財(cái)政補(bǔ)貼與重污染行業(yè)環(huán)保投資研究

申香華 鄭智予 邱佩佩 劉晗

【摘要】當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境污染問(wèn)題日益突出，亟需對(duì)重污染行業(yè)加大治理和投入力度。在推動(dòng)重污染企業(yè)環(huán)保投資中，財(cái)政補(bǔ)貼是一項(xiàng)重要的制度安排。本文著力分析對(duì)重污染企業(yè)實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼的必要性和財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)重污染企業(yè)增加環(huán)保投資的內(nèi)在機(jī)理，并指出目前在重污染企業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度安排中存在的不足，進(jìn)而對(duì)優(yōu)化制度安排提出一些建議。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政補(bǔ)貼;重污染企業(yè);環(huán)保投資

一、對(duì)重污染企業(yè)實(shí)施環(huán)保補(bǔ)貼的必要性

（一）有利于解決重污染企業(yè)污染防治動(dòng)力不足問(wèn)題

重污染行業(yè)的行為及其后果之所以需要通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)化解，一個(gè)很重要的原因在于很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長(zhǎng)放在最重要的地位，采取粗放式發(fā)展模式，未能將環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約等持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素納入制度安排中，導(dǎo)致因污染環(huán)境的生產(chǎn)行為所產(chǎn)生的收益全部由污染企業(yè)取得，而其環(huán)境污染所帶來(lái)的損失則全部由社會(huì)承擔(dān)，因此重污染行業(yè)缺乏主動(dòng)消除污染因素、減少污染損害的內(nèi)在動(dòng)力。在既成事實(shí)的基礎(chǔ)上，政府通過(guò)節(jié)能減排、環(huán)保治理、轉(zhuǎn)型升級(jí)、技術(shù)改造、拆遷補(bǔ)償?shù)饶康牡呢?cái)政補(bǔ)貼，實(shí)施“胡蘿卜+大棒”的策略，從而改變重污染企業(yè)的成本收益曲線，達(dá)到逐步恢復(fù)環(huán)境、解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境污染之間矛盾的目的。

（二）重污染行業(yè)大多數(shù)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主要產(chǎn)業(yè)部門(mén)，不完全適應(yīng)“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的產(chǎn)業(yè)政策

重污染行業(yè)諸如發(fā)電、制藥、化工、造紙等許多行業(yè)，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)重要的支柱產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到非常重要的作用。雖然“關(guān)、停”策略能從根本上解決重污染行業(yè)對(duì)環(huán)境的破壞問(wèn)題，但也會(huì)帶來(lái)諸如稅收損失、員工失業(yè)、進(jìn)口依賴(lài)等新問(wèn)題。因此，從國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來(lái)看，一方面企業(yè)需要持續(xù)經(jīng)營(yíng)，并通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展逐步淘汰重污染企業(yè);另一方面也需要解決持續(xù)經(jīng)營(yíng)中的污染問(wèn)題。在關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整、環(huán)境保護(hù)刻不容緩的情況下，只有政府出手支援才能達(dá)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的目標(biāo)。

（三）重污染行業(yè)大多是資金密集型產(chǎn)業(yè)，設(shè)備使用期長(zhǎng)，資金壓力大，防污治污需要政府支持

重污染行業(yè)基本屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，固定資產(chǎn)投資規(guī)模大，設(shè)備使用周期長(zhǎng)，資金回收慢。為治理污染、減少排放，勢(shì)必對(duì)已經(jīng)投入的固定資產(chǎn)進(jìn)行升級(jí)改造或更新，需要投入大量資金，這就難以依靠企業(yè)單方面解決，政府通過(guò)特定形式的補(bǔ)助能夠有效緩解企業(yè)污染治理中的資金壓力，達(dá)到經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

（四）激勵(lì)引導(dǎo)重污染企業(yè)向清潔生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)型

重污染行業(yè)提供經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們生存生活必需的產(chǎn)品和服務(wù)，高質(zhì)量發(fā)展的目的不是淘汰消滅這些行業(yè)，而是引導(dǎo)這些行業(yè)向清潔生產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型。以能源類(lèi)企業(yè)為例，政府一方面通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo)企業(yè)增加環(huán)保投資，減少污染物的排放，降低生產(chǎn)過(guò)程中對(duì)于環(huán)境的污染。另一方面通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼方式引導(dǎo)企業(yè)向清潔能源生產(chǎn)和使用轉(zhuǎn)型，通過(guò)“三去一補(bǔ)一降”的方式逐步淘汰落后產(chǎn)能，摒棄重污染產(chǎn)品的供應(yīng)。

二、財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)重污染企業(yè)環(huán)保投資的內(nèi)在機(jī)理

（一）“有形之手”通過(guò)矯正市場(chǎng)失靈促進(jìn)公共產(chǎn)品的供給

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)“無(wú)形之手”和政府“有形之手”都是資源配置系統(tǒng)，共同構(gòu)成社會(huì)資源配置體系。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為市場(chǎng)可以自動(dòng)地達(dá)到供給與需求的均衡而不需要任何形式的干預(yù)，同時(shí)任何人在追求個(gè)人利益的同時(shí)都會(huì)被市場(chǎng)帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利。意大利經(jīng)濟(jì)學(xué)家、福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物帕累托把市場(chǎng)配置資源的這種狀況稱(chēng)為帕累托最優(yōu)狀態(tài)。帕累托最優(yōu)狀態(tài)要以完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)為假設(shè)條件，否則不可能做到資源配置的任何改變都使一部分人受益而無(wú)人受損，一部分人追求利益的增加必然導(dǎo)致另一部分人利益受損。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況顯示，市場(chǎng)不可能達(dá)到完全競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)，因此市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)配置資源時(shí)存在“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象。

在重污染行業(yè)環(huán)境治理方面，重污染企業(yè)為追求利益導(dǎo)致環(huán)境污染以賺取利潤(rùn)的行為，不會(huì)在市場(chǎng)調(diào)節(jié)下給其他社會(huì)公眾增加福利，相反會(huì)因?yàn)榄h(huán)境污染的加劇而降低社會(huì)公眾生存空間和生活質(zhì)量，重污染企業(yè)造成的環(huán)境污染由公眾承擔(dān)，從而出現(xiàn)外部性問(wèn)題，導(dǎo)致對(duì)優(yōu)美環(huán)境這一公共產(chǎn)品的供給不足，所以，在重污染行業(yè)污染治理問(wèn)題上，不可能完全通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行解決，相反，借助“有形的手”，由政府進(jìn)行資源配置，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼的形式，可以使重污染企業(yè)增加對(duì)環(huán)保的投資力度，擴(kuò)大公共產(chǎn)品的供給，將外部性?xún)?nèi)化，增加社會(huì)福利。

（二）財(cái)政補(bǔ)貼通過(guò)緩解融資約束激勵(lì)重污染企業(yè)環(huán)保投資

環(huán)保投資作為一項(xiàng)內(nèi)部化外部效應(yīng)的行為，是以重污染企業(yè)放棄部分自身利益提供的公共產(chǎn)品，從“理性經(jīng)濟(jì)人”的角度分析，重污染企業(yè)是沒(méi)有犧牲既得利益去承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的，此時(shí)，僅僅依靠政府制定嚴(yán)格的政策加強(qiáng)對(duì)企業(yè)污染行為的監(jiān)督與處罰是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府只有通過(guò)財(cái)政補(bǔ)助的方式支持重污染企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投入、減少環(huán)境損害，才能做到標(biāo)本根治。

重污染行業(yè)環(huán)保投入除了自身沒(méi)有動(dòng)力外，也存在資金短缺的問(wèn)題。企業(yè)對(duì)環(huán)保投入，不僅增加了企業(yè)對(duì)資金的需求、對(duì)外部融資的依賴(lài)，還增加了企業(yè)的現(xiàn)金流出、企業(yè)的成本負(fù)擔(dān)和資金鏈斷裂的風(fēng)險(xiǎn)，因此，即使重污染企業(yè)在商業(yè)倫理的引導(dǎo)下有環(huán)境治理的意愿，或在政府的制度安排下有環(huán)保投入的行動(dòng)，也可能因資金限制而力不從心。因此，政府以財(cái)政補(bǔ)貼的形式將一部分公共資金撥入重污染企業(yè)用于環(huán)境治理，能激勵(lì)支持企業(yè)進(jìn)行環(huán)保投資。

三、財(cái)政補(bǔ)貼在激勵(lì)重污染企業(yè)環(huán)保投資上存在的主要問(wèn)題

（一）在補(bǔ)貼金額的確定上具有一定的主觀性

通常情況下，與補(bǔ)貼項(xiàng)目相關(guān)的政策文件并未詳細(xì)到對(duì)某一具體企業(yè)的補(bǔ)貼金額，企業(yè)所獲取的補(bǔ)貼額大多由政府職能部門(mén)與專(zhuān)家根據(jù)其提交的申請(qǐng)材料和文件政策的原則性規(guī)定來(lái)確定，不能從制度上杜絕尋租設(shè)租行為。如李溪（2017）、吳木洋（2020）的研究均表明，政治關(guān)聯(lián)與財(cái)政補(bǔ)貼之間有關(guān)聯(lián)關(guān)系。

（二）對(duì)補(bǔ)貼資金使用過(guò)程的監(jiān)管和評(píng)價(jià)力度有待強(qiáng)化

財(cái)政補(bǔ)貼制度安排中有許多先進(jìn)的設(shè)計(jì)，如按照補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)度分期分批撥付補(bǔ)貼資金、在資金使用過(guò)程中進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)價(jià)等。但受監(jiān)管依據(jù)來(lái)源渠道單一、監(jiān)管力量有限的約束，較少充分驗(yàn)證企業(yè)提交報(bào)告的真實(shí)性，同時(shí)，從申報(bào)開(kāi)始到完成驗(yàn)收全流程也無(wú)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管團(tuán)隊(duì)對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行負(fù)責(zé)，導(dǎo)致中期監(jiān)督評(píng)價(jià)流于形式，影響到財(cái)政補(bǔ)貼的實(shí)施效果。

（三）尚未建立對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼使用績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系

現(xiàn)實(shí)中，由于財(cái)政補(bǔ)貼具有不同的目的，需要從不同的角度利用不同的指標(biāo)和方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，增加了財(cái)政補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的難度，不僅導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中針對(duì)不同目的財(cái)政補(bǔ)貼尚未有事先安排的專(zhuān)門(mén)評(píng)價(jià)指標(biāo)，還導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)隨機(jī)性較大，評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、可靠性存在一定偏差，追責(zé)問(wèn)責(zé)的機(jī)制無(wú)法順利實(shí)施。

（四）未建立企業(yè)補(bǔ)貼資金使用績(jī)效信息檔案

財(cái)政補(bǔ)貼是企業(yè)從政府無(wú)償獲取的貨幣性資產(chǎn)或非貨幣性資產(chǎn)，因此企業(yè)有較大的積極性申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，甚至社會(huì)上有一些中介機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)從事補(bǔ)貼資金申請(qǐng)服務(wù)，收取一定比例的服務(wù)費(fèi)，過(guò)度的申請(qǐng)報(bào)告包裝和分享機(jī)制毫無(wú)疑問(wèn)偏離了補(bǔ)貼目的，降低了補(bǔ)貼資金的使用效果。因此，要建立企業(yè)補(bǔ)貼資金使用檔案，對(duì)每一個(gè)企業(yè)補(bǔ)貼資金申請(qǐng)、使用和效果進(jìn)行連續(xù)審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)，使前期補(bǔ)貼資金使用情況作為下次申請(qǐng)是否通過(guò)審批的依據(jù)。

四、財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)重污染企業(yè)環(huán)保投資優(yōu)化建議

（一）盡量在補(bǔ)貼文件公告中量化補(bǔ)貼金額的確定標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法

這樣每個(gè)企業(yè)在申請(qǐng)補(bǔ)貼時(shí)可以對(duì)照文件規(guī)定估算自身預(yù)計(jì)得到補(bǔ)貼的金額，如實(shí)準(zhǔn)確填報(bào)申報(bào)書(shū)，同時(shí)也有利于政府職能部門(mén)和相關(guān)專(zhuān)家甄選補(bǔ)貼對(duì)象和確定補(bǔ)貼金額，從制度上杜絕尋租設(shè)租行為。

（二）強(qiáng)化補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)效期內(nèi)監(jiān)管

在補(bǔ)貼項(xiàng)目時(shí)效期內(nèi)，根據(jù)撥款進(jìn)度，應(yīng)規(guī)范受補(bǔ)貼企業(yè)定期報(bào)告制度要求，實(shí)施中期檢查，根據(jù)報(bào)告陳述和檢查結(jié)果決定下一階段的撥款安排。

（三）統(tǒng)一規(guī)范重污染行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

政府職能部門(mén)應(yīng)根據(jù)重污染行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼的目的，組織專(zhuān)家設(shè)計(jì)科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并將之應(yīng)用于補(bǔ)貼資金使用過(guò)程和結(jié)果的評(píng)價(jià)當(dāng)中。

（四）充分利用信息技術(shù)支持優(yōu)化重污染行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度安排

借助信息技術(shù)的支持，政府職能部門(mén)能及時(shí)得到補(bǔ)貼決策所需要的其他支持證據(jù)，較大程度減少政府職能部門(mén)和受補(bǔ)貼企業(yè)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，有助于補(bǔ)貼資金的優(yōu)化配置和績(jī)效提升。

參考文獻(xiàn)：

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【本文系河南省教育廳人文社科規(guī)劃項(xiàng)目“重污染行業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼制度安排與績(jī)效管理” （2018-ZZJH-016）的階段性成果】

（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）