土地復(fù)墾存在的問題與對策分析

康英

摘要：近年來，我國大力的開展城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，以發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，發(fā)布了若干政策規(guī)定，其中增減掛鉤政策在城鄉(xiāng)建設(shè)中發(fā)揮出了非常重要的作用。增減掛鉤屬于一項(xiàng)推動農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村發(fā)展的政策，其主要的目的就是以城市帶動鄉(xiāng)村，以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，增加農(nóng)業(yè)耕種面積，在提升布局合理性的同時(shí)，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。但是在增減掛鉤政策的執(zhí)行過程中，拆舊區(qū)土地復(fù)墾環(huán)節(jié)還存在許多的問題，嚴(yán)重的阻礙了這項(xiàng)重要政策的有效落實(shí)。本文對拆舊區(qū)土地復(fù)墾問題進(jìn)行分析，并且提出了幾點(diǎn)淺見。

關(guān)鍵詞：土地增減掛鉤;舊區(qū)土地復(fù)墾;解決建議

1增減掛鉤政策實(shí)施的重要意義

土地增減掛鉤主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，分別為城市建設(shè)用地的增加以及鄉(xiāng)村建設(shè)用地的減少，通過合理的規(guī)劃，把兩者相關(guān)聯(lián)，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，提升土地資源利用率，以此種方式，提升農(nóng)村地區(qū)的耕地面積，同時(shí)，推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，使城鄉(xiāng)用地更加的科學(xué)合理，達(dá)到推動城鄉(xiāng)發(fā)展的最終目的。土地增減掛鉤政策的實(shí)施具有非常重要的意義，這個(gè)政策的有效落實(shí)，可以實(shí)現(xiàn)以城市帶動鄉(xiāng)村，減少鄉(xiāng)村差距，助力于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，提升城市建設(shè)用地和鄉(xiāng)村耕種用地的規(guī)模，是鄉(xiāng)村發(fā)展重要路徑。自2009年，我國的國土資源部門正式的把土地增減掛鉤政策列入到了發(fā)展規(guī)劃中，針對土地增減掛鉤政策，確定了若干指標(biāo)，開始在各個(gè)試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行落實(shí)。2010 年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47 號）進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范。特別是按照《遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)施辦法》（遼國土資發(fā)〔2011〕242 號）要求對復(fù)墾為耕地的建設(shè)用地，經(jīng)驗(yàn)收合格后按程序納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)范圍，允許集中連片特困地區(qū)、國家和省級扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)在全省范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。為鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，在全省范圍內(nèi)推進(jìn)增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)易地交易工作，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)現(xiàn)資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，為遼寧省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作提供了用力的政策支持，拓展了掛鉤空間，開辟了掛鉤途徑，兌現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益，通過這些途徑，給予了土地增減掛鉤工作強(qiáng)勁的發(fā)展動力，土地增減掛鉤項(xiàng)目也在不斷的增加，進(jìn)一步的推動了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，對于社會的整體性發(fā)展具有非常重要的意義。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾存在的問題

2.1協(xié)調(diào)工作難度大

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工作，這項(xiàng)工作的開展需要?dú)v經(jīng)多個(gè)流程，從工作調(diào)查開始，到組織實(shí)施結(jié)束，中間涉及到了方案的編制、方案的審核、設(shè)計(jì)方案的批準(zhǔn)以及項(xiàng)目的招標(biāo)，一個(gè)完整的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目需要大量的時(shí)間才能完成，建設(shè)周期比較長，任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不能忽視，在這個(gè)過程中，村民的意愿對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾工作產(chǎn)生的影響非常大。實(shí)際上，在這項(xiàng)工作中，村民協(xié)調(diào)工作的難度非常大，許多村民在項(xiàng)目開展初期，對各種條件都表示出可以接受，沒有提出過分要求，但是一旦工程開展，就馬上變卦，提出各種要求，樹木、門樓、古井以及各種地上物都進(jìn)行漫天要價(jià)，各種不合理的要求，會給城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾工作的開展帶來嚴(yán)重阻礙，而且這種情況在工作開展過程中屢見不鮮，普遍存在。村民的協(xié)調(diào)工作如果不能得到有效的解決，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾工作就難以順利開展，增減掛鉤政策將無法得到有效落實(shí)，這種情況對于城鄉(xiāng)建設(shè)會產(chǎn)生非常不利的影響。

2.2土地新增不足

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地工作的開展，需要湊成一個(gè)完整的項(xiàng)目才能進(jìn)行，而且項(xiàng)目還需要具有一定的規(guī)模，在項(xiàng)目開展初期，為了增加項(xiàng)目規(guī)模，拆遷區(qū)通常由多個(gè)區(qū)域組成。項(xiàng)目的開展對施工速度有非常嚴(yán)格的要求，所構(gòu)建的拆舊區(qū)的新增耕地率比較高，如果在理想的狀態(tài)下，項(xiàng)目可以完成，但是通過實(shí)際的計(jì)算證明新增加明顯不足，為了達(dá)到預(yù)期的施工進(jìn)度，只能強(qiáng)行的開展項(xiàng)目，這種情況也會對項(xiàng)目的開展造成嚴(yán)重的影響。另外，拆舊區(qū)新增耕地不足的成因還包括設(shè)計(jì)因素，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目的設(shè)計(jì)階段，缺乏對全面性的信息收集，設(shè)計(jì)工作合理性不足，缺乏設(shè)計(jì)精度，設(shè)計(jì)方案與項(xiàng)目的實(shí)際開展情況存在很大的差異，這種設(shè)計(jì)工作會對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目的開展造成嚴(yán)重影響，也是造成新增耕地不足的主要原因之一。這些問題需要引起相關(guān)部門的高度重視，如果這些問題不能得到有效解決，勢必會阻礙城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

2.3工程建設(shè)存在質(zhì)量問題

工程建設(shè)過程中，質(zhì)量問題的頻發(fā)，會削弱項(xiàng)目的功能性作用，這種情況在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目中頻發(fā)發(fā)生，已經(jīng)成為了一種項(xiàng)目建設(shè)通病。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目開展過程中，許多的施工企業(yè)過度的關(guān)注利益，忽視了項(xiàng)目質(zhì)量，項(xiàng)目施工沒有嚴(yán)格的按照設(shè)計(jì)方案進(jìn)行，為了提升企業(yè)的效益，存在盲目精簡工序的行為，私自進(jìn)行設(shè)計(jì)變更，目的就是為了簡化項(xiàng)目施工，項(xiàng)目的建設(shè)效果無法滿足實(shí)際的要求。另外，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目開展中，監(jiān)理工作是非常必要的，高效監(jiān)理工作可以有效的減少項(xiàng)目質(zhì)量問題，提升項(xiàng)目開展進(jìn)度，但是實(shí)際上，在許多的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目中，監(jiān)理工作都無法得到有效的落實(shí)，無法對現(xiàn)場進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，對現(xiàn)場施工情況缺乏了解，甚至有一些監(jiān)理人員十幾天才去一次現(xiàn)場。造成這種情況的主要原因主要包括兩點(diǎn)，第一，監(jiān)理人員責(zé)任意識缺乏，沒有認(rèn)識到自身的重要性，不愿因進(jìn)入施工現(xiàn)場對施工企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，與施工方面存在利益勾結(jié)，對項(xiàng)目建設(shè)中存在的各種問題視而不見，監(jiān)理人員這種消極的工作態(tài)度在監(jiān)理隊(duì)伍中比較普遍。第二，施工方面對監(jiān)理工作人員存在敵視的心理，他們認(rèn)為監(jiān)理人員的現(xiàn)場監(jiān)管就是沒事找事，對監(jiān)理人員的態(tài)度比較差，甚至存在打罵監(jiān)理人員的情況，一些監(jiān)理人員因?yàn)楹ε拢桓覍?xiàng)目施工提出意見，從而增加了許多的質(zhì)量隱患。受到這些因素的影響，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目的質(zhì)量難以得到保證，無法達(dá)到驗(yàn)收要求。

3 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾問題的解決建議

3.1加強(qiáng)政策宣傳

通過上文的分析可以得知，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目開展過程中，無法有效的協(xié)調(diào)村民，導(dǎo)致村民不配合，亂提要求，是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目開展的主要影響因素之一，為了提升協(xié)調(diào)效果，保證村民對項(xiàng)目建設(shè)更加的配合，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目的順利開展，政府方面需要加強(qiáng)政策宣傳，消除項(xiàng)目開展阻礙，充分的發(fā)揮出增減掛鉤政策的重要作用，推動城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。在政策的宣傳方面，需要采用層層遞進(jìn)的方式，以縣級政府為主體，鄉(xiāng)級政府和村委會為基層宣傳組織，大力的開展宣傳工作，讓村民可以真正的了解到城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目建設(shè)的重要意義，了解到土地增減掛鉤政策與城鄉(xiāng)發(fā)展之間的關(guān)系，提升村民的配合程度，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目開展阻力。同時(shí)，對于一些惡意的行為要進(jìn)行嚴(yán)厲的打擊，公安機(jī)關(guān)需要嚴(yán)懲當(dāng)?shù)氐暮趷簞萘?，對于一些無理要求要堅(jiān)決的予以抵制，必要的時(shí)候可以追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。以宣傳與打擊結(jié)合的方式，提升項(xiàng)目開展的順暢性。對于一些長期無人居住的房屋，要及時(shí)的找到房屋歸屬人，與他們進(jìn)行積極的交流和溝通，保證村民可以對項(xiàng)目更加配合。整個(gè)項(xiàng)目的開展過程都需要保證公正透明，各種項(xiàng)目細(xì)節(jié)要及時(shí)的進(jìn)行公示，爭取村民配合，保證拆舊區(qū)復(fù)墾項(xiàng)目的有效落實(shí)。

3.2 科學(xué)論證，做好實(shí)施方案編制

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施方案是實(shí)施增減掛鉤的法律性文件，實(shí)施方案一經(jīng)批復(fù)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤即有法律地位，是“身份性”證明。實(shí)施方案編制的質(zhì)量好壞直接關(guān)系著拆舊區(qū)復(fù)墾能否順利實(shí)施完成。編制實(shí)施方案應(yīng)抓住可行性這一主要目標(biāo)開展工作，對擬列入實(shí)施方案的每一塊地進(jìn)行細(xì)細(xì)篩選，本著先易后難、先近后遠(yuǎn)的原則，合理劃分片區(qū)，在片區(qū)的基礎(chǔ)上組建實(shí)施方案的拆舊區(qū)。實(shí)施方案的另一個(gè)主要目標(biāo)是合理測算復(fù)墾土地新增耕地，抓住土地適應(yīng)性評價(jià)這個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行典型工程、典型片區(qū)設(shè)計(jì)，堅(jiān)持復(fù)墾區(qū)建設(shè)規(guī)模寧大勿小、新增耕地寧少勿多的原則進(jìn)行編制，在此基礎(chǔ)上做好拆舊區(qū)復(fù)墾的估算工作。作為項(xiàng)目開展的基礎(chǔ)，實(shí)施方案編制的合理性，與項(xiàng)目開展效果之間存在密切聯(lián)系，所以，相關(guān)部門必須要重視方案的編制，對方案進(jìn)行反復(fù)論證，為項(xiàng)目的開展打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

3.3 明確設(shè)計(jì)，做好設(shè)計(jì)和預(yù)算

拆舊區(qū)復(fù)墾與其他土地整治項(xiàng)目一樣，設(shè)計(jì)的質(zhì)量直接關(guān)系著項(xiàng)目的成敗，關(guān)系著項(xiàng)目能否一次性順利完成，不用進(jìn)行實(shí)施方案的調(diào)整，不用進(jìn)行設(shè)計(jì)的變更，保證指標(biāo)的如期歸還。第一，抓好田塊的設(shè)計(jì)。田塊是耕地的最基本單元，對每一個(gè)田塊的凈面積，田塊的走向，田坎的坡度、高度、面積、施工工藝，田埂的寬度、高度，涉水的灌溉方式，水進(jìn)地位置進(jìn)行設(shè)計(jì)。第二，抓好路的設(shè)計(jì)。生產(chǎn)路與各田塊的關(guān)系，農(nóng)具機(jī)械的進(jìn)地位置、寬度，與田間路的連接、與項(xiàng)目區(qū)周邊道路的連接方式和位置應(yīng)做到一清二楚。第三，抓好渠道的設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)包括灌溉用渠，或者管道供水，排水渠的設(shè)計(jì)，堅(jiān)持平衡與路、順田塊布設(shè)。在有陡坡等特殊地段要進(jìn)行細(xì)化設(shè)計(jì)，保證使用性和農(nóng)作的安全性。第四，抓好生態(tài)建設(shè)工程。應(yīng)選用切合實(shí)際的工程內(nèi)容、選用當(dāng)?shù)剡m宜的樹木樹種、草種，采用科學(xué)的培植方式和時(shí)間進(jìn)行栽植。在地形復(fù)雜的地方要設(shè)置護(hù)坡、跌水的典型工程內(nèi)容和工程措施，使項(xiàng)目區(qū)與周邊的景觀、狀態(tài)相一致，并優(yōu)化引領(lǐng)周邊環(huán)境。

3.4加強(qiáng)項(xiàng)目管理，提升項(xiàng)目質(zhì)量

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目的施工質(zhì)量至關(guān)重要，在項(xiàng)目開展過程中，需要嚴(yán)格的落實(shí)質(zhì)量管理工作，消除各種不良因素引發(fā)的質(zhì)量問題，打造優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。制度的完善與否，直接的決定了項(xiàng)目的施工質(zhì)量，越復(fù)雜的工程項(xiàng)目，對制度就越發(fā)依賴，所以，為了構(gòu)建完善的管理體系，充分的發(fā)揮出管理工作的重要作用，消除市政工程項(xiàng)目中的質(zhì)量隱患，就需要在制度方面入手，不斷的完善管理制度，保證質(zhì)量管理工作的有效落實(shí)?，F(xiàn)階段，許多的施工企業(yè)在制度方面都存在嚴(yán)重的欠缺，這種情況對管理工作產(chǎn)生了嚴(yán)重干擾，質(zhì)量管理出現(xiàn)了形式化的情況。企業(yè)需要采用責(zé)任制的方式對施工過程進(jìn)行管控，管理人員必須要具備足夠的責(zé)任意識，認(rèn)真的落實(shí)自己的本職工作，按照制度對現(xiàn)場施工進(jìn)行管控，如果發(fā)現(xiàn)施工問題，要找出相應(yīng)的責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)處理，為了突顯制度的嚴(yán)肅性，可以對相應(yīng)的責(zé)任人進(jìn)行罰款，消除人員的僥幸心理。對于表現(xiàn)良好的工作人員，可以適當(dāng)?shù)纳险{(diào)薪酬，激發(fā)工作人員的工作積極性，通過這樣的方式，更好的發(fā)揮出管理工作的重要作用。另外，監(jiān)理工作也必須要得到有效的落實(shí)，監(jiān)理單位要加強(qiáng)對監(jiān)理人員的管理，監(jiān)理人員需要樹立正確的工作觀念，提升自身的責(zé)任意識，認(rèn)識到監(jiān)理工作的重要性，在項(xiàng)目開展環(huán)節(jié)，對施工方面進(jìn)行嚴(yán)格的管控，深入現(xiàn)場，及時(shí)的發(fā)現(xiàn)各種不合理的問題，提升項(xiàng)目質(zhì)量。施工方面不能對監(jiān)理人員產(chǎn)生敵視的態(tài)度，要積極的配合監(jiān)理工作，保證監(jiān)理工作的獨(dú)立性。

4 結(jié)束語

綜上所述，土地增減掛鉤即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地達(dá)到城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。在實(shí)際的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目開展過程中還存在許多的問題，對于這些問題，相關(guān)部門要加強(qiáng)宣傳工作，注重城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤拆舊區(qū)土地復(fù)墾項(xiàng)目的施工質(zhì)量，為我國城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)。

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