強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的法律屬性與規(guī)范適用

〔摘要〕 強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)作為剝奪學(xué)位授予單位重要權(quán)能的行政法律行為，蘊(yùn)含了學(xué)科布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高等教育質(zhì)量保證等功能性指向，亟待法理層面的審視。鑒于學(xué)位主管部門經(jīng)審查準(zhǔn)許學(xué)位授予單位實(shí)施授益性活動的許可行為，以及暢通當(dāng)事單位權(quán)利救濟(jì)渠道的目標(biāo)，宜將強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)界定為一種近似于“吊銷許可證”的行政處罰措施。該措施歷經(jīng)制度嬗變且發(fā)揮了積極功效，但在實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)、程序公正等方面亦存在缺失?？煽紤]運(yùn)用行政過程論的闡釋框架，在導(dǎo)入行政處罰主體性規(guī)則的基礎(chǔ)上，遵循規(guī)定—實(shí)施—救濟(jì)的適用邏輯，全過程對此類行為予以動態(tài)規(guī)范。

〔關(guān)鍵詞〕 學(xué)位點(diǎn);強(qiáng)制撤銷;行政處罰;行政過程論;教育評估

〔中圖分類號〕D922.16〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1009-1203（2021）06-0080-07

近年來，高等教育領(lǐng)域的學(xué)位授權(quán)點(diǎn)（以下簡稱“學(xué)位點(diǎn)”）撤銷現(xiàn)象引起社會熱議。如2016年國內(nèi)有兩所重點(diǎn)高校的法學(xué)博士點(diǎn)被撤銷且五年內(nèi)不得重新申請，其中不乏商榷的意見〔1〕。所謂撤銷學(xué)位點(diǎn)，是指經(jīng)學(xué)位主管部門這一行政機(jī)關(guān)的處理決定，學(xué)位授予單位在一段時(shí)期內(nèi)失去授予某個(gè)特定學(xué)位的權(quán)限。根據(jù)《中華人民共和國學(xué)位條例》（以下簡稱《學(xué)位條例》）第18條中“國務(wù)院撤銷學(xué)位授予資格”的規(guī)定，學(xué)位主管部門對學(xué)位質(zhì)量保障的監(jiān)督職責(zé)得到明示。2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國學(xué)位法草案（征求意見稿）》第31條規(guī)定，學(xué)位主管部門對已經(jīng)批準(zhǔn)的學(xué)位點(diǎn)進(jìn)行質(zhì)量評估，可以視情節(jié)作出撤銷相應(yīng)學(xué)位授予權(quán)的處理。筆者發(fā)現(xiàn)，撤銷學(xué)位點(diǎn)機(jī)制實(shí)際上存在著強(qiáng)制與非強(qiáng)制的類型之分。二者的區(qū)別在于，非強(qiáng)制表明學(xué)位授予單位具有學(xué)術(shù)自主的空間，而強(qiáng)制撤銷意味著學(xué)位主管部門剝奪了當(dāng)事單位的重要權(quán)能，其中顯現(xiàn)的行政權(quán)色彩比較鮮明?；诖?，本文將視角聚焦于學(xué)位點(diǎn)撤銷機(jī)制中的強(qiáng)制類型，分析該類別的法律屬性與現(xiàn)實(shí)狀況，旨在為其有序適用提出建議。

一、強(qiáng)制撤銷在學(xué)位點(diǎn)制度中的功能定位

（一）從設(shè)立、行使到撤銷：學(xué)位點(diǎn)制度的下游階段亟待考察

學(xué)位源自于對知識輸出機(jī)構(gòu)生產(chǎn)效益的權(quán)威確認(rèn)，學(xué)位點(diǎn)是構(gòu)筑此種權(quán)威性“信用”的組織載體。本文討論的學(xué)位點(diǎn)包括博士學(xué)位、碩士學(xué)位、博士專業(yè)學(xué)位、碩士專業(yè)學(xué)位等類型。學(xué)位點(diǎn)建設(shè)是一個(gè)持續(xù)性過程，不僅取決于準(zhǔn)入機(jī)制的完備，而且仰賴于運(yùn)作機(jī)制的合理，并決定于退出機(jī)制的善后。具體而言，學(xué)位點(diǎn)制度可分為授權(quán)審核階段（上游）、授予權(quán)行使階段（中游）、權(quán)限調(diào)整階段（下游）。上游階段發(fā)揮入口把關(guān)的作用，運(yùn)行階段發(fā)揮過程管理的功能，調(diào)整階段發(fā)揮動態(tài)優(yōu)化或強(qiáng)制退出的效用。這些階段缺一不可，共同構(gòu)建了完整的制度體系。其中，權(quán)限調(diào)整階段主要包含學(xué)位點(diǎn)撤銷機(jī)制。當(dāng)前學(xué)術(shù)研究中，理論界與實(shí)務(wù)界往往將目光聚焦于上、中兩端。如有不少學(xué)者專門梳理學(xué)位授權(quán)審核制度的發(fā)展歷史。面對運(yùn)作過程，有不少論著圍繞高校學(xué)位授予行為的規(guī)范實(shí)施展開分析〔2〕。不過，反觀下游環(huán)節(jié)，僅有少數(shù)學(xué)者專門分析了學(xué)位點(diǎn)撤銷議題〔3〕。如果說授權(quán)審核屬于學(xué)位點(diǎn)制度的邏輯起點(diǎn)，而授予權(quán)行使是學(xué)位點(diǎn)制度的必然結(jié)果，那么撤銷機(jī)制便是學(xué)位點(diǎn)制度的改進(jìn)方案。撤銷學(xué)位點(diǎn)作為調(diào)整機(jī)制，屬于授權(quán)審核及過程運(yùn)行的自然延伸。撤銷學(xué)位點(diǎn)的舉措影響面甚大，其中蘊(yùn)含著意義深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)功用，面對實(shí)踐價(jià)值重大與理論研究不足之間的斷裂，亟需作出學(xué)理上的考察。

（二）強(qiáng)制撤銷是學(xué)位點(diǎn)制度中的重要一環(huán)

強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)屬于學(xué)位點(diǎn)制度乃至撤銷機(jī)制的重要組成。之所以強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)，是因?yàn)槠浣ɑ趯W(xué)位點(diǎn)合格評估制度之上，前提條件是學(xué)位點(diǎn)經(jīng)評估被評定為不合格。按照《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估辦法》的規(guī)則，一般存在兩種合格評估的辦法：一是針對獲得授權(quán)滿六年的學(xué)位點(diǎn)，每六年須進(jìn)行周期性的合格評估;二是新增學(xué)位點(diǎn)得到授權(quán)滿三年后，應(yīng)接受專項(xiàng)合格評估。學(xué)位點(diǎn)的合格性研判機(jī)制在本質(zhì)上是一個(gè)延續(xù)性閉環(huán)，評估結(jié)果直接影響評估對象建設(shè)〔4〕。在此種評估制度引導(dǎo)下，學(xué)位授予單位主動申請撤銷、學(xué)位主管部門強(qiáng)制撤銷都發(fā)揮著二元協(xié)同的效果。目前的學(xué)位點(diǎn)撤銷實(shí)例是以主動申請為主，即更多的是高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)結(jié)合自身學(xué)科定位主動選擇申請撤銷，體現(xiàn)了學(xué)位主管部門尊重學(xué)術(shù)自主權(quán)的特點(diǎn)，而強(qiáng)制撤銷這種“外部干預(yù)”方式側(cè)重于發(fā)揮補(bǔ)充作用。

（三）強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的功能性考量

之所以實(shí)施強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的措施，一方面是為了實(shí)現(xiàn)對學(xué)位與高等教育質(zhì)量的動態(tài)調(diào)控。高等教育的人才培養(yǎng)質(zhì)量，可謂強(qiáng)制撤銷的基本依據(jù)。多數(shù)學(xué)位點(diǎn)的發(fā)展順應(yīng)了時(shí)代需求并取得了較好成績，但部分學(xué)位點(diǎn)的固化現(xiàn)象比較明顯，在培養(yǎng)拔尖創(chuàng)新人才、學(xué)術(shù)研究、理論創(chuàng)新等方面存在明顯短板，尤其是無法滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要。強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)在確保學(xué)位教育質(zhì)量方面發(fā)揮著重要作用，是高等教育質(zhì)量動態(tài)控制語境下的戰(zhàn)略舉措。另一方面，強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)是優(yōu)化學(xué)科布局結(jié)構(gòu)的必然要求。學(xué)位點(diǎn)作為高校及科研機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)學(xué)科發(fā)展的關(guān)鍵性因素，是學(xué)科發(fā)展的動力來源，且是衡量高校學(xué)科競爭力的重要標(biāo)準(zhǔn)。但是，受先前學(xué)位點(diǎn)申報(bào)競爭白熱化的負(fù)面影響，部分高校只熱衷于申報(bào)而忽視學(xué)科建設(shè)本身，導(dǎo)致學(xué)位點(diǎn)出現(xiàn)了布局失衡的現(xiàn)象。當(dāng)前“雙一流”建設(shè)的首要原則是集中有限的資源打造學(xué)科之間的比較優(yōu)勢，有所不為才能有所為〔5〕。從“結(jié)構(gòu)—功能”的視角來看，學(xué)位點(diǎn)增撤的合理與否直接影響著學(xué)科布局結(jié)構(gòu)的形態(tài)及功能的發(fā)揮，即撤銷與建設(shè)實(shí)為“一體兩面”的關(guān)系。強(qiáng)制撤銷機(jī)制是不斷優(yōu)化學(xué)科生態(tài)系統(tǒng)及效益質(zhì)量的內(nèi)在要義，契合了“雙一流”學(xué)科建設(shè)的發(fā)展目標(biāo)。

二、強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的法律屬性之界定

法律屬性之界定既是準(zhǔn)確適用學(xué)位點(diǎn)強(qiáng)制撤銷機(jī)制的必要步驟，也是關(guān)系到后續(xù)對此予以規(guī)范的先決問題。

（一）學(xué)位點(diǎn)授權(quán)審核主要源自于行政許可

為探析強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的法律屬性，可將視角回溯至上游階段，先對學(xué)位點(diǎn)授權(quán)審核的性質(zhì)加以明確。顯然，國務(wù)院學(xué)位委員會授權(quán)審核行為屬于行政權(quán)的具體行使。有不少學(xué)者主張，國務(wù)院學(xué)位委員會對學(xué)位授予單位作出的暫停、撤銷學(xué)位授予資格等行為都是一種行政行為〔6〕。不難看出，學(xué)位點(diǎn)的審核授權(quán)是作為學(xué)位主管部門實(shí)施的行政管理職權(quán)而存在的。針對學(xué)位授權(quán)審查的法律屬性，學(xué)界主要有“行政授權(quán)說”“行政許可說”“行政許可說+行政授權(quán)說”三種不同的界定〔7〕。筆者認(rèn)為，“行政許可說”的理論主張已逐漸成為主導(dǎo)性觀點(diǎn)。從授權(quán)審核的方式來看，我國實(shí)施的是獨(dú)立學(xué)位管理制度，高校及科研機(jī)構(gòu)不是當(dāng)然地?fù)碛嗅槍λ袑W(xué)科領(lǐng)域的學(xué)位點(diǎn)，國家僅準(zhǔn)許符合條件的單位擁有學(xué)位授予權(quán)的資格。其中的授權(quán)模式比較簡明，申請學(xué)位授予的單位與學(xué)位主管部門之間形成了“申請—準(zhǔn)許”的行政許可法律關(guān)系，其中蘊(yùn)含著行政許可的授益性特質(zhì)。并且，行政許可屬性已在我國的學(xué)位類規(guī)范性文件中得以體現(xiàn)。2017年國務(wù)院學(xué)位委員會頒布了《博士碩士學(xué)位授權(quán)審核辦法》，為學(xué)位點(diǎn)授權(quán)審核與動態(tài)調(diào)整確立了規(guī)則，淡化了以內(nèi)部審批為標(biāo)準(zhǔn)的授權(quán)方式。該辦法出臺的立法依據(jù)，乃是《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）、《學(xué)位條例》等法律規(guī)范。學(xué)位點(diǎn)的授權(quán)審核正是學(xué)位主管部門依據(jù)法定職權(quán)，允許高校及科研機(jī)構(gòu)授予學(xué)位的行政許可行為。

（二）強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的性質(zhì)辨析

立足于學(xué)位點(diǎn)授權(quán)審核的行政許可屬性，接下來有必要解析強(qiáng)制撤銷行政許可的性質(zhì)。根據(jù)《行政許可法》第69條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)可以撤銷行政許可。對行政許可的撤銷行為，屬于行政上的撤銷行為，是行政機(jī)關(guān)基于瑕疵等事由將先前有效的行政行為予以廢止或否定。立法已將行政許可撤銷的法定事由區(qū)分為可歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)的原因和可歸責(zé)于被許可人的原因。從學(xué)理上而言，行政法上的撤銷其實(shí)有兩種形式：一是行為之撤銷，即行政機(jī)關(guān)撤銷自身作出的行政行為;二是資格或者權(quán)益之撤銷，即行政機(jī)關(guān)撤銷其賦予相對人的某種資格或者權(quán)益。就法律屬性來看，前一種行為屬于行政糾錯(cuò)行為，后一種行為屬于行政處罰行為。不難發(fā)現(xiàn)這兩種屬性的核心區(qū)別，行政糾錯(cuò)主要是行政機(jī)關(guān)溯及既往地糾正有瑕疵的行政行為，目的是終結(jié)違法行為的失范狀態(tài)，而行政處罰行為針對的是資格或資質(zhì)的剝奪，從而達(dá)到制裁或懲戒的法律目的。

那么，強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)屬于行政處罰還是行政糾錯(cuò)呢？具體而言，學(xué)位主管部門強(qiáng)行撤銷學(xué)位點(diǎn)，是直接處分學(xué)位授予單位的資格而非行政行為的瑕疵。即使撤銷了學(xué)位點(diǎn)，學(xué)位授予單位先前及當(dāng)下的學(xué)位授予行為依然是有效的，學(xué)位點(diǎn)在先前發(fā)揮的功能并不失效，也即其法律效力不溯及既往。然而，行政糾錯(cuò)作為行政機(jī)關(guān)對具有瑕疵的許可行為效力的一種消滅措施，很難涵蓋至強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的范圍。按照現(xiàn)行的學(xué)位點(diǎn)制度設(shè)計(jì)，學(xué)位點(diǎn)被強(qiáng)制撤銷后五年內(nèi)不得重新申請。這表明該學(xué)位授予單位在較長時(shí)間內(nèi)無法繼續(xù)招生，其中的懲罰意味比較濃厚。由此可見，強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)更適合界定為學(xué)位主管部門作出的行政處罰行為。教育部有關(guān)人士就曾表示，撤銷學(xué)位點(diǎn)源于高校改革“以質(zhì)量為核心”的理念，其中的處罰力度比較大〔8〕。這一論斷便可以印證強(qiáng)制撤銷作為剝奪權(quán)利的行政處罰屬性。

（三）撤銷抑或吊銷：強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)近似于吊銷許可證

強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)理應(yīng)歸入行政處罰的法定種類之中。《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第9條規(guī)定了六類處罰種類，通觀這些類型可知，強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)只可能劃入“吊銷許可證”或兜底性的“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”這兩類。首先可以確定，強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)不屬于“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”，因?yàn)樵诮逃惖男姓幜P種類中，《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國學(xué)位條例》等尚未設(shè)定一種可稱之為撤銷學(xué)位點(diǎn)的行政處罰類型。那么，強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)屬于“吊銷許可證”的范疇嗎？對此，需要廓清“撤銷”與“吊銷”的關(guān)系。無論是《學(xué)位條例》還是《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估辦法》，相關(guān)條款都明確使用“撤銷”二字。而《行政處罰法》中的“吊銷”指的是收回許可證并注銷，對許可證持有人來說，吊銷類的行政處罰行為顯然是一種侵害性的負(fù)擔(dān)行政行為。多數(shù)情況下，“吊銷許可證”適用的情形是行政相對人有嚴(yán)重的違法行為，禁止違法者繼續(xù)從事某種活動。撤銷與吊銷許可證都是依職權(quán)行政行為，但二者的目的和法律后果有明顯差別?！俺蜂N許可證”與“吊銷許可證”追求的法益并不相同，前者是撤銷初始違法的許可，后者是許可證有效之后因違法行為而廢止。

需要強(qiáng)調(diào)的是，因“撤銷”這個(gè)概念的含義過于寬泛，行政管理實(shí)踐中的撤銷、吊銷、注銷、撤回等概念的使用有時(shí)并不嚴(yán)謹(jǐn)〔9〕。也就是說，一定情形下撤銷與吊銷之間的區(qū)別可能不大。實(shí)際上，“撤銷”概念的泛化使用情況已見諸相關(guān)法律規(guī)范中。如《中華人民共和國商標(biāo)法》第49條規(guī)定：“商標(biāo)注冊人在使用注冊商標(biāo)的過程中，自行改變注冊商標(biāo)……由商標(biāo)局撤銷其注冊商標(biāo)。”該條中的“撤銷”一詞，便是對成立之時(shí)沒有瑕疵的商標(biāo)許可行為作出的廢止或吊銷，與《行政許可法》使用的“撤銷”概念完全不同。針對此類概念使用的隨意性，葉必豐教授認(rèn)為，《中華人民共和國注冊會計(jì)師法》第39條第1款所規(guī)定的“撤銷”既不是因成立時(shí)具有瑕疵，也不是一種行政行為的廢止，而是作為一種行政處罰形式。當(dāng)撤銷作為行政處罰時(shí)，實(shí)際上類似于行政行為的注銷或吊銷〔10〕。對“撤銷”與“吊銷”等法律概念的區(qū)分，不宜僅從形式上予以辨析?！俺蜂N”一詞并非《行政許可法》的專屬，同時(shí)，其他法律規(guī)范上的概念使用習(xí)慣又不免影響了學(xué)位點(diǎn)制度中的術(shù)語表達(dá)。

考慮到行政行為的效力，將“撤銷學(xué)位點(diǎn)”理解為“吊銷學(xué)位授權(quán)許可證”并無不當(dāng)。理由是，二者在行政行為的效力存續(xù)上是一致的，都不否定先前行為的效力。其實(shí)，“吊銷”可以理解為禁止不符合法律規(guī)定的組織或人員繼續(xù)從事某種活動。針對強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)，學(xué)位授予單位往往不存在違法行為而只是自身資質(zhì)不達(dá)標(biāo)。我們可以將許可類事項(xiàng)中的“違法”界定為“不合法”，即學(xué)位授予單位的資質(zhì)不符合學(xué)位管理法律制度時(shí)，至少在形式上可以理解不符合學(xué)位制度方面的法律規(guī)定。不妨將強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)理解為一種近似于“吊銷許可證”的行政處罰行為。從理論上證成二者等同的用意，不僅是基于學(xué)理與規(guī)范上的邏輯演繹，而且還旨在將這類事項(xiàng)引發(fā)的糾紛納入行政處罰框架，以暢通權(quán)利救濟(jì)渠道。

三、強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的現(xiàn)狀檢視：基于行政處罰面向的考察

（一）裁量基準(zhǔn)模糊致使處罰權(quán)過大

行政處罰作為職權(quán)行為，必然存在自由裁量空間，強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)也不例外。裁量權(quán)并非不受限制，而是應(yīng)當(dāng)遵循合法、合理、公正等基本的法治原則。盡管裁量意味著行政機(jī)關(guān)能夠作出一定的判斷選擇，但這種選擇并非完全“自由”的，而應(yīng)遵循有關(guān)裁量基準(zhǔn)，否則將構(gòu)成裁量權(quán)之濫用。所謂裁量基準(zhǔn)，就是行政機(jī)關(guān)在法定的裁量幅度內(nèi)，對行政相對人是否作出處罰、作出何種處罰及具體適用情形的細(xì)化或量化標(biāo)準(zhǔn)，能夠?qū)?zhí)法人員對個(gè)案的裁量轉(zhuǎn)化為可預(yù)期的規(guī)則。此種裁量基準(zhǔn)實(shí)質(zhì)就是一種處罰權(quán)選擇判斷的標(biāo)準(zhǔn)化方式，以避免行政職權(quán)的隨意性、任意性及“同案異罰”的發(fā)生，充分實(shí)現(xiàn)平等對待與個(gè)案正義相調(diào)和的功能。概括來說，行政處罰裁量基準(zhǔn)至少存在實(shí)施方案、實(shí)施辦法、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等幾種形式〔11〕。這類裁量基準(zhǔn)為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了比較明確的操作性標(biāo)準(zhǔn)，是切實(shí)可行的約束規(guī)則及行政自制手段。

為規(guī)范強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的裁量權(quán)，相應(yīng)地需要受到裁量基準(zhǔn)的拘束。該領(lǐng)域裁量基準(zhǔn)的建章立制方式，可通過實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)去予以實(shí)現(xiàn)。然而，綜觀強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)不難發(fā)現(xiàn)，實(shí)體性的裁量基準(zhǔn)尚不夠完善。實(shí)體性的撤銷標(biāo)準(zhǔn)是確定學(xué)位點(diǎn)合格與否的核心要素，過于原則的規(guī)定不利于發(fā)揮作用。作為剝奪重要職權(quán)的撤銷行為，理應(yīng)設(shè)定周詳?shù)脑u估標(biāo)準(zhǔn)，否則難免產(chǎn)生權(quán)力恣意的弊端。學(xué)位點(diǎn)合格評估作為強(qiáng)制撤銷的前提，實(shí)際扮演著關(guān)鍵性的前提作用。檢視《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估辦法》可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前只能在第11條發(fā)現(xiàn)一個(gè)寬泛的參評專家意見占比規(guī)定，其他具體的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尚付之闕如，如此概括的規(guī)定難以指導(dǎo)實(shí)踐。同時(shí)，該評估辦法規(guī)定了聘請“外單位同行專家”進(jìn)行評估，這一條文的規(guī)定也過于概括。“外單位”專家的學(xué)科背景構(gòu)成、公正性與回避制度，很大程度上影響著被評估學(xué)位點(diǎn)的命運(yùn)。例如，2020年4月國務(wù)院學(xué)位委員會發(fā)布的《關(guān)于開展2020年學(xué)位授權(quán)點(diǎn)專項(xiàng)評估工作的通知》規(guī)定，專項(xiàng)評估的內(nèi)容主要是師資隊(duì)伍、質(zhì)量保證，其他具體評估指標(biāo)由學(xué)科評議組和研究生教育指導(dǎo)委員會結(jié)合人才培養(yǎng)特點(diǎn)分別制訂。很多學(xué)位點(diǎn)之所以被強(qiáng)制撤銷，是因?yàn)椤氨憩F(xiàn)欠佳”。但何為“表現(xiàn)欠佳”，交由學(xué)位主管部門與學(xué)科評議組來定。根據(jù)評估規(guī)定，被評為“不合格”的學(xué)位點(diǎn)便面臨強(qiáng)制撤銷的后果?！昂细瘛迸c否的具體標(biāo)準(zhǔn)，值得慎重對待。欠缺明確具體的標(biāo)準(zhǔn)，難免有造成學(xué)科評估組裁量權(quán)過大之虞。

（二）程序不規(guī)范引起公正性質(zhì)疑

作為行政處罰的強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)不是靜止的，而是一套行為規(guī)則或活動程序的動態(tài)運(yùn)行。任何限制或剝奪他人權(quán)利的行政措施，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)受正當(dāng)程序的檢驗(yàn)〔12〕。在不少歐美國家，學(xué)位點(diǎn)的撤銷包括同行評議、民眾聽證、理由說明等前后銜接的縝密程序。在學(xué)位點(diǎn)合格評估及強(qiáng)制撤銷過程中，應(yīng)該從程序方面保障學(xué)位授予單位的權(quán)利。強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)干系重大，涉及教師、在校學(xué)生、校友乃至家長等諸多主體的權(quán)益，理應(yīng)遵循更為開放、謹(jǐn)慎的行政程序。但是，實(shí)踐中的強(qiáng)制撤銷程序沒有得到很好遵循，程序?qū)?quán)利的調(diào)整效益尚未獲得很好發(fā)揮。比如，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院博士點(diǎn)被撤銷時(shí)，該校只是被通知學(xué)位點(diǎn)不合格卻未告知具體理由。該校這一博士點(diǎn)是新設(shè)立的學(xué)位點(diǎn)，新招收的博士生大多尚未畢業(yè)，無法對人才培養(yǎng)作出準(zhǔn)確評價(jià)〔13〕。并且，學(xué)位點(diǎn)專項(xiàng)評估往往采取通訊評議或會議評議的方式進(jìn)行，該程序體現(xiàn)出鮮明的內(nèi)部性。目前對不利于學(xué)位授予單位的行為，相關(guān)的說明理由、聽取意見等正當(dāng)程序的具體規(guī)定不夠完善。過于籠統(tǒng)的規(guī)定，不免使當(dāng)事單位及社會民眾對于程序規(guī)范性產(chǎn)生疑惑。

（三）救濟(jì)機(jī)制欠缺造成處罰與權(quán)益的失衡

權(quán)利救濟(jì)機(jī)制是監(jiān)督行政權(quán)運(yùn)行的關(guān)鍵。遍觀《學(xué)位條例》《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估辦法》等規(guī)范性文件，能夠發(fā)現(xiàn)強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的救濟(jì)機(jī)制是一大空白。不少高校在面對突如其來的評估結(jié)果及撤銷決定時(shí)，無從了解針對評估結(jié)果的申訴渠道。正所謂沒有救濟(jì)就談不上權(quán)利，申訴辯解等救濟(jì)機(jī)制的不足勢必?zé)o法保障學(xué)位授予單位的合法權(quán)利。2019年4月國務(wù)院學(xué)位委員會印發(fā)的《關(guān)于開展學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估抽評工作的通知》，在第五節(jié)“組織評議”中專門規(guī)定了異議處理的程序，可視為邁出了完善救濟(jì)機(jī)制的關(guān)鍵一步。但是，該通知提及的審訴程序側(cè)重于內(nèi)部復(fù)核。鑒于強(qiáng)制撤銷的行政處罰屬性，如何增強(qiáng)此類申訴程序的公正性并改良與之匹配的其他救濟(jì)方式，依然值得詳細(xì)論證。

四、行政過程論視角下強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的規(guī)范適用

強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)是一項(xiàng)政策性、學(xué)術(shù)性都很強(qiáng)的活動，此種行政處罰權(quán)的運(yùn)用應(yīng)當(dāng)充分考量行為懲戒與權(quán)益救濟(jì)的有機(jī)平衡。應(yīng)從事前、事中及事后等全過程著手，持續(xù)推動強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的規(guī)范化建設(shè)。

（一）從行為懲戒到質(zhì)量監(jiān)督：強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)法律目的之提倡

懲戒性是行政處罰的較明顯特性。所謂懲戒，是指針對違反行政法律規(guī)范的行為，行政機(jī)關(guān)對行為人享有的價(jià)值、利益作出的剝奪。此種行為直接對相對人課予義務(wù)、限制權(quán)利，具有法律制裁的屬性〔14〕。盡管強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)并不一定是為了懲戒，但無疑產(chǎn)生了此種效果。這是因?yàn)?，行政處罰之懲戒性的功能之一便是預(yù)防相對人再行違法，而強(qiáng)制撤銷所發(fā)揮的預(yù)防功能是防止學(xué)位點(diǎn)質(zhì)量不合格，很大程度上與此種懲戒功能相吻合。當(dāng)學(xué)位點(diǎn)不符合學(xué)術(shù)與法律標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，學(xué)位主管部門對此采取行政措施，實(shí)屬取消授益性行政行為的制裁性撤回。進(jìn)而言之，強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)是一種資格罰，是經(jīng)由資格的剝奪而發(fā)揮了懲戒的作用。需要注意的是，在行為懲戒之后，學(xué)位授予單位受到的負(fù)面影響比較明顯，原先基于良好聲譽(yù)所可能獲取的衍生利益受到減損。

行為懲戒并非強(qiáng)制撤銷的終極目的，而是手段，應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從行為懲戒到質(zhì)量監(jiān)督的邁進(jìn)。因此，學(xué)位點(diǎn)強(qiáng)制撤銷前的預(yù)警提示也是不可或缺的，這些機(jī)制的確立將是確保學(xué)位點(diǎn)質(zhì)量的關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，對于新設(shè)立的學(xué)位點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)給予兩到三年的建設(shè)期，此期間完成目標(biāo)任務(wù)之后再予以考核。如果學(xué)位點(diǎn)建設(shè)成效仍不顯著，再實(shí)施強(qiáng)制撤銷措施。學(xué)位點(diǎn)強(qiáng)制撤銷只是手段，核心目的是促使其得到良性發(fā)展。學(xué)位點(diǎn)評判標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)是，以人才培養(yǎng)等關(guān)鍵性指標(biāo)考量學(xué)位制度設(shè)計(jì)如何有助于實(shí)現(xiàn)質(zhì)量改進(jìn)，繼而實(shí)現(xiàn)學(xué)位點(diǎn)質(zhì)量監(jiān)管與教育權(quán)益保障的法律價(jià)值。

（二）基于行政過程的強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)制度建構(gòu)

強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)是一個(gè)從評估、審議到撤銷的動態(tài)過程，對此可用發(fā)端于日本的行政過程論之研究范式去闡釋。該理論主張行政活動的階段性構(gòu)成，認(rèn)為其是由多個(gè)行政方式及法律關(guān)系連鎖構(gòu)成的〔15〕。申言之，對強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的研究不應(yīng)局限于靜止?fàn)顟B(tài)，而應(yīng)依據(jù)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行階段化梳理。此種行政過程論的目的，與動態(tài)監(jiān)督學(xué)位點(diǎn)質(zhì)量相一致。2015年印發(fā)《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)動態(tài)調(diào)整辦法》之后，定期有計(jì)劃地撤銷學(xué)位點(diǎn)已成為高等教育監(jiān)督環(huán)節(jié)的常態(tài)性安排，該辦法的核心目標(biāo)是對學(xué)位點(diǎn)實(shí)施“動態(tài)管理”。2020年修訂的《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估辦法》強(qiáng)化了過程評價(jià)和過程治理，特別是強(qiáng)化了對培養(yǎng)制度及其執(zhí)行的評價(jià)診斷，進(jìn)一步完善了評估工作程序。學(xué)位點(diǎn)建設(shè)本身應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)過程性管理，對于學(xué)科建設(shè)成效等具體方面都應(yīng)當(dāng)及時(shí)追蹤，切實(shí)進(jìn)行動態(tài)性的質(zhì)量反饋。行政過程論下行政處罰規(guī)則的嵌入，將有助于規(guī)范強(qiáng)制撤銷權(quán)的行使。此種行政過程論能夠?qū)崿F(xiàn)學(xué)位點(diǎn)質(zhì)量的動態(tài)控制，實(shí)現(xiàn)行政處罰流程控制與規(guī)范建構(gòu)的目標(biāo)。故而，有必要遵循規(guī)定—實(shí)施—救濟(jì)的制度邏輯，全過程地對此種行政處罰行為加以規(guī)范。

1.實(shí)體性裁量基準(zhǔn)規(guī)定的優(yōu)化配置。此種裁量基準(zhǔn)的設(shè)定是一種“規(guī)則化”的行政自制，乃是學(xué)位主管部門自身設(shè)定嚴(yán)格的規(guī)則。一方面要細(xì)化學(xué)位點(diǎn)評估指標(biāo)。撤銷學(xué)位點(diǎn)關(guān)涉學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題，需要學(xué)術(shù)評價(jià)權(quán)作為先前支撐，這便是學(xué)位點(diǎn)評估機(jī)制的運(yùn)用。鑒于學(xué)位點(diǎn)評估的適用條件、方法、強(qiáng)度都有情節(jié)考慮的空間，應(yīng)當(dāng)細(xì)化評估標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)制裁量權(quán)的行使。學(xué)位評估專家們在進(jìn)行學(xué)位點(diǎn)考核時(shí)，會對此種權(quán)力行使范圍等方面的抽象性規(guī)定進(jìn)行具體化解釋，其中主要裁量權(quán)是如何判斷學(xué)位點(diǎn)不合格。這就要求事先考慮到涉事單位不合格的具體情境，明確合格評估的指標(biāo)體系，并由更高層級的機(jī)關(guān)盡快分析學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、高等教育政策等綜合因素，設(shè)定出明確、具體及公開的裁量基準(zhǔn)。學(xué)位點(diǎn)合格評估需要嚴(yán)格遵循內(nèi)部系統(tǒng)的控制規(guī)則，或是一套可供操作的、具體化的考核評估手冊。在各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)中，應(yīng)特別注重學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，將人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究成果等作為學(xué)位點(diǎn)撤銷與否的重要依據(jù)。嚴(yán)格來說，這種評估基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以規(guī)范性文件形式發(fā)布，使公眾都能了解。比如，根據(jù)學(xué)位點(diǎn)的學(xué)術(shù)型與應(yīng)用型屬性，以及不同的學(xué)位點(diǎn)類型和專業(yè)實(shí)際，分門別類地制定出相應(yīng)的評估規(guī)定。另一方面要推動學(xué)位點(diǎn)評定準(zhǔn)則的實(shí)質(zhì)合理。要適時(shí)整理、分析強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的典型案例，為后續(xù)處置此類情形提供有益借鑒。學(xué)位點(diǎn)評估的專家構(gòu)成，亦需要反復(fù)斟酌。為盡可能避免學(xué)位點(diǎn)評估中“專家壟斷”的可能性，可試行跨地區(qū)抽選學(xué)位點(diǎn)評估專家，并從專家?guī)熘须S機(jī)遴選一定比例的人員。學(xué)位點(diǎn)評估的適用，需考量學(xué)位授予單位的具體情形。針對常態(tài)的合格評估與專項(xiàng)合格評估，應(yīng)分別設(shè)定不同的評價(jià)機(jī)制。對于新設(shè)立的學(xué)位點(diǎn)應(yīng)保留必要的彈性，建議修改三年后專項(xiàng)評估不合格就強(qiáng)制撤銷的規(guī)定，而是采取從輕處理、行政約談等相對溫和的方式。畢竟，撤銷學(xué)位點(diǎn)的目標(biāo)不單是處罰，更具有警示與教育的功能。為此，可考慮給予一定的整改期限，將整改作為新設(shè)立學(xué)位點(diǎn)撤銷的前置程序，于此處引入比例原則與行政寬容的理念。

2.實(shí)施程序的透明有序。首先，應(yīng)構(gòu)建說明理由制度。行政行為說明理由制度是當(dāng)代行政程序活動的必要環(huán)節(jié)，這就要求學(xué)位主管部門及時(shí)向被強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的單位說明法律依據(jù)、事實(shí)根據(jù)以及其他需要考慮的因素。實(shí)施該項(xiàng)制度既可以促使學(xué)位授予單位認(rèn)知強(qiáng)制撤銷的背后緣由，也能夠督促學(xué)位主管部門審慎行使職權(quán)，還可能為其他學(xué)位點(diǎn)建設(shè)指明改進(jìn)方向。

其次，應(yīng)健全信息公開制度。學(xué)位點(diǎn)評估與撤銷的信息公開制度應(yīng)得到強(qiáng)化，這既是保障公民知情權(quán)的必要步驟，也是以信息公開消弭內(nèi)部程序不透明的重要舉措。尤其是在社會各界對被撤銷學(xué)位點(diǎn)有質(zhì)疑的情形下，更需要學(xué)位主管部門第一時(shí)間進(jìn)行信息公開，回應(yīng)公眾的質(zhì)詢并全面釋疑〔16〕。

再次，應(yīng)優(yōu)化公眾參與機(jī)制。對于學(xué)位點(diǎn)評估，除專門的學(xué)位點(diǎn)評估組織（學(xué)科評議組）外，可考慮聘請若干督察員參與質(zhì)量評估，增強(qiáng)民眾參與的民主性，加大對于學(xué)科評議組的適時(shí)監(jiān)督。這些督察員可從獨(dú)立的學(xué)術(shù)專家、民意代表、教育評估專家中選任。擴(kuò)大公眾參與是公眾參與行政決策的應(yīng)有之義，應(yīng)參照行政處罰領(lǐng)域的聽證程序，對學(xué)位點(diǎn)作出強(qiáng)制撤銷決定時(shí)需適時(shí)召開聽證會、論證會，聽取學(xué)生、校友、家長等利害關(guān)系人的利益訴求。聽證會作為民主的表現(xiàn)形式，對高等教育領(lǐng)域的治理實(shí)踐大有裨益〔17〕。此過程中聽證會的舉行，應(yīng)當(dāng)摒棄走過場、輕實(shí)質(zhì)的傾向。雖然學(xué)位點(diǎn)評估屬于高度學(xué)術(shù)性的事務(wù)，但嵌入民主監(jiān)督因子將有助于規(guī)范學(xué)位主管部門的行為。

3.救濟(jì)機(jī)制的精準(zhǔn)適用。強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)的處理決定對于學(xué)位授予單位關(guān)系重大，應(yīng)該在事中、事后環(huán)節(jié)暢通權(quán)利救濟(jì)途徑。事中階段學(xué)位授予單位的申訴權(quán)必不可少。行政相對人申訴權(quán)是依法行政不可或缺的權(quán)利范疇，對于強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的義務(wù)具有積極功效〔18〕。學(xué)位授予單位或利害關(guān)系人享有申訴權(quán)，將改變學(xué)位主管部門單方行使行政處罰權(quán)的局面。當(dāng)學(xué)位授予單位有質(zhì)疑時(shí)，可積極向?qū)W位主管部門反映情況，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事單位的辯解意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行把關(guān)，適時(shí)作出合法性審查。在充分吸納各方申辯意見的基礎(chǔ)上，才能夠作出最終處理決定。此外，針對那些的確需要強(qiáng)制撤銷的學(xué)位點(diǎn)，合理構(gòu)建分流、過渡及整合機(jī)制，為該學(xué)位點(diǎn)中的師生發(fā)展前景提供保障，方能有效構(gòu)建無漏洞的權(quán)利救濟(jì)體系。在事后救濟(jì)環(huán)節(jié)，有必要提高行政復(fù)議與行政訴訟的實(shí)效性。目前，學(xué)位主管部門告知撤銷決定時(shí)，很多都不書面告知有這方面的權(quán)利救濟(jì)方式。對此，需要嚴(yán)格促使學(xué)位主管部門予以告知，將此種特殊行政處罰行為納入行政監(jiān)督與司法審查的范圍。為了從源頭上規(guī)范學(xué)位點(diǎn)強(qiáng)制撤銷機(jī)制，還需要善于運(yùn)用規(guī)范性文件的附帶審查機(jī)制。2014年《中華人民共和國行政訴訟法》修改時(shí)在第53條新增了公民在提起行政訴訟時(shí)，可一并請求對規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件作合法性審查。合法性審查作為行政訴訟中獨(dú)具特色的基本原則，是作出司法領(lǐng)域評價(jià)學(xué)位主管部門依法行政水平的重要依據(jù)〔19〕。針對撤銷學(xué)位點(diǎn)的規(guī)范性文件，學(xué)位授予單位在提起行政訴訟時(shí)可以一并向法院提起附帶審查。規(guī)范性文件與法律規(guī)范相抵觸的，不應(yīng)作為強(qiáng)制撤銷的依據(jù)。

綜上所述，由于《學(xué)位條例》《學(xué)位授權(quán)點(diǎn)合格評估辦法》等規(guī)定的不充分，導(dǎo)致強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀不盡如人意，其在實(shí)體、程序及救濟(jì)等層面皆有完善空間。本著鼓勵(lì)學(xué)術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的目的，建議對新設(shè)立的學(xué)位點(diǎn)以及新型學(xué)科保留一定的彈性余地，并對這種近似于“吊銷許可證”的行政處罰行為保持警惕態(tài)度。即將起草頒布的《學(xué)位法》需要明確學(xué)位點(diǎn)管理職責(zé)，且根據(jù)此項(xiàng)工作特點(diǎn)加強(qiáng)過程管理，而不應(yīng)完全寄托于事后處理措施。強(qiáng)制撤銷學(xué)位點(diǎn)理應(yīng)符合學(xué)術(shù)性、科學(xué)性及合法性的具體標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)優(yōu)化學(xué)位與研究生教育質(zhì)量及其治理體系。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕金澤剛.為被撤銷博士點(diǎn)的同濟(jì)法學(xué)院一辯〔N〕.新京報(bào)，2016-03-29（04）.

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責(zé)任編輯 梁華林