城市工業(yè)用地改造更新研究回顧與展望

錢沖

摘要：隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)雙調(diào)整雙優(yōu)化要求不斷提高，城市工業(yè)用地更新改造成為新時(shí)期推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要載體，是解決老工業(yè)區(qū)功能衰敗、改善城市環(huán)境、提高生活品質(zhì)的根本所在。文章梳理了近年來國內(nèi)城市工業(yè)用地改造更新研究動(dòng)態(tài)，從背景、意義、方向、瓶頸、路徑政策等方面進(jìn)行了詳盡研究，并對(duì)未來發(fā)展及研究提出了展望，以期待為我國城市工業(yè)用地改造更新帶來有益的指導(dǎo)和幫助。

關(guān)鍵詞：工業(yè)用地;改造更新;模式路徑;研究展望

改革開放以來，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展推動(dòng)著我國的城市化和工業(yè)化進(jìn)程，勢(shì)頭至今未衰。當(dāng)前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，城市進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有了新的要求，過去長期依賴的高耗能、高污染的工業(yè)發(fā)展方式已不適應(yīng)新的要求，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)成為各地發(fā)展的主要基調(diào)。2013年12月，中央新型城鎮(zhèn)化會(huì)議明確提出：提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率，盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率，切實(shí)提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。隨后，中央出臺(tái)一系列相關(guān)政策，通過優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，滿足城市發(fā)展空間的需要，而存量工業(yè)用地的更新改造是目前我國城市提高土地集約度、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要途徑。

一、工業(yè)用地更新改造意義和方向

目前我國大多數(shù)城市尤其是沿海的大城市，建設(shè)用地供給日趨緊張，因而優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，提高用地效率成為驅(qū)動(dòng)城市發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α：碀?、呂斌?016）認(rèn)為工業(yè)用地是城市存量用地的重要組成部分之一，長期存在粗放利用、閑置浪費(fèi)等問題，工業(yè)用地的更新改造是提升城市土地集約度、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和改善城市環(huán)境的重要途徑。楊帆（2016）認(rèn)為，自2013年后，國家出臺(tái)一系列政策穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，城市發(fā)展由擴(kuò)張型向內(nèi)生型轉(zhuǎn)變，從優(yōu)化土地利用模式著手推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長模式轉(zhuǎn)型，形成城市土地內(nèi)部挖潛的倒逼機(jī)制。賀曉燕等（2016）認(rèn)為老舊工業(yè)區(qū)的改造，一方面可以改善居住區(qū)的生活條件、配套服務(wù)設(shè)施、外部環(huán)境，另一方面可以延續(xù)城市的寶貴記憶。夏青等（2009）認(rèn)為城市工業(yè)用地更新改造不僅可以帶來城市功能再生，還可以起到對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)的重要作用。

改革開放后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用下，我國工業(yè)用地更新改造變得更加復(fù)雜，出現(xiàn)很多問題，造成土地閑置、利用率低等浪費(fèi)問題，甚至阻礙城市的發(fā)展進(jìn)步。目前，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng)造高品質(zhì)生活”，高質(zhì)量發(fā)展就要破解城市發(fā)展遇到的瓶頸和問題，加快城市更新的步伐。潘斌、彭震偉（2018）從全球城市與服務(wù)經(jīng)濟(jì)、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)和城市產(chǎn)業(yè)空間重組三個(gè)角度探討了工業(yè)集聚區(qū)的空間演化機(jī)制和內(nèi)部空間變化機(jī)制。唐燕等（2016）提出要解決工業(yè)用地更新改造的制度困境，建立彈性的用地性質(zhì)管控機(jī)制，探索多元合作的更新模式。馮立、唐子來等（2013）運(yùn)用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的交易成本、產(chǎn)權(quán)和制度變遷理論，論證了土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)工業(yè)用地更新改造的影響，提出要推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度改革，降低制度變遷的交易成本。鄭德高、盧弘旻（2015）認(rèn)為工業(yè)用地更新是城市更新的一種，對(duì)于城市更新政策的變遷受到經(jīng)濟(jì)學(xué)中均衡理論的制約，只有制定合理更新政策，才能真正保障規(guī)劃理念的落實(shí)。

二、工業(yè)用地更新改造存在的問題

學(xué)界對(duì)于工業(yè)用地更新改造遇到的問題和瓶頸看法相對(duì)一致，主要從產(chǎn)權(quán)制度、宏觀政策、用地管控、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、文化特色等方面進(jìn)行剖析。陽建強(qiáng)（2008）認(rèn)為忽視對(duì)更新改造目標(biāo)的科學(xué)定位、缺乏對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)識(shí)、更新改造模式單一等是目前制約我國城市工業(yè)用地更新改造進(jìn)展的主要原因。唐燕等（2016）認(rèn)為城市工業(yè)用地更新改造側(cè)重于空間功能的優(yōu)化，涉及到土地用途的轉(zhuǎn)變，但在目前土地產(chǎn)權(quán)制度和土地管控的約束下，阻礙了更新改造的進(jìn)程。楊帆（2016）認(rèn)為工業(yè)用地更新改造相關(guān)理論研究暫不能完全適應(yīng)客觀需要：一是沒有理清國內(nèi)外城市更新的差異，注重借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國工業(yè)用地受土地財(cái)政和鄉(xiāng)村工業(yè)影響的特殊國情缺少了解;二是忽視城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)互動(dòng)，片面的重視局部更新研究;三是缺少對(duì)工業(yè)用地的綜合性評(píng)價(jià)，片面重視經(jīng)濟(jì)層面的評(píng)價(jià)。羅超（2016）認(rèn)為我國老工業(yè)區(qū)改造存在重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、重短期效果、忽視環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、忽視遺產(chǎn)保護(hù)等認(rèn)知缺陷，法規(guī)制度不健全、土地市場(chǎng)機(jī)制不完善等制度缺陷，城市規(guī)劃、土地修復(fù)、環(huán)境評(píng)估等技術(shù)缺陷。

三、工業(yè)用地更新改造的模式和路徑

（一）工業(yè)用地更新改造的模式

通過對(duì)現(xiàn)有研究整理發(fā)現(xiàn)，我國城市工業(yè)用地更新模式主要有三種：一是重建模式，對(duì)城市中心老工業(yè)地區(qū)進(jìn)行拆除并作合理的使用，用于發(fā)展商業(yè)和住宅;二是重整模式，對(duì)仍能適應(yīng)城市整體功能需求，但出現(xiàn)衰退跡象的老工業(yè)地區(qū)進(jìn)行重新整合，改善提升環(huán)境，綜合發(fā)展多種業(yè)態(tài);三是保護(hù)模式，主要針對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)和城市中環(huán)境狀況良好的工業(yè)地區(qū)，充分予以保護(hù)和維修，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，防止衰退現(xiàn)象發(fā)生。張京祥等（2013）認(rèn)為城市工業(yè)用地更新存在綜合整治、功能改變和拆除重建等三種類型，三種更新類型對(duì)應(yīng)不同的改造對(duì)象和方式，政府應(yīng)在市場(chǎng)機(jī)制下審慎選擇，有序開展更新改造工作。翟斌慶（2014）認(rèn)為社會(huì)資本參與到城市更新過程中，可以完善政府主導(dǎo)模式，有助于我國城市的綜合保護(hù)開發(fā)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展與更新。劉伯英（2006）認(rèn)為城市工業(yè)地段更新的類型有工業(yè)遺產(chǎn)與旅游相結(jié)合模式、建設(shè)城市主題公園模式、營造城市公共景觀空間模式、商業(yè)開發(fā)模式等。目前，學(xué)界對(duì)工業(yè)用地更新改造模式的研究多集中一線城市的探索，總體來講，我國工業(yè)用地更新改造還是以政府主導(dǎo)為主，但越來越多的社會(huì)群體自下而上的主動(dòng)參與其中，政府也要繼續(xù)完善政策、理順機(jī)制，鼓勵(lì)更多的社會(huì)資本參與其中。

（二）工業(yè)用地更新改造的路徑

從宏觀政策角度看，潘斌（2017）認(rèn)為我國地方政府在工業(yè)用地更新改造中扮演著重要角色，應(yīng)當(dāng)在更新改造過程中加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃、組織、資金等方面的支持和服務(wù)，出臺(tái)針對(duì)性的政策支持。陸軍（2011）總結(jié)了我國低效工業(yè)用地回購收儲(chǔ)、功能轉(zhuǎn)換、自主改造和市場(chǎng)流轉(zhuǎn)四種退出模式，提出要加強(qiáng)制度環(huán)境建設(shè)，實(shí)施差異性更新改造支持政策，提高城市土地集約化程度?？傮w來看，隨著我國城市建設(shè)用地日趨緊張，各地也十分重視工業(yè)用地的更新改造，因地制宜，支持對(duì)存量土地的挖潛與改造。例如浙江探索試點(diǎn)差別化征收土地使用稅，通過稅收手段促進(jìn)企業(yè)節(jié)約用地，以“畝產(chǎn)論英雄”倒逼企業(yè)盤活存量，提高土地使用效率。

從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)角度看，潘斌、彭震偉（2015）研究了產(chǎn)城融合給工業(yè)用地更新改造帶來的新動(dòng)力，提出置換融合、滲透融合、延伸融合等制造業(yè)與服務(wù)業(yè)融合形式，推動(dòng)工業(yè)集聚區(qū)優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)閑置工業(yè)用地二次開發(fā)。吳元君（2018）通過“產(chǎn)業(yè)集群”假說論證，提出提高存量工業(yè)用地利用率的關(guān)鍵在于科學(xué)定位產(chǎn)業(yè)在區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系中的地位與作用。蔡建明等（2012）研究和梳理了產(chǎn)業(yè)集群在城市建設(shè)中的作用和特點(diǎn)，指出要加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)集群在空間和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的認(rèn)識(shí)，解決城市空間無序擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足等問題。在我國產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的背景下，解決工業(yè)用地更新改造所出現(xiàn)的問題是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。

從動(dòng)力機(jī)制角度看，羅超（2015）認(rèn)為在我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)背景下，城市工業(yè)用地更新改造的動(dòng)力機(jī)制可歸結(jié)為：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)促使城市工業(yè)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化;二是在市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下，用地功能在轉(zhuǎn)變;三是在技術(shù)進(jìn)步下，落后產(chǎn)能不斷淘汰，新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)更加集聚;四是城市大事件加快更新改造的步伐。翟斌慶、伍美琴（2009）總結(jié)了西方城市更新的經(jīng)驗(yàn)，提出建立多方參與機(jī)制、探索自下而上的更新模式、完善城市更新相關(guān)的法律法規(guī)、政府的積極作為是實(shí)現(xiàn)城市更新目標(biāo)的根本路徑。在不同歷史時(shí)期，工業(yè)用地的更新改造始終是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體和動(dòng)力，是促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要因素。

從工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)角度看，劉伯英（2016）認(rèn)為工業(yè)遺產(chǎn)是工業(yè)文化的物質(zhì)表現(xiàn)，當(dāng)前工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)與利用模式主要有博物館模式、景觀公園改造模式和創(chuàng)意園區(qū)開發(fā)模式等。工業(yè)用地更新改造要在可持續(xù)發(fā)展理念指導(dǎo)下，把握城市發(fā)展大局，充分利用工業(yè)遺產(chǎn)的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)工業(yè)資源的二次開發(fā)利用，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、服務(wù)的全面發(fā)展進(jìn)步。徐蘇斌等（2015）認(rèn)為在當(dāng)前環(huán)境下，工業(yè)用地更新改造的政策很大程度上決定著工業(yè)遺產(chǎn)的命運(yùn)，工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與再利用涉及到多方的利益博弈，提出政府要在用地更新過程中，通過優(yōu)化土地稅收、增值收益分配等措施，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與其中，為工業(yè)遺產(chǎn)的開發(fā)與再利用帶來持續(xù)活力。工業(yè)文化是人類文化的重要組成部分，影響著人們的思維模式、社會(huì)行為及價(jià)值取向，伴隨著工業(yè)化的進(jìn)程而衍生、積淀和升華，體現(xiàn)了工業(yè)進(jìn)步和發(fā)展，要在更新改造過程中重視對(duì)工業(yè)遺產(chǎn)的保護(hù)和利用。

四、城市工業(yè)用地更新改造的研究動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)及展望

國外成熟的城市更新理論為工業(yè)用地更新改造奠定了理論基礎(chǔ)，較早的城市復(fù)興實(shí)踐亦可為我國的老工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供借鑒，但與我國工業(yè)用地更新改造的背景和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大有不同，需要因城制宜、因產(chǎn)制宜，審慎借鑒。國內(nèi)研究主要集中在大城市的實(shí)踐，探討更多側(cè)重于宏觀政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、存量土地開發(fā)、規(guī)劃管理等方面，并且以定性研究為主，但我國學(xué)界還沒有形成關(guān)于城市工業(yè)用地更新改造的系統(tǒng)性、指導(dǎo)性理論。隨著城市工業(yè)用地更新改造的不斷發(fā)展及研究的深入，學(xué)界可綜合運(yùn)用定量分析方法，做好用地更新的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)研究，不斷總結(jié)探索方法和理論，推動(dòng)用地更新研究的蓬勃發(fā)展。期待學(xué)界更好的為我國城市工業(yè)用地更新改造進(jìn)行指導(dǎo)和幫助，期待我國城市實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，期待我國人民過上高品質(zhì)生活。

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*基金項(xiàng)目：2019年杭州市軟科學(xué)研究項(xiàng)目“杭州城市工業(yè)用地畝產(chǎn)效益評(píng)價(jià)研究”（20190834M31-2）。

（作者單位：杭州師范大學(xué)）