加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的思考

陸鑫濤

近年來，國(guó)家在改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)等方面進(jìn)行了一系列具有重要意義的舉措，其目的就是為了加強(qiáng)黨對(duì)于審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。內(nèi)部審計(jì)是整個(gè)審計(jì)體系中不可或缺的一環(huán)，加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)也必須受到足夠重視。但由于內(nèi)審與國(guó)家審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)在權(quán)利、宗旨、業(yè)務(wù)范圍等方面存在較大的差異，使其完全在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作存在一定困難，目前大部分行政事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)中的內(nèi)審部門只是形式上受到黨的監(jiān)督，實(shí)質(zhì)上并未完全在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。因此，有必要通過分析目前的不足之處并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施以加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化體系的建設(shè)。

一、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作的必要性

（一）審計(jì)署規(guī)定

2018年，審計(jì)署新修訂11號(hào)令，其中提到：“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或者履行內(nèi)部審計(jì)職責(zé)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在本單位黨組織、主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)不俗痕跡工作，向其負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！?/p>

（二）配合反腐倡廉工作的需要

近年來，反腐倡廉工作一直是國(guó)家治理工作的重點(diǎn)，而反腐倡廉的對(duì)象中有一大部分是行政事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)內(nèi)部的重要領(lǐng)導(dǎo)人。內(nèi)審的工作性質(zhì)決定了其在防范貪污舞弊、資產(chǎn)挪用等方面具有一定的作用。在這種情況下，加強(qiáng)黨對(duì)內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于部分官員、單位負(fù)責(zé)人具有一定的震懾作用，從而有效推動(dòng)國(guó)家反腐倡廉工作的開展。另外，內(nèi)審人員在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，能夠充分認(rèn)識(shí)到其歷史使命感與責(zé)任感，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在反腐行動(dòng)中的作用。

（三）優(yōu)化審計(jì)資源配置，提高審計(jì)效率

與外部審計(jì)不同，內(nèi)審在開展工作時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮成本效益原則，以最合理的審計(jì)資源獲得最大的審計(jì)成效，內(nèi)部審計(jì)資源的有效利用在一定程度上影響著組織的運(yùn)行發(fā)展?，F(xiàn)實(shí)中，有不少的行政事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)中的內(nèi)審部門或內(nèi)審人員存在著尸位素餐的情況，浪費(fèi)審計(jì)資源，審計(jì)效率極其低下。而在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)審部門完全可以重新優(yōu)化審計(jì)資源的配置，以提高審計(jì)效率。一方面，將內(nèi)審部門納入黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍有利于明確內(nèi)審人員的政治站位、工作目標(biāo)與工作重點(diǎn)，為內(nèi)審工作的開展指明方向；另一方面，黨組織對(duì)于內(nèi)審活動(dòng)所需的資源做出了保證。內(nèi)部審計(jì)人員在開展工作時(shí)，由于直接受黨組織領(lǐng)導(dǎo)，有了權(quán)利保證，在接觸相關(guān)文件資料以及重要職位人員時(shí)所受到的限制將會(huì)大大降低，提高了審計(jì)效率。

在新時(shí)代新形勢(shì)下，將行政事業(yè)單位以及國(guó)有企業(yè)的內(nèi)審部門納入黨組織的領(lǐng)導(dǎo)是大勢(shì)所趨，不管是在國(guó)家發(fā)展的宏觀層面還是組織運(yùn)行的微觀層面，加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)都是必要的。

二、目前黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作的不足之處及原因分析

（一）目前黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作中存在的問題

1.審計(jì)部門未能獨(dú)立開展工作

內(nèi)審部門在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，不可避免地要與黨委領(lǐng)導(dǎo)的另一個(gè)部門——紀(jì)檢監(jiān)察部門產(chǎn)生接觸與交集。內(nèi)審部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門同時(shí)受到黨委的領(lǐng)導(dǎo)，且二者在工作內(nèi)容上具有一定的重合之處，導(dǎo)致目前大部分的行政事業(yè)單位與國(guó)有企業(yè)中，為了提高效率、節(jié)約資源，內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門常常合署辦公，盡管二者的合作在一定程度上能夠有利于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但前提是它們均能保證自身的獨(dú)立性。事與愿違，日常工作的開展過程中，常常由紀(jì)檢監(jiān)察部門占據(jù)主導(dǎo)地位，而內(nèi)部審計(jì)部門只是起到一個(gè)輔助作用，久而久之，黨委領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)部門似乎成了紀(jì)檢監(jiān)察部門的助手，獨(dú)立性與組織地位受到了嚴(yán)重?fù)p害。

2.審計(jì)結(jié)果運(yùn)用不充分

在黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)審工作，其優(yōu)勢(shì)之一就是能保證審計(jì)結(jié)果的充分運(yùn)用。不管是與其他相關(guān)部門共享工作成果，還是積極落實(shí)對(duì)于審計(jì)發(fā)現(xiàn)的整改落實(shí)機(jī)制，抑或是將審計(jì)結(jié)果作為證據(jù)移交至司法機(jī)構(gòu)，這些都是審計(jì)結(jié)果一果多用的體現(xiàn)。而想要做到審計(jì)活動(dòng)一果多用，充分發(fā)揮審計(jì)力量，都需要黨組織賦予其權(quán)利與組織地位進(jìn)行保證。

3.未充分發(fā)揮審計(jì)工作的增值作用

根據(jù)IIA定義：“內(nèi)部審計(jì)是一種獨(dú)立、客觀的活動(dòng)，其運(yùn)用系統(tǒng)、規(guī)范的方法實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)”、“旨在增加價(jià)值和改善組織的運(yùn)營(yíng)”。可見，內(nèi)部審計(jì)的根本目的是為組織及所有的利益相關(guān)者創(chuàng)造價(jià)值。在非黨委領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門的民營(yíng)企業(yè)中，內(nèi)審活動(dòng)一般由董事會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)，而董事會(huì)的利益與組織利益和利益相關(guān)者的利益在大部分情況下是一致的。因此，受董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)部門能過很好地發(fā)揮其增值作用，但在行政事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)中，內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)最終是為了維護(hù)黨的利益、國(guó)家的利益和人民的利益，這在某種程度上，比如出現(xiàn)貪腐、懶政等情形時(shí)，與領(lǐng)導(dǎo)人的利益并不直接相關(guān)或是背道而馳，這種情況下，黨對(duì)于內(nèi)部審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)反而是一種約束，妨礙其發(fā)揮增值作用。

（二）原因分析

1.缺乏相關(guān)規(guī)定、指導(dǎo)方針與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)審工作并未取得相應(yīng)效果，其最直接的原因是缺乏相關(guān)的政策規(guī)定進(jìn)行指導(dǎo)。盡管在宏觀層面，黨和國(guó)家在各種會(huì)議中多次提及要加強(qiáng)黨對(duì)于審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)署也在11號(hào)令中對(duì)此做出了相應(yīng)的規(guī)定。但在不同行業(yè)和不同形式的組織內(nèi)，黨對(duì)于內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)重心與方法是不一樣的。另外，在具體的實(shí)務(wù)操作層面上，關(guān)于黨委組織如何對(duì)內(nèi)審工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)也缺乏相應(yīng)的規(guī)定?？偟膩碚f，黨對(duì)于內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)該如何領(lǐng)導(dǎo)、黨組織與內(nèi)部審計(jì)應(yīng)該保持何種關(guān)系以及黨如何通過對(duì)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化等一系列具體問題都沒有相關(guān)文件政策作為保證，對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)工作也缺乏評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，這在一定程度上導(dǎo)致了在黨領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)審工作存在以上不足之處。

2.內(nèi)審部門的獨(dú)立性與權(quán)利缺乏保障

與外部審計(jì)不同，政府審計(jì)以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)對(duì)于被審計(jì)單位的獨(dú)立性天然地受到保障，而內(nèi)部審計(jì)由于是一種自查自糾的形式，在任何部門（包括黨組織）的領(lǐng)導(dǎo)下，它的獨(dú)立性都可能受到侵害。另外，外部審計(jì)具有強(qiáng)制性，在實(shí)施審計(jì)活動(dòng)時(shí)，比較容易獲得與工作相關(guān)的證據(jù)，而內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)的權(quán)利均由黨委規(guī)定，未經(jīng)上級(jí)部門的同意下，內(nèi)部審計(jì)工作的自主性遠(yuǎn)不及外部審計(jì)。而黨組織無法事無巨細(xì)地為審計(jì)活動(dòng)保駕護(hù)航，在某些情況下，內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)很容易受到制約。

3.領(lǐng)導(dǎo)模式缺少借鑒，領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏審計(jì)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)家號(hào)召加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)是新時(shí)代對(duì)國(guó)家治理提出的新要求，黨對(duì)于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)可以說是世界上獨(dú)一無二的舉措。關(guān)于黨對(duì)內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)，目前仍處在獨(dú)自摸索與試錯(cuò)的階段，國(guó)內(nèi)外都沒有先例供我們借鑒參考。其具體的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制無論在理論上還是實(shí)踐中都還不夠健全，這是影響黨對(duì)于內(nèi)審工作領(lǐng)導(dǎo)的主要障礙。另外，與普通企業(yè)中的董事會(huì)不同，董事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)中一般都會(huì)配備了解審計(jì)知識(shí)、具備審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的人，而在黨委組織中，由于專業(yè)限制，很有可能會(huì)缺少審計(jì)專業(yè)的知識(shí)，這對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作也是一種制約。

三、關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審工作的建議

（一）制定相關(guān)法規(guī)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系與標(biāo)準(zhǔn)

1.制定相關(guān)規(guī)章制度

黨組織對(duì)于內(nèi)審部門的領(lǐng)導(dǎo)，需要在一套完整的規(guī)章制度的指導(dǎo)下進(jìn)行。首先，政府應(yīng)當(dāng)從大局出發(fā)，相應(yīng)號(hào)召，出臺(tái)適用于整個(gè)內(nèi)審行業(yè)的法律規(guī)定與操作指南，為審計(jì)工作在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的平穩(wěn)運(yùn)行提供外部保障。另外，各組織內(nèi)部應(yīng)該充分考慮自身的實(shí)際情況，結(jié)合所在行業(yè)的特點(diǎn)，制定組織層面的規(guī)章制度。在文件中，應(yīng)當(dāng)以條文的形式明確黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審部門開展工作的權(quán)利，確保內(nèi)審部門和審計(jì)人員服從黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，確定在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)部審計(jì)部門的權(quán)利、職責(zé)與宗旨。

2.對(duì)審計(jì)工作以及黨組織的領(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行績(jī)效評(píng)估

對(duì)于審計(jì)工作的績(jī)效評(píng)估，屬于組織層面的一種事后控制手段。一方面，要對(duì)審計(jì)工作的開展進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，該活動(dòng)可以由黨組織進(jìn)行，也可以由其他部門或管理者實(shí)施，旨在評(píng)價(jià)審計(jì)工作的開展情況，檢查相關(guān)審計(jì)整改的落實(shí)情況，對(duì)于內(nèi)部審計(jì)起到一個(gè)約束和促進(jìn)作用；另一方面，要對(duì)黨對(duì)于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)情況進(jìn)行評(píng)估，可以通過內(nèi)部自我評(píng)估的方式，也可以由外部獨(dú)立人員進(jìn)行檢查。通過這樣一種評(píng)估，能夠完善黨對(duì)于內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，彌補(bǔ)不足，并對(duì)今后的領(lǐng)導(dǎo)工作提出建議與指導(dǎo)。

（二）增強(qiáng)內(nèi)審部門的獨(dú)立性

1.黨組織直接接受內(nèi)審部門報(bào)告

為了保證內(nèi)審工作的有效開展，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在國(guó)家治理體系中的力量，前提是保證內(nèi)審部門的獨(dú)立性與其在組織中的地位。加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，最重要的途徑之一便是內(nèi)審部門直接向黨組織匯報(bào)工作以確保內(nèi)審工作的開展不受外界影響。一方面，黨組織直接接受內(nèi)審部門的報(bào)告，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)組織內(nèi)存在的重大審計(jì)問題，并采取相關(guān)改善措施，對(duì)于預(yù)防經(jīng)濟(jì)犯罪、確保組織、領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)行為符合黨和國(guó)家的發(fā)展理念具有重要意義；另一方面，黨組織接受內(nèi)部審計(jì)部門的報(bào)告，在一定程度上能夠調(diào)動(dòng)內(nèi)審人員的積極性，提高內(nèi)部審計(jì)的質(zhì)量效果，并且使內(nèi)部審計(jì)在整個(gè)組織層面更具震懾作用。這是加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)的重中之重。

2.各司其職，內(nèi)審部門獨(dú)立辦公

由于工作內(nèi)容的相似性以及同樣受到黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)審部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門在開展工作時(shí)很容易產(chǎn)生交集，二者在工作中互相提供援助與支持對(duì)于組織的整體發(fā)展是利大于弊的，但二者不能混為一談，應(yīng)當(dāng)有著清晰明確的界限。同在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察等部門可以相互協(xié)作，但不能對(duì)有關(guān)的原則問題進(jìn)行干涉，以保證自身的獨(dú)立性。另外，內(nèi)部審計(jì)部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門在組織內(nèi)的地位是平等的，不存在從屬關(guān)系，各自的分工也應(yīng)當(dāng)在組織章程中得到明確，各司其職，互相協(xié)助才能發(fā)揮最大的作用。

（三）明確領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，提升領(lǐng)導(dǎo)水平

1.將黨組織對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)化

加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)，不僅僅是賦予各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審部門的權(quán)利，更要使其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。黨對(duì)于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)通過細(xì)化黨組織內(nèi)各人員的職責(zé)以及建立完善合理的問責(zé)機(jī)制來進(jìn)行。首先，要確定領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作的黨組織具體應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，并將這些領(lǐng)導(dǎo)工作的任務(wù)和職責(zé)落實(shí)到每個(gè)人身上。其次，針對(duì)每個(gè)人應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任，建立適當(dāng)?shù)膯栘?zé)機(jī)制，明確相關(guān)的行政法規(guī)以及處罰政策，設(shè)置相應(yīng)的黨紀(jì)政紀(jì)處分。這在一定程度上反映了黨對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作的決心，并為在開展審計(jì)工作過程中由于上級(jí)失職而導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量受到影響去除了隱患。

2.加強(qiáng)黨組織對(duì)于內(nèi)審的領(lǐng)導(dǎo)水平與審計(jì)業(yè)務(wù)水平

很多情況下，內(nèi)審工作的失效并不是由領(lǐng)導(dǎo)人的主觀行為導(dǎo)致的，而是因?yàn)槠浔旧砣狈Ρ匦璧念I(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)以及審計(jì)專業(yè)判斷等客觀現(xiàn)實(shí)，在黨領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)部門這一模式下，更是如此。因此，為了加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)審部門的領(lǐng)導(dǎo)，提升黨委整體的對(duì)于內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)水平與業(yè)務(wù)水平也是必不可少的。一方面，黨組織內(nèi)的人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)專業(yè)化、多元化，適當(dāng)吸收一些具備審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗(yàn)和審計(jì)專業(yè)知識(shí)的人才，可以從外部招聘，也可以直接從組織內(nèi)部審計(jì)部門中進(jìn)行選拔任命，以提高審計(jì)人員的積極性，甚至在某些情況下還可以通過購(gòu)買外部服務(wù)、聘用外部專家等方式來加強(qiáng)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)水平；另一方面，可以輪換派遣黨委成員協(xié)助參與監(jiān)督審計(jì)工作的開展，既能起到監(jiān)督作用，又能提升自己的業(yè)務(wù)水平?；蛘撸梢远ㄆ趯?duì)黨委成員安排關(guān)于內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)與工作開展的培訓(xùn)。

四、結(jié)語(yǔ)

新時(shí)代新形勢(shì)下，國(guó)家治理體系應(yīng)當(dāng)作出改進(jìn)與轉(zhuǎn)型，而其中不可或缺的一部分是充分借助審計(jì)的力量，借用外部審計(jì)對(duì)各類組織、團(tuán)體進(jìn)行外部管制，借用內(nèi)部審計(jì)進(jìn)行內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范。讓黨和國(guó)家與內(nèi)部審計(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、共謀大局，加強(qiáng)黨對(duì)于審計(jì)的監(jiān)督，將審計(jì)工作化為國(guó)家監(jiān)督的利劍，發(fā)揮國(guó)家財(cái)產(chǎn)“守門人”的作用?？梢哉f，加強(qiáng)黨對(duì)于內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)是社會(huì)發(fā)展的需求，是國(guó)家強(qiáng)盛的必經(jīng)之路。