(dá)到80%。2017年廣西上林、馬山等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣均衡性轉(zhuǎn)移支付收支缺口1及補(bǔ)助（詳見表4）也說明財(cái)力缺口因素測算權(quán)重過小。從表格中統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)可以看出，上林、馬山、三江、恭城、資源五個(gè)縣的財(cái)政收支缺口均達(dá)到上億元人民幣，而與此對應(yīng)的增量補(bǔ)助2卻只有幾萬元到幾十萬元不等，資源縣的增量補(bǔ)助甚至只有4萬元。這組數(shù)據(jù)反映出，由于財(cái)力缺口因素測算權(quán)重過低，測算方法有待改進(jìn)，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金未能充分向財(cái)力薄弱地區(qū)傾斜。

筆者以恭城瑤族自治縣為例做一詳細(xì)說明。恭城瑤族自治縣屬于山區(qū)貧困縣，隸屬廣西桂林市，貧困人口多數(shù)分布在邊遠(yuǎn)山區(qū)、水源林保護(hù)區(qū)周邊地區(qū)。其中水源林保護(hù)區(qū)周邊有26個(gè)貧困村，占全縣貧困村總數(shù)近一半。這些地區(qū)自然條件差，基礎(chǔ)設(shè)施老化，村民抵御自然災(zāi)害能力弱，靠天吃飯的局面仍未從根本上改變，而且該區(qū)域城鎮(zhèn)化率較低，僅為31.82%，加上經(jīng)濟(jì)總量小、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄、貧困面大、基礎(chǔ)設(shè)施不完善，使其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，基本公共服務(wù)供給能力“短板”突出，可用財(cái)力不足。其中，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付占地方財(cái)政收入比重較大，2018年中央轉(zhuǎn)移支付占恭城全縣一般公共預(yù)算總收入的57%，雖然相較于2017年而言，所占比例已經(jīng)有所下降，但是可以看出，恭城瑤族自治縣對中央轉(zhuǎn)移支付資金的依賴程度仍然較高。此外，恭城瑤族自治縣境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，鉭鈮在全國占重要地位，鉛鋅礦藏量居廣西第二位，促使了當(dāng)?shù)夭傻V業(yè)的興盛，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使采礦業(yè)及其相關(guān)的產(chǎn)業(yè)成為地方稅收的主要來源。但近年來，由于有色金屬礦產(chǎn)價(jià)格持續(xù)低迷，生產(chǎn)成本快速增長，環(huán)保壓力加大，企業(yè)被動(dòng)式停產(chǎn)整頓頻繁，再加上礦源逐漸枯竭，重點(diǎn)礦產(chǎn)企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)陷入困境。[7]許多采礦產(chǎn)業(yè)紛紛倒閉或者搬離當(dāng)?shù)?，使采礦業(yè)對財(cái)政稅收的貢獻(xiàn)率急劇下降。舉例而言，2016年長行冶金爐料公司，以及其它礦產(chǎn)業(yè)的停產(chǎn)，導(dǎo)致恭城瑤族自治縣稅收大幅減少，致使當(dāng)年稅收收入未完成預(yù)算目標(biāo)。自從2016年恭城瑤族自治縣升級為國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)之后，必須嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。按照2017年廣西發(fā)展與改革委員會(huì)關(guān)于印發(fā)《廣西第二批重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單（試行）》（桂發(fā)改規(guī)〔2017〕1652號(hào)）的通知，采礦業(yè)在恭城瑤族自治縣屬于限制類產(chǎn)業(yè)，有些金屬采選業(yè)屬于禁止類產(chǎn)業(yè)，這使得當(dāng)?shù)卦S多采礦業(yè)無法繼續(xù)生產(chǎn)。恭城瑤族自治縣也因此失去稅收的重要來源，這對該縣的財(cái)政收入來說無疑是“雪上加霜”。從表2反映的轉(zhuǎn)移支付資金分配信息來看，恭城瑤族自治縣獲得的資金總額排名倒數(shù)第二，且2018年與2017年相比數(shù)額有所下降。因此，在資金有限、財(cái)政吃緊、民生壓力較大的情況下，地方政府往往會(huì)將重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先用于民生保障和基本公共服務(wù)領(lǐng)域，用來維持、改善生態(tài)環(huán)境的資金就會(huì)相應(yīng)減少。如果這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、為保護(hù)生態(tài)而犧牲當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)未能得到國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金足夠的支持，必將挫傷他們建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的積極性。

（三）因素分配法未全面反映生態(tài)環(huán)境治理成本

廣西四種類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)各具特色，所面臨的生態(tài)問題、生態(tài)治理的措施和成本各不相同，生態(tài)環(huán)境越惡劣的地區(qū)，治理的成本越高，資金的需求量越大。以石漠化防治生態(tài)功能區(qū)為例，石漠化一直是困擾廣西發(fā)展的嚴(yán)重生態(tài)問題，截至2016年底，廣西巖溶地區(qū)石漠化土地總面積為153.29萬公頃，遍及河池、百色等9個(gè)地市，石漠化土地面積占廣西土地總面積的8.14%。1以上林、馬山兩縣為例，兩縣生態(tài)環(huán)境脆弱，石漠化問題嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)孛癖娚詈徒?jīng)濟(jì)發(fā)展。根據(jù)表3和表4統(tǒng)計(jì)的信息，在2017年自治區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付測算方法中，石漠化防治因素只占20%的權(quán)重，上林、馬山為此得到的增量補(bǔ)助分別是74萬和72萬，這與兩縣石漠化問題的嚴(yán)重性和危害性并不成正比。根據(jù)中國政府采購網(wǎng)顯示，上林縣2016年巖溶地區(qū)石漠化治理工程項(xiàng)目預(yù)算為850萬元，2017年該數(shù)據(jù)高達(dá)865.5496萬元2，由此可見，上林縣為治理石漠化每年需花費(fèi)大量資金，增量補(bǔ)助與石漠化治理成本相去甚遠(yuǎn)。因素分配法測算不合理導(dǎo)致資金分配未能向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差地區(qū)傾斜。

例如，馬山縣是廣西石漠化特別嚴(yán)重的縣份之一，石漠化土地面積占廣西石漠化土地總面積的2.03%，集國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)與國家級貧困縣于一體，生態(tài)脆弱與貧困落后共存。馬山縣境內(nèi)多山，大體分東西兩大部，東部多大石山，西部多丘陵，山體自然坡度大，巖石風(fēng)化強(qiáng)烈，地質(zhì)復(fù)雜而且十分脆弱，石山面積占全縣總面積的56.3%，耕地面積較少，生存環(huán)境惡劣，貧困人口眾多。為了解決人多耕地少的問題，村民們往往通過毀林毀草開墾來擴(kuò)大耕地面積，導(dǎo)致植被覆蓋率下降，水土流失嚴(yán)重，石漠化面積擴(kuò)大，使當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境愈加惡劣。石漠化被稱為“地球癌癥”，植被的恢復(fù)重建是治理石漠化的關(guān)鍵。在馬山縣這種石山地區(qū)，自然條件極差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，特別是石漠化地區(qū)石多土少，抗逆能力差，石山上種樹成本高，是土山的3倍以上，造林難度極大。[8]再加上馬山縣夏季多雨，洪澇災(zāi)害頻繁，致使石山地區(qū)水土流失嚴(yán)重，巖石裸露面積大，山上土壤貧瘠，在這樣生長環(huán)境下，樹苗不易存活，成長緩慢，耗時(shí)長，大大提高了生態(tài)恢復(fù)治理的難度，使其治理成本也比一般的地區(qū)高。此外，石漠化地區(qū)既不適合耕種也不適合居住，所以生態(tài)移民也是治理石漠化的手段之一，但是貧困人口的搬遷、安置也需要資金的支持，這也無形之中增加了馬山縣治理石漠化的成本。

馬山縣生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，當(dāng)?shù)刎?cái)政缺口大，無法為治理石漠化提供足夠的資金。國家對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)有嚴(yán)格的要求，石漠化治理是馬山縣所在生態(tài)功能區(qū)的重要任務(wù)。然而，中央對馬山縣重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的資金總量過小，且2016年到2018年呈下降趨勢，這大大加重了馬山縣恢復(fù)、治理生態(tài)環(huán)境的壓力。轉(zhuǎn)移支付資金中僅有生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助資金要求?？顚Ｓ茫溆嗟馁Y金由政府按輕重緩急自主安排，而政府一般會(huì)把資金用于“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資、保民生”，由于改善生態(tài)環(huán)境成本高、周期長、見效慢，政府在這一領(lǐng)域分配大量資金的意愿并不強(qiáng)烈。因此，國家在測算重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮區(qū)域間生態(tài)環(huán)境治理成本的差異性，資金應(yīng)向生態(tài)環(huán)境質(zhì)量較差地區(qū)傾斜，使下?lián)艿馁Y金盡量滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，減輕地方政府的財(cái)政壓力。

四、完善因素分配法的路徑

筆者認(rèn)為，加強(qiáng)重點(diǎn)性補(bǔ)助和引導(dǎo)性補(bǔ)助的分配管理重點(diǎn)在于精準(zhǔn)確定影響分配的因素，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

（一）增加生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助因素

生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助是一種“輸血式扶貧”方式，容易助長貧困戶對國家的依賴、在思想上不愿主動(dòng)脫貧，一旦貧困戶不再擔(dān)任護(hù)林員，整個(gè)家庭可能面臨再次返貧的困境。與生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助相比，生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)是一種“造血式扶貧”方式，是把生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧有效結(jié)合起來，是將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益三贏的最有效的手段。由此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的示范和引領(lǐng)作用，將資金更多投入到生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，引導(dǎo)扶持生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因?yàn)橐坏┥鷳B(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果顯現(xiàn)，不僅可以安排更多的貧困人口就業(yè)，而且可以吸引大量的專項(xiàng)資金和社會(huì)資金投入，從而促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展，達(dá)到多贏效果?？紤]到重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的重要性，而當(dāng)前無論是《中央對地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，還是《廣西壯族自治區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，都未對此做出相關(guān)規(guī)定。因此，筆者建議應(yīng)當(dāng)在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配方法中增加生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)補(bǔ)助因素，以便提高生態(tài)扶貧的效益。

補(bǔ)助范圍應(yīng)當(dāng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單來確定，鼓勵(lì)依托當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境資源、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、提升生態(tài)特色農(nóng)業(yè)質(zhì)量、采取“公司+合作社+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)增效、促進(jìn)農(nóng)民增收。補(bǔ)助范圍還應(yīng)將進(jìn)行生態(tài)化改造的限制類工業(yè)產(chǎn)業(yè)納入其中，鼓勵(lì)通過技術(shù)創(chuàng)新或引進(jìn)先進(jìn)的清潔生產(chǎn)技術(shù)和工藝，對原有產(chǎn)業(yè)和園區(qū)進(jìn)行生態(tài)化改造，推動(dòng)園區(qū)向?qū)I(yè)化、特色化、生態(tài)化發(fā)展。

生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧補(bǔ)助因素及權(quán)重的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)將扶貧的指標(biāo)和效果納入其中。具體來說，資金分配的因素主要包括貧困狀況、政策任務(wù)和脫貧成效等。貧困狀況主要考慮各省貧困人口規(guī)模及比例、貧困深度、農(nóng)民人均純收入、地方人均財(cái)力等反映貧困的客觀指標(biāo);政策任務(wù)主要考慮國家扶貧開發(fā)政策、年度脫貧攻堅(jiān)任務(wù)及貧困少數(shù)民族發(fā)展等工作任務(wù);脫貧成效主要考慮扶貧開發(fā)工作成效考核結(jié)果、資金績效評價(jià)結(jié)果等。各縣財(cái)政安排的生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧補(bǔ)助資金應(yīng)主要采取因素法分配，資金分配的因素及權(quán)重可根據(jù)當(dāng)年扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)、本地脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃、年度扶貧開發(fā)工作任務(wù)和實(shí)施計(jì)劃自主安排使用。地方政府要充分發(fā)揮重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金的引導(dǎo)作用，統(tǒng)籌整合使用相關(guān)財(cái)政涉農(nóng)資金，提高資金使用精準(zhǔn)度和有效性。

（二）增加民族自治地方補(bǔ)助因素

如上文所述，當(dāng)前重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付延續(xù)了分稅制“一刀切”的資金分配方式，中央并未對民族自治地方給予特殊照顧，其直接后果就是民族自治地方的社會(huì)公共服務(wù)供給能力大幅度下降，與全國平均水平的差距拉大。地方政府為了改善民生，極易擠占、挪用重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金。為了充分發(fā)揮這筆資金的作用，提升民族自治地方建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的能力，在分配資金時(shí)應(yīng)當(dāng)正視民族自治地方的特殊性，在重點(diǎn)補(bǔ)助、引導(dǎo)性補(bǔ)助的增量補(bǔ)助中增加民族自治地方因素并科學(xué)設(shè)計(jì)補(bǔ)助系數(shù)。其一，由于民族自治地方民族文化風(fēng)俗差異很大，且大部分地處邊疆，多個(gè)民族跨境而居，各民族宗教信仰、語言文字各不相同，地方政府管理本區(qū)域的行政事務(wù)時(shí)管理成本更高，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定與國家統(tǒng)一的壓力更大，增加的管理成本應(yīng)當(dāng)納入因素分配法測算的范圍;其二，由于民族自治地方大多處于不發(fā)達(dá)或欠發(fā)達(dá)地區(qū)，自然環(huán)境一般較差，交通不便，信息不靈，技術(shù)人才缺乏，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，市場發(fā)育相對不完善，企業(yè)競爭能力不高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的成本相對較高，財(cái)政收入能力相對較弱。[1]163較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本和較弱的財(cái)政收入能力也應(yīng)當(dāng)納入因素分配法測算的范圍。

綜上所述，民族自治地方因素應(yīng)具體包括特殊地理環(huán)境、民族構(gòu)成、文化習(xí)俗、人口數(shù)量（依據(jù)少數(shù)民族人口總數(shù)、少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘谋戎匾约吧贁?shù)民族種類數(shù)的不同而有所區(qū)分）、行政面積、邊境線長度、教育狀況和地方財(cái)政支出能力、需求等內(nèi)容，在設(shè)計(jì)補(bǔ)助系數(shù)時(shí)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同因素的特點(diǎn)靈活安排。

（三）選取客觀因素和確定相關(guān)生態(tài)功能區(qū)面積以生態(tài)保護(hù)紅線為重要參考

2011年10月17日國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》1，該意見在全國首次提出了“生態(tài)紅線”。同年12月15日印發(fā)的《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》也做了類似的規(guī)定1。國務(wù)院的這兩份文件確立了我國生態(tài)紅線制度的雛形。2014年修訂通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》正式將生態(tài)保護(hù)紅線寫入到法律條文中。22017年6月5日印發(fā)的國家《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》要求生態(tài)功能極重要區(qū)域和極敏感區(qū)域，納入生態(tài)保護(hù)紅線。生態(tài)紅線的提出將人類活動(dòng)限定在生態(tài)自動(dòng)調(diào)節(jié)修復(fù)的限度內(nèi)，以此促進(jìn)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

2019年1月23日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，要求構(gòu)建“五級三類”國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。同年3月5日，習(xí)近平在十三屆全國人大二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持底線思維，以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線?！?/p>

廣西一直積極推動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作的開展。2018年，《廣西壯族自治區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》（以下簡稱《劃定方案》）通過專家組的論證審查?！秳澏ǚ桨浮反_定廣西全區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線面積為6.276萬平方公里，占全區(qū)管轄面積的25.68%，保護(hù)范圍基本格局為“兩屏四區(qū)”。32019年《廣西壯族自治區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》確定的補(bǔ)助范圍十分有限，一些具有重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域沒能納入其中，在基層難以獲取象“森林覆蓋率”等重要因素的權(quán)威數(shù)據(jù)，生態(tài)保護(hù)紅線劃定為科學(xué)確定補(bǔ)助范圍、準(zhǔn)確選取重要因素、合理確定數(shù)據(jù)和權(quán)重提供了重要契機(jī)，能夠有力促進(jìn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的完善。

（四）石漠化防治因素補(bǔ)助額測算方式中增加石漠化治理成本因素

巖溶生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的脆弱性主要是特殊的水文地質(zhì)造成的，加上人類不合理的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，使原本脆弱的生態(tài)地質(zhì)環(huán)境更加惡化。由于各縣石漠化分布、形勢、面積、地勢、治理的難度各異，石漠化治理的成本也各不相同。因此，在測算石漠化防治因素補(bǔ)助額時(shí)不僅要以石漠化面積為重要依據(jù)，石漠化治理成本也應(yīng)成為重要的測算因素，且成本的核算需要客觀、科學(xué)、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。

筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面考慮：首先，明確建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模。石漠化治理的建設(shè)內(nèi)容包括：植被管護(hù)、封山育林、人工造林、人工種草、修建畜舍和運(yùn)動(dòng)場、修建青貯池、購買切草機(jī)、沃土工程、坡改梯、人間道、山塘、水輪機(jī)灌站、排灌渠、排澇渠、河堤整治、農(nóng)田防護(hù)堤、攔水壩、配套水利渠道、砌墻保土、田埂防滲改造、灌溉渠。其次，考慮監(jiān)測成本。采用遙感技術(shù)對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域巖溶土地進(jìn)行全面監(jiān)測，了解區(qū)域石漠化狀況及相關(guān)生態(tài)因子動(dòng)態(tài)變化。在治理的小流域范圍內(nèi)布設(shè)固定監(jiān)測點(diǎn)，調(diào)查地貌類型、基巖裸露度、土壤種類、土壤厚度、土地利用類型、植被種類、植被綜合蓋度、石漠化程度等因子，設(shè)置固定標(biāo)準(zhǔn)地監(jiān)測水土流失情況，建立監(jiān)測點(diǎn)基本信息數(shù)據(jù)庫。最后，項(xiàng)目實(shí)施單位提供具體的成本核算，包括運(yùn)輸、水、電、人工、土地等的成本。協(xié)助單位如發(fā)展與改革局、林業(yè)局、水利局、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局、財(cái)政局等負(fù)有提供成本核算相關(guān)信息的義務(wù)。總之，石漠化防治因素分配法的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有助于增加有林面積和林草植被綜合蓋度，有利于產(chǎn)生水土保持、保土保肥、固碳釋氧效益。

五、結(jié) 語

因素分配法是保證重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金公平公正分配的重要手段。針對廣西在運(yùn)用因素分配法的過程中存在的生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展因素缺位、因素分配法未充分考慮地方財(cái)力水平差異、因素分配法未全面反映生態(tài)環(huán)境治理成本等問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出完善對策。本文揭示的問題及提出的具體對策并沒有涵蓋全部亟待完善的因素，例如，在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單的執(zhí)行過程中，淘汰落后產(chǎn)能、關(guān)閉生產(chǎn)工藝落后和“三廢”排放不達(dá)標(biāo)企業(yè)、對企業(yè)進(jìn)行生態(tài)化改造等都需要花費(fèi)大量資金;“環(huán)境監(jiān)測”對國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金績效評估至關(guān)重要，然而，當(dāng)前這項(xiàng)工作的順利開展缺經(jīng)費(fèi)、少設(shè)備、乏人才。如何將這些建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)不可或缺的成本納入因素范圍并合理確定權(quán)重，還需深入調(diào)查研究。

（本文受廣西民族大學(xué)民族法與區(qū)域治理研究協(xié)同創(chuàng)新中心資助。）

參考文獻(xiàn)：

[1] 王倩倩.中央與民族自治地方財(cái)政關(guān)系研究[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012.

[2] 李曉軍，吳紅萍，李志華.因素分配法：達(dá)州預(yù)算管理改革的實(shí)踐[J].中國財(cái)政，2017（23）.

[3] 劉桂環(huán)，文一惠，等.國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策演進(jìn)及完善建議[J].環(huán)境保護(hù)，2020（17）.

[4] 趙衛(wèi)，劉冬，等.國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀、問題及建議[J].環(huán)境保護(hù)，2019（18）.

[5] 雷明.綠色發(fā)展下生態(tài)扶貧[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017（10）.

[6] 黃小平.江西省生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的SWOT分析及對策建議[J]，企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2018（9）.

[7] 譚潔.民族地區(qū)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法治化研究——以廣西三江、龍勝、恭城、富川為例[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2019（1）.

[8] 甘海燕，胡寶清.石漠化治理存在問題及對策——以廣西為例[J]，學(xué)術(shù)論壇，2016（5）.

[9] 王倩倩.中央與民族自治地方財(cái)政關(guān)系研究[M].大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2012.

THOUGHTS ON IMPROVING THE DISTRIBUTION METHOD OF TRANSFER PAYMENT FACTORS IN KEY ECOLOGICAL FUNCTION ZONES IN GUANGXI：Take National Key Ecological Function Districts and Counties as Examples

Tan Jie

Abstract： The factor distribution method is an important means and a powerful guarantee for the fair and equitable distribution of transfer payment funds in key ecological function areas. The objective factors considered include financial gaps， stony desertification control， forest coverage， national-level protected areas， and Lijiang River protection. In the process of applying the factor allocation method in Guangxi， there is still a lack of ecological poverty alleviation industry development factors， the factor allocation method does not fully consider the differences in local financial levels， and the factor allocation method does not fully reflect the ecological environment governance costs. For this， the following perfect countermeasures are proposed. Taking the ecological protection red line as an important reference for selecting objective factors and determining the area of relevant ecological function zones， in the calculation method of the subsidy amount of rock desertification prevention and control factors， increase the rock desertification control cost factor， increase the subsidy factor of ethnic autonomous areas， and increase the ecological industry poverty alleviation subsidy factor.

Keywords： key ecological function areas; transfer payment; factor allocation method

〔責(zé)任編輯：陳家柳〕