兩手發(fā)力推進(jìn)坡耕地水土流失綜合治理
——基于貴州與重慶的典型案例分析

李發(fā)鵬，孫 嘉，楊 研

(水利部 發(fā)展研究中心，北京 100038)

在人地矛盾突出的長江中上游地區(qū)，受糧食生產(chǎn)、增收致富、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等因素驅(qū)動(dòng)，頻繁的高強(qiáng)度墾殖活動(dòng)造成坡耕地水土流失嚴(yán)重[1-3]。近年來，隨著水土保持生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程逐步加快，各地探索實(shí)施了各具特色的坡耕地水土流失綜合治理模式，特別是在發(fā)揮政府與市場協(xié)同作用方面積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)[4-6]。筆者結(jié)合實(shí)地調(diào)研成果，整理剖析了貴州省和重慶市的三個(gè)典型案例，分別代表政府主導(dǎo)、市場主導(dǎo)，以及政府與市場股權(quán)合作等三種模式，總結(jié)了其主要做法及特點(diǎn)，以期為坡耕地水土流失綜合治理提供參考、借鑒。

1 典型案例

1.1 政府主導(dǎo)模式：貴州黔西縣坡耕地水土流失綜合治理工程

近年來，貴州黔西縣實(shí)施了兩處坡耕地水土流失綜合治理工程，資金來源都是財(cái)政投入，每項(xiàng)工程中央投資1 000萬元、地方配套資金250萬元，治理總面積5.52 km2，工程概況見表1。坡耕地水土流失綜合治理的主要措施是坡改梯，同時(shí)配建道路、排水溝、蓄水池、輸水管道等基礎(chǔ)設(shè)施。兩處工程均由黔西縣水土保持辦公室組織編制實(shí)施方案、公開進(jìn)行招投標(biāo)，同時(shí)對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

表1 貴州黔西縣坡耕地水土流失綜合治理工程概況

以黔西縣的案例進(jìn)行剖析和延伸解讀可知，坡耕地水土流失綜合治理工程是比較具有代表性的政府主導(dǎo)模式，投資來源主要是政府財(cái)政資金，水行政主管部門按照職責(zé)權(quán)限組織實(shí)施。工程建設(shè)任務(wù)通常向社會(huì)公開招投標(biāo)，由符合條件的市場主體承擔(dān)。近年來，一些地方也探索了簡化招標(biāo)程序、村民自建等工作，并取得了一定成效，但仍未改變政府投資、主導(dǎo)實(shí)施的本質(zhì)。在這種治理模式下，工程建設(shè)完成后通常交由地方政府或個(gè)人進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)和綜合開發(fā)利用，治理與利用是相對(duì)獨(dú)立的單元。

隨著坡耕地治理進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，坡緩、較容易治理的坡耕地面積越來越少，剩余的治理難度加大；同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，坡耕地規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的趨勢越來越明顯，對(duì)坡耕地治理的要求也越來越高。在此背景下，政府主導(dǎo)下的坡耕地水土流失綜合治理面臨著一些突出問題，主要表現(xiàn)在定額標(biāo)準(zhǔn)偏低、治理規(guī)模較小、治理速度較慢、配套設(shè)施不健全、后期運(yùn)營維護(hù)難持續(xù)等方面。

1.2 市場主導(dǎo)模式：貴州仁懷市有機(jī)高粱標(biāo)準(zhǔn)化種植基地建設(shè)

在赤水河流域特有土壤和氣候環(huán)境下出產(chǎn)的仁懷糯高粱，具有籽粒飽滿、粒小皮厚、角質(zhì)率高、耐蒸煮等特點(diǎn)，是釀造茅臺(tái)酒的特有原料，也是茅臺(tái)酒產(chǎn)量和質(zhì)量的主要制約要素。為推動(dòng)茅臺(tái)酒持續(xù)穩(wěn)定高質(zhì)量發(fā)展，茅臺(tái)酒廠在貴州省委、省政府和遵義市委、市政府的支持與指導(dǎo)下，力主高起點(diǎn)建設(shè)20 000 hm2茅臺(tái)酒釀造用有機(jī)高粱標(biāo)準(zhǔn)化種植基地，按照“規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、組織化、信息化、科技化”要求做強(qiáng)、做優(yōu)、做特有機(jī)高粱產(chǎn)業(yè)。其中，2019年已建成1 440.00 hm2示范基地(詳情見表2)，2020年計(jì)劃實(shí)施13 866.67 hm2，2021年底前全部建成20 000 hm2有機(jī)高粱標(biāo)準(zhǔn)化種植基地。

表2 貴州仁懷市有機(jī)高粱標(biāo)準(zhǔn)化示范基地建設(shè)概況

2019年實(shí)施的示范基地建設(shè)總投入3.05億元，建設(shè)內(nèi)容包括土地綜合整治、農(nóng)田水利工程，以及電力、道路、氣象、收儲(chǔ)、病蟲害防控等配套設(shè)施，其中涉及坡耕地治理的土地綜合整治和農(nóng)田水利工程建設(shè)投入為2.80億元，占總投入的91.75%，每公頃均投入超過15萬元。土地綜合整治主要包括土地平整、機(jī)耕道和生產(chǎn)路建設(shè)，對(duì)石漠化嚴(yán)重區(qū)域炸取臥牛石，先平整、再覆土，對(duì)坡度15°以下耕地進(jìn)行集中歸并整治，打破原有耕地界限，對(duì)坡度15°以上耕地完善其交通、水利配套設(shè)施。農(nóng)田水利工程主要包括維修山塘、修建排水溝、建設(shè)水窖和灌溉渠、鋪設(shè)管網(wǎng)、建設(shè)小型攔水壩等。資金籌措方面，按照“企業(yè)投入、政府補(bǔ)助、向上爭取”原則，絕大部分投入由茅臺(tái)酒廠承擔(dān)，少部分資金缺口由省市兩級(jí)政府補(bǔ)足。其中，茅臺(tái)酒廠除投資外只承擔(dān)產(chǎn)品收購職責(zé)，以9.2元/kg約定價(jià)格收購示范基地所出產(chǎn)的高粱，不參與基地建設(shè)與運(yùn)行管理。建設(shè)與運(yùn)行管理方面，按照“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+農(nóng)戶”產(chǎn)業(yè)化模式運(yùn)作，探索建立了新型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。其中：引入中能化(貴州)建設(shè)控股有限公司等企業(yè)，發(fā)揮其龍頭牽引帶動(dòng)作用，承擔(dān)基地建設(shè)與運(yùn)行管理任務(wù)；當(dāng)?shù)卮寮w牽頭成立專業(yè)合作社，群眾則以9 000～12 000元/hm2的價(jià)格帶地入股，將土地交由龍頭企業(yè)統(tǒng)一組織生產(chǎn)；在實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)效益后按一定比例進(jìn)行分紅，通常把經(jīng)營利潤的50%分給入股農(nóng)戶，40%～45%分給經(jīng)營主體，其余分給困難群眾和村集體。經(jīng)仁懷市有關(guān)部門測算，除龍頭企業(yè)和村集體獲得穩(wěn)定收益外，示范基地高粱平均增產(chǎn)750 kg/hm2以上，帶動(dòng)了4萬多戶農(nóng)戶平均增收5 000元以上，幫助7 700多戶貧困戶脫貧，成效非常顯著，既為茅臺(tái)酒廠提高原料供應(yīng)保障水平奠定了基礎(chǔ)，又為坡耕地水土流失高標(biāo)準(zhǔn)治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展闖出了新路。

對(duì)仁懷市坡耕地治理市場主導(dǎo)模式進(jìn)行深入剖析，從其起源來看，本地坡耕地出產(chǎn)的有機(jī)高粱是茅臺(tái)酒不可替代的原料，茅臺(tái)酒廠先天就有治理坡耕地以提高有機(jī)高粱原料產(chǎn)量的客觀需求，而其雄厚的資金實(shí)力將這種客觀需求變成了現(xiàn)實(shí)。從其運(yùn)作環(huán)節(jié)來看，成功的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)好各方的利益訴求，既要得到市場主體的高度認(rèn)同和積極參與，還要使村集體、農(nóng)戶的收益得到大幅提升，同時(shí)又要照顧到貧困戶等弱勢群體的基本利益。從操作方式來看，借鑒了現(xiàn)代資本運(yùn)作方式，清晰界定了政府、市場與社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界：茅臺(tái)酒廠作為出資方只負(fù)責(zé)投入和產(chǎn)品收購，不參與建設(shè)與運(yùn)行管理；龍頭企業(yè)負(fù)責(zé)組織實(shí)施坡耕地治理及后續(xù)有機(jī)高粱生產(chǎn)；村集體參與坡耕地治理，承擔(dān)部分組織協(xié)調(diào)事務(wù)，并享受一定分紅；農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地后，或外出務(wù)工，或參與有機(jī)高粱種植，都能獲得更高的收益。在這種模式下，政府更多承擔(dān)著服務(wù)和監(jiān)管職能，為參與企業(yè)劃定行動(dòng)邊界、制定行為準(zhǔn)則，并不干預(yù)相關(guān)企業(yè)的經(jīng)營運(yùn)作，可以充分釋放這些市場主體的主觀能動(dòng)性，確保投入持續(xù)穩(wěn)定和工程后續(xù)運(yùn)營維護(hù)可持續(xù)。

1.3 政府與市場股權(quán)合作：重慶潼南區(qū)股權(quán)化改革試點(diǎn)

2017年3月，重慶市發(fā)改委、農(nóng)委、水利局、林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)林水利財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資項(xiàng)目股權(quán)化改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，要求在具備條件的新增千億斤糧食產(chǎn)能田間工程及大宗油料基地建設(shè)項(xiàng)目、石漠化綜合治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范工程等農(nóng)林水利財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資項(xiàng)目中推行股權(quán)化改革試點(diǎn)。2019年重慶潼南區(qū)依托坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目工程實(shí)施了股權(quán)化改革試點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣?lián)合五家企業(yè)推進(jìn)坡耕地水土流失綜合治理，同步發(fā)展花椒、檸檬、中藥材和農(nóng)業(yè)觀光等產(chǎn)業(yè)，總投資2 429萬元，其中企業(yè)投入1 274萬元，超過總投資的50%(詳見表3)。

表3 重慶潼南區(qū)股權(quán)化改革試點(diǎn)概況

股權(quán)化改革按市場化原則進(jìn)行。坡耕地水土流失綜合治理項(xiàng)目財(cái)政投入的30%可入股到新型農(nóng)(林)業(yè)經(jīng)營主體，如農(nóng)林產(chǎn)業(yè)化企業(yè)、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、城市工商資本依法進(jìn)入的農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地及林地經(jīng)營的企業(yè)等，經(jīng)營主體投入金額不低于財(cái)政投資參與股權(quán)化的金額。財(cái)政投資量化折股部分授權(quán)由涉及土地流轉(zhuǎn)或項(xiàng)目所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持股，并充分尊重企業(yè)自主權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持有股份但不享有持股的經(jīng)營決策權(quán)和退股權(quán)，不參與企業(yè)經(jīng)營決策、管理，只享有分紅權(quán)和知情權(quán)。

股權(quán)收益實(shí)行固定分紅，分紅基數(shù)為股權(quán)化改革試點(diǎn)財(cái)政投資金額的5%，分紅期限不低于5年。其中：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織持股18%，只能用于村集體公益事業(yè)；流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶持股77%；項(xiàng)目所在地村的貧困戶持股5%。參與股權(quán)化改革的企業(yè)須與項(xiàng)目建設(shè)所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶簽訂財(cái)政資金持股協(xié)議書，分紅資金由當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)監(jiān)管，設(shè)立專用賬戶，并及時(shí)公示兌付情況。

重慶潼南區(qū)坡耕地水土流失綜合治理股權(quán)化改革將工程建設(shè)與特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、貧困戶脫貧相結(jié)合，把政府投入的財(cái)政性資金轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的股權(quán)，建立了較為穩(wěn)定的股權(quán)投入和收益分配機(jī)制，構(gòu)建了新型農(nóng)(林)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員更加緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，在有效保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營權(quán)益的同時(shí)，提高了財(cái)政資金的投資效益，破解了工程后期運(yùn)營維護(hù)難題，吸納了留守農(nóng)民就業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)了坡耕地治理、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收、貧困戶脫貧、企業(yè)盈利的多方共贏。目前來看，政府、企業(yè)、農(nóng)民參與股權(quán)化改革的積極性都非常高，特別是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的熱情非常高，他們拿到的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)、股權(quán)分紅、打工工資等收入已遠(yuǎn)超預(yù)期，切實(shí)享受到了坡耕地治理與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的紅利。

2 基于案例分析的認(rèn)識(shí)與思考

在生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展背景下，我國坡耕地水土流失綜合治理與坡耕地高效利用的需求愈加強(qiáng)烈。貴州和重慶的三個(gè)案例總體上體現(xiàn)了坡耕地治理多元化的趨向，它們突破了傳統(tǒng)坡耕地水土流失綜合治理的工程性思維，而向坡耕地治理與開發(fā)利用綜合統(tǒng)籌、治理工程與坡耕地一體化運(yùn)營等方向發(fā)展，表現(xiàn)出一些值得關(guān)注和深思的現(xiàn)象。

一是厘清各方責(zé)權(quán)利是加快推進(jìn)坡耕地水土流失綜合治理的基礎(chǔ)。不論是傳統(tǒng)政府主導(dǎo)模式，還是市場主導(dǎo)模式，亦或政府與市場股權(quán)合作模式，清晰的責(zé)權(quán)利關(guān)系是確保坡耕地水土流失綜合治理順利進(jìn)行并持續(xù)發(fā)揮效益的基礎(chǔ)，也是激勵(lì)市場和社會(huì)各類主體主動(dòng)參與、積極貢獻(xiàn)力量的前提和基礎(chǔ)。特別對(duì)于市場主體而言，其天性就是以最小的代價(jià)獲取相當(dāng)?shù)睦?，只有清晰界定其?zé)任、權(quán)利和義務(wù)，才能確保其在坡耕地治理中切實(shí)發(fā)揮作用。

二是坡耕地治理與利用的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化趨向越來越明顯。隨著城鎮(zhèn)化加快和農(nóng)村勞動(dòng)力加速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，以及專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的大量涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的分散式坡耕地開發(fā)利用模式正在向更加集約的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化模式轉(zhuǎn)變，這直接導(dǎo)致坡耕地治理與利用的規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化趨向越來越明顯。特別是隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速、農(nóng)業(yè)金融創(chuàng)新不斷、各種農(nóng)業(yè)合作組織創(chuàng)設(shè)等，客觀上都推動(dòng)了坡耕地治理與利用規(guī)模和水平的提高。其中，重慶潼南區(qū)股權(quán)化改革、貴州仁懷市有機(jī)高粱基地建設(shè)甚至都顯示出了資本運(yùn)作的影子。

三是財(cái)政投入的撬動(dòng)作用仍不容忽視。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，財(cái)政投入在坡耕地水土流失綜合治理中仍發(fā)揮著重要的撬動(dòng)作用。即使市場主導(dǎo)模式下的仁懷市有機(jī)高粱基地建設(shè)，地方財(cái)政仍提供了部分資金；在政府與市場股權(quán)合作模式下，政府財(cái)政投入更是承擔(dān)了種子基金的作用。當(dāng)然，相比傳統(tǒng)的政府直接投入，財(cái)政資金的投入形式也在不斷探索創(chuàng)新，可以補(bǔ)助、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)資金、分紅基金等形式發(fā)揮激勵(lì)作用。