基層法院構(gòu)建民事專業(yè)合議庭的背景、樣本與反思

楊 藝 紅

(河南科技大學(xué) 法學(xué)院，河南 洛陽471023)

為建立符合司法規(guī)律的審判權(quán)運(yùn)行模式，優(yōu)化資源配置，2013年，最高人民法院發(fā)布了《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》，“科學(xué)設(shè)置審判組織”成為具體目標(biāo)之一(1)就最高人民法院頒布的五個“五年改革綱要”中，審判權(quán)力配置與運(yùn)行貫穿始終，其中，“四五改革綱要”更是作出詳盡規(guī)定。。作為行使審判權(quán)的組織形式，相對于獨(dú)任庭，合議庭運(yùn)作涵蓋審前準(zhǔn)備、開庭審理直至裁判作出全部訴訟環(huán)節(jié)。在適用范圍上，除簡易程序外，民事一審、二審、再審案件均應(yīng)組成合議庭，立法和相關(guān)司法解釋對其也有更為系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定(2)目前，針對合議庭已形成《人民法院組織法》《民事訴訟法》《民事訴訟法司法解釋》以及最高人民法院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)合議庭職責(zé)的若干規(guī)定》(2010年)、《關(guān)于完善院長、副院長、庭長、副庭長參加合議庭審理案件制度的若干意見》(2007年)、《關(guān)于人民法院合議庭工作的若干規(guī)定》(2002年)等體系化規(guī)定。。近年來，盡管“繁簡分流”推進(jìn)、簡易程序完善、小額訴訟確立、獨(dú)任制適用范圍擴(kuò)大對合議庭在案件審理中的“權(quán)重”產(chǎn)生了一定影響，但其基礎(chǔ)性審判組織地位從未改變(3)最高人民法院《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革試點(diǎn)方案》確定在上海市第二中級人民法院、重慶市第四中級人民法院等開展試點(diǎn)，試點(diǎn)法院屬于中級人民法院，包括本院及其所轄范圍指定基層法院。。最高人民法院在相關(guān)“試點(diǎn)”中也形成了“河南主審法官”“大連中院1411”“青島中院即時合議、訴辯式合議”“深圳福田法院審判團(tuán)隊”“佛山中院審判長負(fù)責(zé)制”“東莞中院獨(dú)立合議庭”等模式(4)民事審判方式改革發(fā)端于20世紀(jì)90年代“對抗制”理念引入下以“一步到庭”為代表的基層、中級人民法院“個性化”探索。期間，以公開審判為中心的合議庭庭審功能被不斷強(qiáng)化。鑒于1991年民事訴訟法對原有計劃經(jīng)濟(jì)下民事審判模式的大幅變革，為確保改革進(jìn)程穩(wěn)定，1996年7月，最高人民法院召開了第一次全國審判方式改革工作會議。之后，1998年6月，《關(guān)于民事經(jīng)濟(jì)審判方式改革問題的若干規(guī)定》頒布，形成了相對統(tǒng)一改革方案。。期間，專業(yè)化嘗試成為亮點(diǎn)，并引發(fā)了人們對合議庭如何改革的思考。

一、基層法院構(gòu)建民事專業(yè)合議庭的背景

(一)司法改革頂層設(shè)計的推動

20世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了社會糾紛的持續(xù)增長，隨之引發(fā)了公眾對司法需求的激增。期間，《民事訴訟法》《人民法院組織法》以及一系列司法解釋相繼出臺，以民事審判方式改革為主導(dǎo)的“試點(diǎn)”在全國推開(5)從另一角度，合議庭適用“權(quán)重”的下降也說明“案多人少”“資源失衡”“審案效率不高”等問題已使基層法院原有的合議庭模式無法適應(yīng)民事訴訟發(fā)展新變化，并在一定程度轉(zhuǎn)化為自我革新的內(nèi)在動因。。受限于當(dāng)時的司法管理體制，面對訴訟壓力，期望通過擴(kuò)大編制、增加人員的思路客觀上無法成行。在不得已情況下，創(chuàng)新審判組織模式、提高辦案數(shù)量成為穩(wěn)妥、務(wù)實的路徑選擇。法院依據(jù)“大專業(yè)”劃分，先后設(shè)立獨(dú)立經(jīng)濟(jì)審判庭和民商事審判庭。1999年，“一五改革綱要”提出要強(qiáng)化合議庭和法官職責(zé)，推行審判長和獨(dú)任審判員選任制，以充分發(fā)揮審判長和獨(dú)任審判員在庭審中的指揮協(xié)調(diào)作用，但未對專業(yè)合議庭建設(shè)表示支持。2005年，“二五改革綱要”明確建立法官依法獨(dú)立判案責(zé)任制，強(qiáng)化合議庭和獨(dú)任法官審判職責(zé)。院長、副院長、庭長、副庭長參加合議分庭審理案件，逐步實現(xiàn)合議庭、獨(dú)任法官負(fù)責(zé)制。自此，專業(yè)化合議庭有了可依托的依據(jù)。2009年，“三五改革綱要”要求進(jìn)一步加強(qiáng)合議庭和主審法官職責(zé)。2014年，“四五改革綱要”首次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)專業(yè)合議庭建設(shè)基礎(chǔ)。2019年，“五五改革綱要”重申強(qiáng)化合議庭法定審判組織地位，全面加強(qiáng)基層人民法院審判團(tuán)隊建設(shè)?？梢钥闯?，作為基本審判組織形式，合議庭不僅始終居于牽一發(fā)而動全身的“樞紐”地位，而且與司法責(zé)任制以及法官員額制的建立、完善、推進(jìn)密不可分。不但如此，從審判方式改革到全面深化司法機(jī)制改革的數(shù)十年間，合議庭持續(xù)成為“焦點(diǎn)”，充分說明既有合議庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)訴訟變革的趨勢和社會的現(xiàn)實需求。

作為正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的三大任務(wù)之一，法官專業(yè)化建設(shè)貫穿民事司法改革始終，且最能體現(xiàn)其職業(yè)特征。1995年，《法官法》的頒布拉開了法官專業(yè)化序幕。其后，《法官法》于2001年、2019年進(jìn)行了兩次修訂，對法官任職標(biāo)準(zhǔn)、工作年限、職前培訓(xùn)、考核方式與內(nèi)容等作了更為細(xì)化的規(guī)定，從而固化了這一職業(yè)的專業(yè)屬性。此外，最高人民法院“全國審判業(yè)務(wù)專家制度”的推進(jìn)以及《全國法院人才隊伍建設(shè)規(guī)劃綱要(2010—2020)》(2011)(6)該《規(guī)劃綱要》提出培養(yǎng)審判業(yè)務(wù)專家200名、專家型法官2000名。、《新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院隊伍建設(shè)若干意見》(2013)(7)該《意見》提出至2018年，要培養(yǎng)3000名審判業(yè)務(wù)專家、專家型法官。的實施與基層人民法院構(gòu)建專業(yè)合議庭內(nèi)在需求形成“契合”，在彼此促進(jìn)中轉(zhuǎn)化為強(qiáng)烈的內(nèi)在驅(qū)動。

就合議庭在民事司法改革中的制度定位而言，一是于頂層設(shè)計，著力資源優(yōu)化配置，建立符合司法規(guī)律審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制，依靠強(qiáng)化辦案責(zé)任提高司法公信，樹立司法權(quán)威，通過“還權(quán)于庭”提升案件參與度，提高獨(dú)立性，并期待實現(xiàn)“充實一線力量”“統(tǒng)一裁判尺度”“實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)”“提高審案質(zhì)效”“推進(jìn)扁平化管理”效果。二是，案件審理要求體現(xiàn)法官素養(yǎng)、社會智識、生活經(jīng)驗的綜合作用，尤其是需要司法技術(shù)對法律關(guān)系、爭議焦點(diǎn)、事實認(rèn)定、法律適用以論證、判斷。由此，在尋求案件數(shù)量激增、類型日益多元背景下如何提升司法效能路徑時，對同類糾紛實施專門化審理，乃至提升訴訟整體機(jī)制成為一種嘗試(8)近年來，“家事案件”等類型化審理已反映出民事審判今后某種新的發(fā)展趨勢。。

(二)法院面對自身問題的務(wù)實選擇

1.緩解案多人少的矛盾

在我國，有限司法資源與日益擴(kuò)張解紛需求之間的矛盾，伴隨案件數(shù)量增長、類型多元將在較長時間難以有效緩解。而原有案件分配制度和“流水線”審理方式引發(fā)的個案庭審時間相對壓縮下，如何在訴訟效率與審案質(zhì)量間獲得平衡愈發(fā)凸顯，并導(dǎo)致庭審運(yùn)行“粗放化”。而反觀司法改革對審判為中心不斷強(qiáng)化的目的，一方面是希望通過塑造遵循司法規(guī)律庭審程序，實現(xiàn)實體公正；另一方面期待借力強(qiáng)化庭審功能，使其切實發(fā)揮在事實查明、證據(jù)認(rèn)定、訴權(quán)保護(hù)、公正裁判中的決定作用。這意味著今后案件審理的規(guī)范性、程序性將更為嚴(yán)格，并與審限一起對庭審質(zhì)效提出更為嚴(yán)苛的“約束性”要求(9)本文樣本法院通過制定《案件質(zhì)量等級評定標(biāo)準(zhǔn)》和《案件效率等級評定標(biāo)準(zhǔn)》將案件審理劃分為五個等級，針對庭前準(zhǔn)備、庭審程序、庭審能力和庭審禮儀等設(shè)置詳細(xì)評查項目與評分標(biāo)準(zhǔn)，將信息制度化反饋相關(guān)合議庭和法官，并限期整改。，這也在有形、無形中與設(shè)想的專業(yè)合議庭組成形式、運(yùn)作特點(diǎn)以及預(yù)期達(dá)到“審案效果”不謀而合。

2.提升審案質(zhì)效

面對民事糾紛類型多樣化、更新化凸顯趨勢，如何快速、高效審理案件，并實現(xiàn)可能“規(guī)模效應(yīng)”是基層人民法院改革舉措設(shè)計和推進(jìn)的重要考量。鑒于員額制下法官人數(shù)下降且固定，無法在既有制度內(nèi)尋求額外補(bǔ)充資源。對此，提高審案效率的著眼點(diǎn)自然聚焦至內(nèi)部挖潛，即創(chuàng)新審判機(jī)制和變革審判模式，而審判組織優(yōu)化又成為前提。實踐中，改革思路之一就是受理案件推行分類歸口，人員配置采取專業(yè)組建，訴訟模式實施類型審理，目的旨在充分發(fā)揮司法技術(shù)最大效用，形成對某一類、某幾類案件審理流程、舉證特征、抗辯特點(diǎn)、事實認(rèn)定與法律適用的穩(wěn)定把控與操作，通過實現(xiàn)個案質(zhì)效最優(yōu)，拓展更多空間，推動訴訟機(jī)制整體效能提升。此外，保障程序權(quán)利下，以專業(yè)化事實分析、判斷，精準(zhǔn)法律適用，裁判結(jié)果翔實解析，促成當(dāng)事人息訴服判，減少信訪、判后答疑等繼發(fā)性成本。同時，以合議庭形態(tài)合理架構(gòu)、庭審規(guī)范運(yùn)作和裁判統(tǒng)一適用促進(jìn)司法責(zé)任制等其他改革措施落實。

3.統(tǒng)一裁判尺度

當(dāng)下，司法在廣度和深度兩個層面不斷介入社會生活。實踐中，“同案不同判”往往引發(fā)當(dāng)事人對裁判的不滿，由此引發(fā)的上訴率、再審率攀升直接影響案件審理法律效果和社會效果，乃至司法公信力。盡管這一現(xiàn)象背后存在立法滯后、法律適用理解差異等眾多原因，但法官裁判能力的“薄弱”是不可忽視的因素。作為對當(dāng)事人訴訟權(quán)利保障最為充分的審判組織形式，合議庭在解決這一問題中承擔(dān)著“標(biāo)桿”作用。對此，兩個條件必須具備：一是高素質(zhì)法官?！昂腿魏纹渌艘粯?，一位法官也是由有限知識和能力組成的一個選擇有機(jī)體?！盵1]110特別是在沒有院長、庭長層層審核的員額制下，復(fù)雜且技術(shù)性要求較高裁判規(guī)則使承辦法官、合議庭之間司法能力差異在事實認(rèn)定、適用法律中時常凸顯，需要通過制度設(shè)計以實現(xiàn)思維路徑、職業(yè)素養(yǎng)和裁判方法一定層面的“同質(zhì)化”加以解決，在對類似甚或潛在案件形成具有說服效力、預(yù)測效能先例或規(guī)則中轉(zhuǎn)換為經(jīng)驗方法和標(biāo)準(zhǔn)“示范效應(yīng)”，并以此促進(jìn)法官經(jīng)驗積累，思維能力、邏輯判斷能力、綜合分析能力層級提高。二是典型案例指引。司法面對的是具體個案，“法院內(nèi)部對于某些案件的裁判, 各主體之間常常有不同的看法和主張, 即便是共同經(jīng)歷案件審理全過程的合議庭成員, 也會有重大分歧”[2]。鑒于立法無法消弭期間個性，即便是內(nèi)容詳盡的司法解釋、指導(dǎo)性文件也不能做到“對號入座”。如何解決不同合議庭、法官在法律解釋、漏洞補(bǔ)充、法律擬制、法律推理等司法技術(shù)運(yùn)用中的沖突，實現(xiàn)制度約束下裁判尺度規(guī)范與統(tǒng)一，將具有類似案情、規(guī)律證據(jù)種類、重復(fù)法律適用特征案件進(jìn)行類型化審理成為制度層面的考量。

4.優(yōu)化隊伍素質(zhì)

培養(yǎng)高素質(zhì)法官既是我國司法改革目標(biāo)，又為審判實踐所急需。早在2002年，最高人民法院就頒布了《關(guān)于加強(qiáng)法官隊伍職業(yè)化建設(shè)的若干意見》，提出大力加強(qiáng)法官職業(yè)化建設(shè)。2005年，法官職業(yè)化建設(shè)由局部突破進(jìn)入全面推進(jìn)階段。近些年，最高人民法院更是陸續(xù)推出諸多政策、文件對其著力深化。伴隨以法官為主體、審判為核心人民法院工作機(jī)制的不斷完善，特別是司法責(zé)任制、員額制建立，合議庭中法官“主角”作用愈發(fā)固化，對專業(yè)要求不斷提升更成為衡量職業(yè)化建設(shè)成效重要指標(biāo)，并直接關(guān)涉上述改革舉措的實施效果。作為體系性布局，法官專業(yè)化既需長時間、多層面、系統(tǒng)化培養(yǎng)，也離不開制度合理引導(dǎo)，平臺充分搭建。從基層法院視角，構(gòu)建專業(yè)合議庭，在人力資源層面有利于人才聚集，充分發(fā)揮特長，提升審案質(zhì)效；在業(yè)務(wù)能力層面，可以使法官擁有相對充裕且集中的辦案時間，通過總結(jié)審案規(guī)律和特點(diǎn)，歸納審判經(jīng)驗，提出符合司法規(guī)律且適合自身應(yīng)用的方案、方式、方法。在隊伍建設(shè)層面，有利于法官司法素養(yǎng)深層積淀和審判技巧提煉，促進(jìn)專家型、知識型業(yè)務(wù)骨干培養(yǎng)。

5.降低轉(zhuǎn)型成本

盡管制度設(shè)計可以促進(jìn)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制良性變革，但制度構(gòu)建本身依舊需要成本，從建立到完全起作用還要付出新的成本。因此，針對合議庭改革，基層人民法院往往根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、案件審理需求，在目標(biāo)實現(xiàn)過程中保持既有組織結(jié)構(gòu)整體穩(wěn)定，盡量減少對審判體系沖擊。同時，充分考慮成本因素，以期實現(xiàn)可操作。歸結(jié)到一點(diǎn)，就是實現(xiàn)對既有人力、物力資源的充分利用。這就形成大多數(shù)法院專業(yè)合議庭形態(tài)結(jié)構(gòu)、人員配置多依托原有審判庭設(shè)置。對審判長、合議庭組成人員的選任也著眼對某一類或幾類案件審判經(jīng)驗，審案質(zhì)效，尤其是個人專業(yè)特長、職業(yè)年限、庭審能力、裁判文書制作水平等長期考核結(jié)果的充分考量。

二、基層法院民事專業(yè)合議庭的樣本分析

樣本法院轄區(qū)位于H省L市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心區(qū)，多改制轉(zhuǎn)型國企、商業(yè)中心、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、科研院所、城中村、復(fù)轉(zhuǎn)軍人，新類型、專業(yè)性、疑難、復(fù)雜案件較多，在一定時期類型化特征較為凸顯(10)2015年，樣本院受理案件中涉及民間借貸、企業(yè)融資和房地產(chǎn)糾紛明顯增多。當(dāng)年審結(jié)金融案件367件，同比上升160%；審結(jié)民間借貸案件658件，同比上升117%；審結(jié)房地產(chǎn)案件172件，同比上升200%。。近年，又恰處人員新老交替，“三多三少”、案件質(zhì)效不高等問題突出(11)“三多三少”，即“管理人員多，辦案法官少”“萬能法官多，專業(yè)法官少”“老少法官多，中堅法官少”。。2014年，作為最高人民法院“審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制試點(diǎn)”，圍繞專業(yè)合議庭出臺了《審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革實施細(xì)則》等文件。

(一)組織構(gòu)架、職權(quán)配置與實施效果

整體構(gòu)架上，該院推行“1個合議庭即為1個審判庭”模式，全院共組建22個合議庭，由院長、副院長、審委會委員、庭長、副庭長、優(yōu)秀資深法官分別擔(dān)任審判長(12)制度層面，2005年最高人民法院下發(fā)的《關(guān)于增強(qiáng)司法能力、提高司法水平的若干意見》就要求建立和落實院、庭長辦案制度，確定院、庭長每年參加合議庭辦案數(shù)量指標(biāo)，并列入崗位目標(biāo)考核。。第1合議庭由院長、2名副院長組成，院長擔(dān)任審判長，設(shè)審判長助理1名(審委會委員，40周歲以下)。審理新類型案件，重大、疑難、復(fù)雜案件，院長決定審理的案件。第2至第4合議庭，分別由3名審委會委員組成，設(shè)審判長助理1名(法官，35周歲以下)(13)第1至第4合議庭審判長助理的職責(zé)是協(xié)助完成庭前交換證據(jù)、委托鑒定、參與調(diào)解、文書草擬等庭前準(zhǔn)備及庭后相關(guān)工作。。審理部分再審和部分發(fā)回重審刑事、民事、行政案件，重大、疑難、復(fù)雜刑事、民事、行政案件，院長指定審理的刑事、民事、行政案件以及涉及國家賠償案件。第5至第22合議庭。按照“1+2+3”模式，即1名審判長，1名法官，1名人民陪審員組成合議庭，設(shè)審判長助理1名、審判輔助人員2名(14)樣本法院所在省的其他試點(diǎn)基層法院多采用“1+X+X”合議庭模式，即1名主審法官加若干法官、法官助理、書記員。。運(yùn)作實施分類歸口，專業(yè)審理，其中民事案件涵蓋交通事故、金融、房地產(chǎn)、物業(yè)、勞動者權(quán)益、婚姻家庭、婦女兒童保護(hù)、小額速裁等。此外，對于沒有劃入專業(yè)類型的民事案件，按照各合議庭審理案件總量平衡原則由立案庭分配。對具有重大社會影響的疑難、復(fù)雜案件，由3至7名審委會委員隨機(jī)組成合議庭。

該院“1+2+3”專業(yè)合議庭運(yùn)作模式核心是貫徹審判長負(fù)責(zé)制，即通過職權(quán)設(shè)置體現(xiàn)審判長對整個審判活動的責(zé)任。具體為：審判長負(fù)責(zé)接受案件任務(wù)，完成合議庭審判工作；嚴(yán)格按照審判流程管理節(jié)點(diǎn)規(guī)定有序開展案件審理；主持庭審活動和案件評議；簽署合議庭裁判文書；對審理中發(fā)現(xiàn)的重大疑難復(fù)雜案件或問題決定是否提請副院長、庭長召集審判長聯(lián)席會或者提交審判委員會討論決定；及時總結(jié)審判經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)并上報典型案例等。合議庭其他成員職責(zé)為：開庭前閱讀案件材料，參加庭審，按照庭審分工履行職責(zé)；參加合議庭評議并提出案件處理意見；共同簽署參與審理案件裁判文書。審判輔助人員職責(zé)包括按照審判長、承辦法官安排，負(fù)責(zé)完成案件審理的事務(wù)性與輔助性工作。可以看出，這一配置模式的目的，在于明確審判長在合議庭中的地位，使其實質(zhì)性承擔(dān)起業(yè)務(wù)工作。運(yùn)作成效上，以2015年為例，一是通過出臺《院長合議庭辦理案件工作方案》，實現(xiàn)院長、副院長、審委會委員辦案常態(tài)化，使審判資源回歸一線，緩解審案壓力(15)2015年，樣本法院由院長、副院長組成合議庭審結(jié)案件356件，其中調(diào)解279件、當(dāng)庭宣判36件。；二是經(jīng)金融、房地產(chǎn)、物業(yè)、交通事故等專業(yè)合議庭審理案件的服判息訴率達(dá)到95%，一定程度減少了“同案不同判”現(xiàn)象；三是“1個合議庭即1個審判庭”模式打破了原有庭室結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了辦案責(zé)任，促進(jìn)了扁平化管理。根據(jù)統(tǒng)計，2015至2018年，全院受理案件分別為9819件、9742件、15049件、11225件，審、執(zhí)結(jié)案件分別為8304件、7624件、13651件、10361件，人均結(jié)案分別為134件、227件、359件、273件(16)數(shù)據(jù)包含民事、刑事和行政案件。。從以上數(shù)據(jù)看，專業(yè)合議庭的推行確實取得了一定成效。

(二)樣本法院模式特點(diǎn)解析

1.分類遵循《案由規(guī)定》

一般理解，專業(yè)合議庭的特征是針對類型案件的專門審理。但鑒于最高人民法院對其缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也沒有更為具體的指導(dǎo)性文件。樣本法院對交通事故、金融、房地產(chǎn)、物業(yè)、勞動者權(quán)益、婚姻家庭、婦女兒童保護(hù)等案件劃分標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)最高人民法院的《案由規(guī)定》，立案階段由立案庭負(fù)責(zé)統(tǒng)一審查，按照專業(yè)分工和總量平衡分配至各合議庭，之后，由庭長根據(jù)案件繁簡以及法官業(yè)務(wù)特長、承辦案件量實施二次分配。

最高人民法院的《案由規(guī)定》頒布、更新是依據(jù)原有《民法總則》《物權(quán)法》《合同法》《侵權(quán)責(zé)任法》《民事訴訟法》等法律修訂、完善，注重與民事審判實際結(jié)合。作為一般意義類型劃分，特別是操作層面，簡單明了，快捷有效。但將其直接適用到目的性很強(qiáng)的專業(yè)合議庭，卻易于忽略對審案質(zhì)效和訴訟效率有重大影響的難易程度區(qū)分這一環(huán)節(jié)。畢竟司法實踐中，具備專業(yè)外觀，但實際案情并不復(fù)雜，審理難度不大的糾紛依舊存在，此類案件由原有綜合合議庭審理即可，如果“一刀切”交由專業(yè)合議庭，既無法實現(xiàn)對案件性質(zhì)的精準(zhǔn)識別，又不能達(dá)到司法資源的有效運(yùn)用。此外，應(yīng)注意的是，最高人民法院“四五綱要”中關(guān)于全面深化人民法院改革主要任務(wù)第18條規(guī)定：在加強(qiáng)專業(yè)化合議庭建設(shè)基礎(chǔ)上，實行隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的案件分配制度。實際上，已經(jīng)給案件區(qū)別化提供了一定依據(jù)?？傊?，專業(yè)合議庭審理案件的分配不應(yīng)簡單依據(jù)案由，其機(jī)制內(nèi)涵應(yīng)包括對案件性質(zhì)和繁簡一定的預(yù)先判斷。

2.注重人員專業(yè)組合

基層法院實施員額制后，客觀上造成具備辦案資格法官數(shù)量下降，面對新一輪司法改革對庭審的強(qiáng)化以及立案登記引發(fā)案件數(shù)量激增等問題，樣本法院推行審判業(yè)務(wù)崗位配備員額法官，審判管理、研究室少量配備法官員額，行政綜合部門不配備法官員額。專業(yè)合議庭組建中，一是將審判力量全力向一線傾斜。院長、副院長、審委會委員全部編入合議庭，以此增加審案人員。二是強(qiáng)調(diào)知識結(jié)構(gòu)。在原有合議庭框架基礎(chǔ)上，采取“考試+考核”方式實施人員篩選，注重專業(yè)素質(zhì)、辦案能力、從業(yè)時間以及政治素養(yǎng)、廉潔自律、職業(yè)操守，對入選年齡要求為28周歲。三是注重履職經(jīng)歷。即司法經(jīng)驗、審案技能，特別是對復(fù)雜社會糾紛作出客觀、準(zhǔn)確性定性與分析的能力。其專業(yè)合議庭主審法官，大多為40周歲以上(17)截至2019年4月，樣本法院在編人員106人，其中35—50周歲44人、51周歲以上24人。。四是注重審案質(zhì)效。該院根據(jù)劃分為五等級的《案件質(zhì)量等級評定標(biāo)準(zhǔn)》《案件效率等級評定標(biāo)準(zhǔn)》以及附隨案卷《案件質(zhì)效跟蹤監(jiān)督卡》《廉潔辦案跟蹤監(jiān)督卡》對合議庭組成人員辦案質(zhì)量、效果以綜合衡量。五是注重輔助人員配備。該院在確定首批38名入額法官同時，公開招聘110名司法輔助人員，使法官、法官助理、書記員的配比達(dá)到1∶1∶1以上。

但應(yīng)注意到，首先，樣本法院法官數(shù)量與專業(yè)合議庭預(yù)期之需仍存在較大差距，所謂人員專業(yè)特長也是依據(jù)對某類或某幾類案件長期審理經(jīng)驗作出的判斷。因此，專業(yè)合議庭布局乃至構(gòu)建模式和設(shè)置形態(tài)依舊受限于既有人員。其次，專業(yè)合議庭審判理念和運(yùn)作模式要求法官實質(zhì)參與庭審，但實踐中“形合實獨(dú)”，特別是行政領(lǐng)導(dǎo)“掛名辦案”依然存在，而合議庭組成法官、陪審員庭審參與度不足也同樣影響審判功能發(fā)揮。其三，在傳統(tǒng)“審、書”搭配向“審、助、書”轉(zhuǎn)型中，法官助理職責(zé)定位和運(yùn)行方式如何在該模式下形成合力，仍需在制度層面加以解決。

3.組織形態(tài)趨于固化

樣本法院通過穩(wěn)定組織形態(tài)和人員組合，即推行1個合議庭即為1個審判庭模式，將類型案件歸口，由對應(yīng)專業(yè)合議庭審理。對此，一方面通過組織、人員固定，塑造穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，使法官有相對集中的時間和精力從事案件審理，總結(jié)司法經(jīng)驗，形成類型化案件在事實認(rèn)定、法律適用、裁判準(zhǔn)則上的統(tǒng)一；另一方面也是希望借助專業(yè)合議庭，培養(yǎng)專家型法官。

不可否認(rèn)，對案件類型化、集中化審理確有實際效用，但就基層法院在我國審判體系中層級設(shè)置和功能預(yù)設(shè)而言，這種固定并未充分體現(xiàn)立法所賦予其的司法定位以及在糾紛解決中應(yīng)擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧?。即面對一審多樣繁雜案件，一味追求合議庭設(shè)置固定化不利于隊伍整體建設(shè)和基層法官司法能力、綜合素養(yǎng)的積累與形成，一定程度上也有違新一輪司法改革對法官晉級通道“層級設(shè)計、逐步晉升”的目標(biāo)期待(18)2019年新修訂的《法官法》對員額法官的總量控制和動態(tài)管理、任職、遴選、基層履歷以進(jìn)一步明確，這反映出我國法官培養(yǎng)模式和晉升通道設(shè)計的制度趨向。。

(三)樣本法院的運(yùn)作困境與后續(xù)轉(zhuǎn)型

1.運(yùn)作困境

一是專業(yè)合議庭與基層法院審案特點(diǎn)存在一定程度“錯位”。專業(yè)化合議庭運(yùn)作要求法官專司某一或某幾類案件審理,熟知相關(guān)法律規(guī)定,準(zhǔn)確把握審案規(guī)律,嫻熟掌控庭審程序，準(zhǔn)確進(jìn)行事實認(rèn)定和法律適用，并形成有別于其他案件的思維方式與審理方法,于解決案件“難點(diǎn)”中形成一定權(quán)威和示范效應(yīng)。這使得專業(yè)合議庭法官更多專注于“點(diǎn)”，而不是“面”，這恰與基層法院審級定位和受案特點(diǎn)形成反差。在中國語境下的基層法院，僅熟知某一領(lǐng)域而對其他領(lǐng)域法律所知甚少，或在專業(yè)知識外缺乏社會、生活經(jīng)驗，乃至所在地風(fēng)俗人情的了解都無法成為一名合格法官。從這一角度,全能型法官實際作用要優(yōu)于專家型法官，前者更為“接地氣”(19)這一點(diǎn)在與樣本法院所在地中級人民法院法官訪談中也得到印證，其同樣認(rèn)為基層法院應(yīng)當(dāng)培養(yǎng)“全科大夫型”法官，而不是專業(yè)型法官。。

二是工作負(fù)荷失衡。專業(yè)化合議庭的設(shè)立是基于對受理案件的分類，一旦分類，就形成專屬審理，這使得分案機(jī)制變得尤為重要。在樣本法院，采取的是“各合議庭審判長根據(jù)案件繁簡情況和辦案法官的業(yè)務(wù)特長、案件多少，對案件進(jìn)行分配”模式。由于始終缺乏精細(xì)化測算和規(guī)范化規(guī)則設(shè)置，各專業(yè)合議庭以及庭內(nèi)各法官之間工作量差異頗大。這一方面不利于充分利用既有審判資源，另一方面也增加了法官心理負(fù)擔(dān)，甚或負(fù)面情緒，如出現(xiàn)無人愿意審理家事案件現(xiàn)象。此外，鑒于“司法權(quán)行政化、工具化的傳統(tǒng)使命不可避免將長期延續(xù)”[3]，盡管院、庭長編入合議庭，仍存在認(rèn)識、理解不到位，而繁雜行政管理以及其他非審判事務(wù)使其在時間和精力上根本無法充分投入案件審理，加之審案指標(biāo)“彈性”設(shè)置，其工作量無法進(jìn)行實質(zhì)性考核，“形式意義”依舊大于“實質(zhì)意義”。

三是案件繁簡識別機(jī)制難以建立。由于涉及案件實體判斷，始終無法形成可供立案階段對案件難易程度以準(zhǔn)確預(yù)判的可操作性規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)。鑒于基層法院法官能力所限，苛求其準(zhǔn)確判斷確實勉為其難，加之司法責(zé)任剛性約束，也缺乏進(jìn)行精準(zhǔn)判斷的內(nèi)在動力。

四是法官素質(zhì)跟不上設(shè)計預(yù)期。出現(xiàn)因人員不足，甚或法官知識儲備與專業(yè)合議庭要求存在差距，進(jìn)而導(dǎo)致個別專業(yè)合議庭無法組建的情況。此外，盡管保障制度涉及專業(yè)法官職業(yè)培養(yǎng)，但規(guī)劃路徑并不明確和清晰，未實現(xiàn)與審判業(yè)務(wù)專家培養(yǎng)推進(jìn)的實質(zhì)銜接。

2.后續(xù)轉(zhuǎn)型

2015年9月，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》，作為落實司法責(zé)任制的重要組織形式以及新的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，審判團(tuán)隊建設(shè)試點(diǎn)正式啟動，并逐步推廣至全國。2017年，樣本法院在保持原核定編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)基礎(chǔ)上，結(jié)合員額制，依照“精簡效能、服務(wù)審判、扁平化管理、統(tǒng)籌推進(jìn)”原則制定了《內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能整合及審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革實施方案(試行)》，建立起“刑事審判業(yè)務(wù)部”“民事審判業(yè)務(wù)部”“綜合審判業(yè)務(wù)部”“少年家事審判業(yè)務(wù)部”“執(zhí)行警務(wù)工作部”“審判服務(wù)保障部”“審判管理局”的“六部一局”格局。其中，“民事審判業(yè)務(wù)部”由原民事審判一庭、民事審判二庭、民事審判三庭(部分)、環(huán)境資源庭整合，下設(shè)4個審判團(tuán)隊，配置14名員額法官，每名員額法官配備1名法官助理和1名書記員。

運(yùn)行上，基于既有庭室構(gòu)架，依托審判團(tuán)隊，通過明確合議庭內(nèi)外部關(guān)系，案件任務(wù)量和難易程度采取審判長負(fù)責(zé)制和員額法官負(fù)責(zé)制。前者適用普通程序，推行“審判長+員額法官(1-2名)/人民陪審員(1-2名)+法官助理(1-2名)+書記員”模式，審判長由院、庭長或資深法官擔(dān)任，并負(fù)責(zé)日常管理；后者適用簡易程序，案件獨(dú)任審判。

三、基層法院構(gòu)建民事專業(yè)合議庭的反思

(一)遵循“因院制宜”原則

“一個富有活力的制度應(yīng)該包含一種節(jié)儉使用訴訟資源的機(jī)制，以保證所利用的訴訟程序與特定案件需要相符合。”[4]475就審判功能而言，基層法院構(gòu)建專門合議庭，既受制于方向選擇，又存在路徑依賴以及足夠?qū)徟匈Y源、轄區(qū)糾紛數(shù)量、案件多元性與可集中度等制度環(huán)境與客觀因素制約。目前，立法和最高人民法院制定各種規(guī)則還“未能為法院內(nèi)部的審判運(yùn)行提供系統(tǒng)而明確的規(guī)范性依據(jù)”[2]。鑒于我國基層法院眾多，分布廣泛，且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，區(qū)域特點(diǎn)各異，人員結(jié)構(gòu)差異性突出。同時，就案件審理權(quán)重而言，基層法院本身承擔(dān)80%一審案件，而社會快速轉(zhuǎn)型、生活不斷更新決定了其受理案件復(fù)雜性始終是常態(tài)。如果僅從解決審案壓力、提高訴訟效率出發(fā)，不對自身情況以客觀審視和條件分析，“一刀切”進(jìn)行案件類型劃分，必將脫離實際，造成既有資源低效配置乃至訴訟機(jī)制整體運(yùn)作機(jī)能下降。對此，應(yīng)認(rèn)識到并不是所有基層法院都需設(shè)置專業(yè)合議庭，貫徹“因院制宜”更為契合。具體而言，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口集中地區(qū)，對于糾紛量大、員額法官多、專業(yè)案件比例高“大基層院”，可根據(jù)糾紛類型、人員結(jié)構(gòu)組建專業(yè)合議庭，實施集中審理。但同時，應(yīng)體現(xiàn)精細(xì)測算、規(guī)范設(shè)計與自身審判能力相匹配的數(shù)量設(shè)置，避免自由度過寬而出現(xiàn)任意設(shè)置，乃至不合理設(shè)置。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低地區(qū)，對于糾紛數(shù)量少、案件類型碎片化、簡單案件多、專業(yè)性不強(qiáng)、員額法官少的“小基層院”，應(yīng)堅持成熟一個建立一個，實施“綜合合議庭+專業(yè)合議庭”模式，甚或繼續(xù)保留原有綜合合議庭，適時組合調(diào)配，以充分適應(yīng)自身條件，有效利用既有資源。

此外，就隊伍建設(shè)視角，基層法院仍應(yīng)以培養(yǎng)法官綜合能力為第一要務(wù)，不宜過早實施類型化。司法經(jīng)驗積累和沉淀乃至審案技巧形成，需經(jīng)歷一定時期對各類案件的審判實踐。期間，法官也能夠發(fā)現(xiàn)自己興趣所在或者專研領(lǐng)域。這一點(diǎn)，在新一輪司法改革中實施法官逐級遴選，初任法官由高級人民法院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院任職，上級人民法院法官一般從下一級人民法院優(yōu)秀法官中遴選的制度趨向中得以體現(xiàn)。這既為基層法官提供了符合司法規(guī)律的晉升通道，又能保證上級法院法官可以具備較豐富審判經(jīng)驗和較強(qiáng)司法能力，而這一點(diǎn)對今后大量承接專業(yè)能力、社會閱歷尚淺大學(xué)畢業(yè)生的基層法院更具現(xiàn)實意義。

(二)具備成熟客觀條件

1.案件數(shù)量、集中度和可分類

針對糾紛進(jìn)行合理、有效類型劃分是構(gòu)建專業(yè)合議庭的基礎(chǔ)。這一方面取決于轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)具一定水平和層次，涵蓋企業(yè)多、商事集中、交易頻繁以及有相當(dāng)規(guī)模人口等客觀要素。因為就審判規(guī)律而言，這些因素往往與民事糾紛發(fā)生頻率、規(guī)模、繁簡直接關(guān)聯(lián)，成為可以實施類型劃分的前提條件。另一方面，專業(yè)合議庭設(shè)置結(jié)構(gòu)和數(shù)量很大程度取決于糾紛的可集中度，并應(yīng)體現(xiàn)一定時期的穩(wěn)定性和規(guī)律性。也即如果糾紛呈“碎片化”分布而無法形成集中效應(yīng)，就會導(dǎo)致專業(yè)合議庭設(shè)置的必要性和實施規(guī)模審理的合理性缺失。第三，在具備數(shù)量基礎(chǔ)和集中度前提下，按照法律關(guān)系、案由等可以對受理案件進(jìn)行準(zhǔn)確類型區(qū)分，這是在結(jié)構(gòu)上配置相對固定人員以及后續(xù)審理歸類案件的依據(jù)。而上述均需要基層法院對轄區(qū)受理案件規(guī)律性和變化態(tài)勢有著較為準(zhǔn)確評測和預(yù)判。

2.充足司法資源支撐

盡管我國法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)不斷推進(jìn)，以“國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試”為準(zhǔn)入資格、任職條件日漸規(guī)范和嚴(yán)格，逐步完善遴選程序也可以確保具備較好專業(yè)知識人員進(jìn)入法院，但就區(qū)域分布而言，沿海與內(nèi)陸，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)、城鄉(xiāng)之間基層法院法官素質(zhì)、審案能力、裁判水平以及年齡結(jié)構(gòu)仍存差距。相比綜合合議庭，專業(yè)合議庭對專業(yè)知識和審判經(jīng)驗有著更為嚴(yán)格的要求，是否擁有足夠適合法官成為基層法院設(shè)置專業(yè)合議庭的基礎(chǔ)，并在一定程度決定著合議庭的組成形態(tài)、規(guī)范化審理的展開以及預(yù)期效果的取得。這就要求在員額制背景下，專業(yè)合議庭人員配置與轄區(qū)受案總量相適應(yīng)，法官素質(zhì)體現(xiàn)對案件法律關(guān)系準(zhǔn)確識別、分析、定性，庭審階段對證據(jù)規(guī)則、事實認(rèn)定、法律適用、裁判標(biāo)準(zhǔn)精準(zhǔn)把握和運(yùn)用，結(jié)案后對類型案件審理特點(diǎn)、規(guī)律的有效總結(jié)。

此外，司法輔助人員的數(shù)量和素質(zhì)也是專業(yè)合議庭順利運(yùn)作支撐因素。如果無法獲得這一支撐，將導(dǎo)致法官依舊糾纏于非審判事務(wù)，無法專注庭審、裁判，進(jìn)而影響作為設(shè)置專業(yè)合議庭預(yù)期的提高運(yùn)作效率和推進(jìn)審案質(zhì)效目標(biāo)實現(xiàn)(20)在樣本法院，審判輔助人員配置越充分，能力越強(qiáng)，合議庭審判效率就越高。。

3.案件識別機(jī)制與分案機(jī)制設(shè)置

設(shè)置專業(yè)合議庭的目的在于提高審案效率，達(dá)到規(guī)模處理，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，其實現(xiàn)必須建立有效案件識別與分案機(jī)制。案件識別作用在于把關(guān)源頭，一是對糾紛性質(zhì)和法律關(guān)系作出判斷，以決定是否可以歸類于專業(yè)合議庭。這需要注意與轄區(qū)案件特點(diǎn)相結(jié)合，使之既符合實際需求，又體現(xiàn)一定包容性。二是通過對案件起訴狀、答辯狀、提交證據(jù)的了解，對案件難易、影響范圍以及繁簡進(jìn)行預(yù)測性識別。鑒于這一環(huán)節(jié)涉及案件實體審查和判斷，操作難度大。為實現(xiàn)該目標(biāo)，在配置豐富審判經(jīng)驗有能力作出預(yù)判的法官外，還需制定可具操作識別的規(guī)則。畢竟“法律的生命從來不是邏輯，而是經(jīng)驗”[5]169。但該項工作目前還是難題。

“法院如何分配案件給法官辦理，并非簡單的司法行政事務(wù)，而是重要的司法管理行為，因為它關(guān)系程序公正及實體公正，同時影響司法公信力?！盵6]1案件分配機(jī)制是在確認(rèn)案件適合專業(yè)審理的基礎(chǔ)上，由對應(yīng)專業(yè)合議庭進(jìn)行再分配，目的在于做好與后續(xù)審理程序銜接。在考量人員專業(yè)背景、審案經(jīng)驗、庭審能力以及收案量、結(jié)案量、未結(jié)案量、司法輔助人員配置后，應(yīng)遵循“以案定額”“量才辦案”，實行“隨機(jī)分配為主，指定分案為輔”原則。同時，為防止工作“負(fù)荷”失衡以及可能的“主觀分案”“選擇分案”，面對因案件分配引發(fā)的推諉扯皮，也應(yīng)建立爭議處理機(jī)制。

(三)擁有完備團(tuán)隊支撐

相對傳統(tǒng)民庭的大專業(yè)劃分，專業(yè)合議庭設(shè)置應(yīng)體現(xiàn)精細(xì)化分工。按照“配置-組織-運(yùn)行”原則，基層法院應(yīng)組建若干與類型案件對應(yīng)的審判團(tuán)隊。具體而言，審判團(tuán)隊是在合議制下，以案件審理為目標(biāo)，以員額法官為主體，均衡配置審判輔助人員的常設(shè)性審判人員組成單元。其以法官為中心，遵循專業(yè)分類和權(quán)責(zé)明晰，充分考慮成員業(yè)務(wù)能力、知識素養(yǎng)、年齡結(jié)構(gòu)、審案特長等因素，通過法官、法官助理、書記員三者間相對穩(wěn)定配置，內(nèi)設(shè)審判庭。其具有獨(dú)立性，不實施科層管理，不是法定審判組織，不是審判權(quán)行使主體，不承擔(dān)審判責(zé)任。其只有在被賦予合議庭“外觀”、與具體案件審理結(jié)合的情形下方具有審判職能。

審判團(tuán)隊組建可以整合已有庭室、人員，結(jié)合轄區(qū)一定時期案件審理規(guī)律，靈活設(shè)立。團(tuán)隊中法官固定，即每個審判團(tuán)隊固定配備若干具有一類或幾類專業(yè)案件審理特長法官，運(yùn)作可采“1+1+1”“1+N+N”“3+N+N”“X+N+N”“固定合議庭+固定審判長”等模式(21)相關(guān)模式，在最高人民法院巡回法庭以及北京、廣東、福建、浙江、福建、江蘇等地中級、基層法院均有實施。。為消解法官參與審理不確定性，可制定“人案匹配”規(guī)則，由團(tuán)隊內(nèi)法官依次組成合議庭，承辦法官隨案擔(dān)任審判長，以杜絕“掛名辦案”“選擇辦案”“象征性辦案”等現(xiàn)象。此外，司法輔助人員同樣遵循“因院制宜”。一是集約輔助，即作為整體，統(tǒng)一從事審判輔助工作，根據(jù)個案與合議庭協(xié)調(diào)搭配。二是固定輔助。即基于案件分類，特別是法官特長，固定配置司法輔助人員，在一定時期保持相對穩(wěn)定。管理方式上，審判團(tuán)隊實行司法事務(wù)與審判事務(wù)相分離，由審判團(tuán)隊負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)分案、團(tuán)隊日常管理事務(wù)。一旦組成合議庭進(jìn)入案件審理，則實施合議庭負(fù)責(zé)制。

(四)塑造靈活調(diào)整機(jī)制

專業(yè)合議庭設(shè)置應(yīng)充分考慮轄區(qū)受案特點(diǎn)，結(jié)構(gòu)上體現(xiàn)針對性、靈活性、預(yù)見性。具體而言，一方面在保持整體穩(wěn)定基礎(chǔ)上，根據(jù)一定時期(如3至5年)案件數(shù)量、工作負(fù)荷、審判特點(diǎn)以及針對某些類型案件趨勢預(yù)測，適時進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。對于數(shù)量減少類案件，可撤銷或合并對應(yīng)專業(yè)合議庭，對于一段時期增長較快，適合類型化審理的案件，及時設(shè)置新的專業(yè)合議庭。另一方面，根據(jù)業(yè)務(wù)能力、專業(yè)特長、職業(yè)經(jīng)歷、結(jié)案數(shù)量、審案質(zhì)效，對專業(yè)合議庭組成人員適時調(diào)整。這既凸顯基層法院在提升法官綜合素養(yǎng)，強(qiáng)化審案能力，積累裁判經(jīng)驗方面的作用，又可以針對情勢變化，靈活調(diào)配，實現(xiàn)既有資源最佳配置，司法效用最大限度發(fā)揮。此外，為消解專業(yè)合議庭可能出現(xiàn)的裁判方法趨同下視野局限以及長期審理同類型案件導(dǎo)致的思維僵化，合議庭之間應(yīng)定期進(jìn)行溝通和交流，以促進(jìn)法官能力持續(xù)提升以及人才發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和流動。