云南省生態(tài)清潔小流域治理探析

賀莉莎，王 偉

(1.云南省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測總站，云南 昆明 650106； 2.云南省水利水電科學(xué)研究院，云南 昆明 650228)

生態(tài)清潔小流域是指以小流域?yàn)閱卧怀鼋y(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理，各項(xiàng)措施遵循自然規(guī)律和生態(tài)法則，與當(dāng)?shù)鼐坝^相協(xié)調(diào)，基本實(shí)現(xiàn)資源的合理利用和優(yōu)化配置、人與自然的和諧共處、經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)[1]，即通過有效保護(hù)使綜合治理后的小流域?qū)崿F(xiàn)山青、水美、人富[2]。云南省從2006年開始在水利部的統(tǒng)一部署下，積極圍繞城市重要飲用水水源地、九大高原湖泊等重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┝艘运春B(yǎng)、水質(zhì)保護(hù)為目標(biāo)的面源污染防治型生態(tài)清潔小流域試點(diǎn)工程建設(shè)。通過治理，有效地保護(hù)和改善了河道、水庫水質(zhì)，保障了供水水源地安全，取得了一定的治理成效。

1 概 況

云南省具有水多、水少、水臟、水土流失等水環(huán)境特征，不少地區(qū)的飲用水水源區(qū)水土流失嚴(yán)重，水源涵養(yǎng)能力下降，化肥及農(nóng)藥殘留、生活污水、生活垃圾污染難以控制，導(dǎo)致河道、水庫水質(zhì)受到污染，直接威脅人民群眾飲水安全，因此積極開展生態(tài)清潔小流域建設(shè)十分必要。

2006年，云南省與北京、浙江等省(市)一道，在全國率先開展了生態(tài)清潔小流域試點(diǎn)工作，先后完成盤龍區(qū)團(tuán)結(jié)小流域、小河村小流域、高枧曹小流域，西山區(qū)高海小流域和嵩明縣龍?zhí)缎×饔虻仍圏c(diǎn)項(xiàng)目。試點(diǎn)工程以省會城市飲用水源松華壩水庫水源區(qū)為核心區(qū)，堅(jiān)持以植被建設(shè)、水資源涵養(yǎng)、水源保護(hù)為重點(diǎn)，從山頂?shù)胶庸葮?gòu)筑了“遠(yuǎn)山生態(tài)修復(fù)、農(nóng)地綜合治理、庫周生態(tài)緩沖”的面源污染防治三道防線，在防治面源污染、涵養(yǎng)水源、保護(hù)飲用水水源地、改善村莊面貌、美化人居環(huán)境等方面起到了良好效果。

2006年以來，通過積極探索和實(shí)踐，云南省在繼續(xù)搞好傳統(tǒng)小流域綜合治理工作的基礎(chǔ)上，充分利用中央預(yù)算內(nèi)水土保持重點(diǎn)小流域治理資金和水土保持補(bǔ)償費(fèi)，在全省九大高原湖泊、重要飲用水水源地共實(shí)施生態(tài)清潔小流域建設(shè)16條，治理水土流失面積87.37 km2，其中：營造水保林274.36 hm2、經(jīng)果林343.70 hm2，封禁治理3 857.78 hm2，村莊及庭院綠化14 548.72 m2，張貼宣傳畫及標(biāo)語4 094.27 m2，建設(shè)休閑廣場16處、人工濕地360 882 m2、堆肥池714座、垃圾房64座、截污溝55.70 km、硬化道路36.78 km，架設(shè)太陽能路燈874個(gè)，修建污水收集池339座等。共完成投資14 816.64萬元(不包括整合資金)，其中，中央投資280萬元，省級投資8 460.89萬元，州(市)縣(市、區(qū))投資6 075.75萬元。通過治理，初步呈現(xiàn)了山青、水凈、岸綠、村美，人與自然和諧相處的優(yōu)美景象。

2 主要做法和經(jīng)驗(yàn)

(1)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真落實(shí)各方責(zé)任。各項(xiàng)目縣都及時(shí)成立了建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，逐級落實(shí)責(zé)任，層層簽訂責(zé)任書，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目法人制和目標(biāo)責(zé)任制，為工程建設(shè)的順利推進(jìn)提供了強(qiáng)有力的組織保障。項(xiàng)目實(shí)施后，各地按照“誰受益、誰管護(hù)”的原則，建立責(zé)、權(quán)、利明確，使用權(quán)與管理責(zé)任明晰的管理體制，保障工程長期發(fā)揮效益。

(2)突出規(guī)劃引領(lǐng)，積極開展前期工作。編制了《云南省生態(tài)清潔型小流域建設(shè)規(guī)劃(2012—2020年)》，為項(xiàng)目的順利實(shí)施打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，采取縣級申報(bào)、州市推薦、現(xiàn)場考察遴選的方式精心選點(diǎn)，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)程、規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，把建設(shè)任務(wù)落實(shí)到圖斑地塊，切實(shí)做好各項(xiàng)措施設(shè)計(jì)。

(3)堅(jiān)持因地制宜，摸索治理新模式。經(jīng)過幾年來的實(shí)踐，逐步形成了適合水源區(qū)的生態(tài)清潔小流域建設(shè)模式。一是工程措施與生物措施結(jié)合。把生物措施和工程措施有機(jī)結(jié)合起來，科學(xué)、合理地配置工程措施和生物措施的比例。二是水土保持與多項(xiàng)目相結(jié)合。采取多部門參與、多渠道投資的形式，加快水土保持生態(tài)建設(shè)速度，增強(qiáng)水土流失治理合力。三是群眾參與和政府行為有機(jī)結(jié)合。完善群眾參與機(jī)制，發(fā)動群眾參與治理、參與管理，發(fā)揮水土保持工程效益。四是水土流失治理與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。實(shí)施以面源污染防治、農(nóng)村生活污水處理、“凈水惠民”工程為重點(diǎn)的治理措施，為有效保護(hù)水源區(qū)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，涵養(yǎng)水源，改善徑流區(qū)內(nèi)的水土流失狀況，帶動當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

(4)注重以人為本，充分尊重群眾意愿。各項(xiàng)目縣注重充分發(fā)揮群眾自主性，所有項(xiàng)目均推行了群眾全程參與制，從項(xiàng)目選點(diǎn)、實(shí)施方案編制、措施規(guī)劃、施工組織等環(huán)節(jié)都讓群眾充分參與，確保項(xiàng)目建設(shè)得到群眾理解與支持，讓群眾成為工程建設(shè)的參與者、決策者、受惠者。

(5)加強(qiáng)資源整合，確保工程效益發(fā)揮。各項(xiàng)目縣積極整合各級、各部門之間的相關(guān)資金和技術(shù)等資源，加強(qiáng)部門合作，充分發(fā)揮各相關(guān)部門的聯(lián)動作用，形成齊抓共管、共同推進(jìn)的良好局面。通過項(xiàng)目的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了山水林田路村綜合治理，充分發(fā)揮了生態(tài)清潔小流域建設(shè)工程的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。如：大理市古生生態(tài)清潔小流域綜合治理工程整合了財(cái)政、交通等部門資金3 630萬元，提高了治理標(biāo)準(zhǔn)和效果；騰沖市和順生態(tài)清潔小流域綜合治理工程整合并帶動其他部門及社會投資4 000余萬元，完成了截污工程、水碓水庫治理、河道清淤工程、陷河濕地修復(fù)治理、污水處理廠建設(shè)等工程。

3 取得的主要成效

(1)有效改善了農(nóng)村人居環(huán)境。為有效改善水源區(qū)人畜糞便無序排放，垃圾等固體廢棄物隨意堆棄，村莊綠化、休閑娛樂等輔助設(shè)施少，“臟、亂、差”的局面仍未得到明顯改善的現(xiàn)狀，全省在項(xiàng)目區(qū)共實(shí)施公共生態(tài)旱廁改造21座，新建垃圾房62座、堆肥池700個(gè)，完成村莊及庭院綠化13 828.82 m2，新修休閑廣場14處。項(xiàng)目的實(shí)施，使水源區(qū)周邊村莊人居環(huán)境整體得到改善，減少了對水源區(qū)的污染，水源區(qū)周邊變成了“村容整潔、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜人”的美麗村莊。

(2)不斷優(yōu)化區(qū)域生態(tài)環(huán)境。通過生態(tài)清潔小流域建設(shè)，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境明顯改善，水土流失得到有效控制。騰沖市和順生態(tài)清潔小流域綜合治理工程累計(jì)投資5 189.13萬元(含整合資金4 000萬元)，綜合治理面積達(dá)到224 hm2，林草覆蓋率達(dá)到95%以上，林草面積占宜林宜草面積的98%，水土流失程度明顯減輕。治理后，流域內(nèi)面源污染得到明顯控制，村莊內(nèi)生活垃圾無害化處理率達(dá)86%以上，村莊生活污水處理率達(dá)89%以上，水土流失綜合治理程度達(dá)到90%。

(3)有效改善了河道水質(zhì)。針對流域內(nèi)隨意在河道兩邊堆存生活垃圾和廢棄物等問題，在項(xiàng)目區(qū)河道內(nèi)實(shí)施雜草、淤泥清理等措施，在河道兩岸實(shí)施生態(tài)緩沖帶等措施，共治理河道805.89 km，建生態(tài)緩沖帶108.68 hm2。通過河道綜合整治，達(dá)到了沿岸暢通，提高了河道行洪能力，減少了河道內(nèi)污染物存量，有效改善了河道水質(zhì)。

(4)提高了農(nóng)民收入。如昆明市鐵沖生態(tài)清潔小流域，按照“生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化”的發(fā)展思路，將水土流失治理與生態(tài)農(nóng)業(yè)相結(jié)合，采取農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式，引入云南省龍頭企業(yè)(云南萬家歡食品集團(tuán)有限公司)，實(shí)施生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)，共種植藍(lán)莓24 hm2、美國油桃20 hm2。項(xiàng)目實(shí)施后，有效控制了水土流失，減少了農(nóng)藥、化肥施用量。經(jīng)測算，項(xiàng)目區(qū)每年因生態(tài)清潔小流域建設(shè)可減少氮、磷、鉀使用量(折純量)分別達(dá)到10.9、6.4和6.8 t；同時(shí)，項(xiàng)目的實(shí)施有效促進(jìn)了農(nóng)民增收，建成當(dāng)年農(nóng)戶土地年租金達(dá)到11 250元/hm2，以后逐年增加，園區(qū)每年吸納勞動力7 300人次。

4 存在的主要問題

(1)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施條件差，治理成效不明顯。結(jié)合目前已建設(shè)完成的生態(tài)清潔小流域來看，大部分生態(tài)清潔小流域雖然選擇在重要飲用水水源地實(shí)施，但是所選項(xiàng)目區(qū)均存在生產(chǎn)條件差、生活條件艱苦、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問題，資金大部分用在改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，如村容村貌整治和村莊道路硬化、亮化等方面，水土流失治理成效不明顯。

(2)建后管護(hù)機(jī)制不夠完善，影響效益發(fā)揮。所謂“三分建，七分管”，要使生態(tài)清潔小流域長期發(fā)揮效益，治理是基礎(chǔ)，管護(hù)是關(guān)鍵。目前大部分生態(tài)清潔小流域還沒有建立系統(tǒng)的運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，建成后一般由村民集體管理，沒有落實(shí)穩(wěn)定的管護(hù)資金渠道， 一般也沒有集中統(tǒng)一的污水處理系統(tǒng)，存在雨污橫流、混合排放等問題，且即使建設(shè)了污水收集處理設(shè)施，運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也得不到保障，加之沒有相應(yīng)的水質(zhì)監(jiān)測能力和技術(shù)支持等，嚴(yán)重影響工程效益的長久發(fā)揮。

(3)資金投入渠道有限，未能有效開展治理。生態(tài)清潔小流域建設(shè)涉及山水田林路村綜合治理，投資量較大，效益產(chǎn)生滯后，國家層面沒有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，省級補(bǔ)助資金有限，難以調(diào)動廣大干群參與建設(shè)的積極性，更難以吸引社會資金投入，治理規(guī)模與治理需求相差甚遠(yuǎn)。

(4)部門協(xié)作機(jī)制不完善，綜合效益難以體現(xiàn)。生態(tài)清潔小流域建設(shè)涉及水利水保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境、交通等諸多部門，需要綜合多部門力量、整合多種項(xiàng)目資金統(tǒng)一投入，但目前存在著政府牽頭，項(xiàng)目資金難整合或不整合的問題，往往還是水利部門單打獨(dú)斗，整體建設(shè)效果有待提升。

5 下一步建議

(1)分類指導(dǎo)，不斷完善創(chuàng)新建設(shè)模式。不同區(qū)域、不同功能定位的小流域，其達(dá)到生態(tài)清潔小流域建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的途徑和方式，以及需要采取的措施不盡相同，必須因地制宜，實(shí)行分類指導(dǎo)[3]。應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，在綜合分析流域內(nèi)水土流失現(xiàn)狀和面臨的突出問題基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)施策，合理進(jìn)行措施配置，重點(diǎn)圍繞全省九大高原湖泊、重要飲用水水源地等重點(diǎn)區(qū)域，加強(qiáng)農(nóng)村水環(huán)境治理和農(nóng)村飲用水水源保護(hù)，積極踐行“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興戰(zhàn)略方針，通過山水田林路村綜合治理，不斷總結(jié)完善適宜當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)清潔小流域建設(shè)模式，樹立典型樣板，總結(jié)推廣可復(fù)制的好經(jīng)驗(yàn)和好做法，突出示范引領(lǐng)作用。

(2)因地制宜，不斷探索建后管護(hù)模式。探索建立完善的建后管護(hù)機(jī)制，按照“先建機(jī)制，后建工程”原則，從建章立制入手，全面規(guī)范項(xiàng)目管理程序，落實(shí)責(zé)權(quán)；采取承包、租賃、出讓土地使用權(quán)等形式，因地制宜制定工程建后管護(hù)制度。加強(qiáng)建后管理，落實(shí)科學(xué)有效的管護(hù)制度，確保工程建設(shè)有效實(shí)施、工程效益持續(xù)發(fā)揮。

(3)健全機(jī)制，集中主要力量辦大事。生態(tài)清潔小流域建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要政府的有力推動、市場的積極引導(dǎo)和社會的廣泛參與[4]。各地應(yīng)充分發(fā)揮政府主導(dǎo)、水保搭臺、部門協(xié)作、全民參與的大水保工作機(jī)制作用，將生態(tài)清潔小流域建設(shè)納入政府目標(biāo)責(zé)任考核，明確各方責(zé)任，采取差別化政策，積極協(xié)調(diào)統(tǒng)籌各部門資金，堅(jiān)持大干大支持、小干小支持，多方合作，集中力量辦大事，確保生態(tài)清潔小流域建設(shè)順利開展。

(4)政策吸引，多渠道多投入開展建設(shè)。積極整合各部門、各渠道資金，形成合力，大力創(chuàng)新投入機(jī)制，研究制定云南省鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水土保持工程建設(shè)的具體辦法，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資本以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)合、項(xiàng)目融資等方式參與工程建設(shè)；發(fā)揮公共財(cái)政在水土保持工程建設(shè)投入中的主導(dǎo)作用，切實(shí)對民間力量給予政策優(yōu)惠、資金支持、技術(shù)指導(dǎo)和行政服務(wù)。