社會信任視角下公安機關(guān)創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督研究
——以T市公安機關(guān)回應(yīng)人民政協(xié)社情民意為例

□于 龍

(遼寧省公安廳，遼寧 沈陽 110032)

社會信任源自于社會行為的延展，與私人信任共同構(gòu)成公共生活中完整的社會信任體系，體系的建立需要通過加強來自社會層面的執(zhí)法監(jiān)督等多種形式加以維系。現(xiàn)階段，我國正處于社會風險交匯期，社情民意隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”程度的不斷加深而被賦予“短、平、快”的傳遞特點，于公安工作而言，開展廣泛而多元的社會監(jiān)督有助于創(chuàng)新社會監(jiān)督方法。公安機關(guān)應(yīng)積極思考如何讓社情反應(yīng)更加直接便捷，如何讓民意呼聲得到真實傳遞，如何高效率解決實際問題，優(yōu)質(zhì)的社情民意會為公安改革創(chuàng)新賦能，助推公安決策的制定，為打造和諧穩(wěn)定的“平安中國”治安環(huán)境提供優(yōu)化建議。

一、以社情民意指導(dǎo)公安工作的研究概述

社情民意的收集有利于促進形成民主、科學(xué)的公安決策，將正確的社情民意所反映的人民群眾期待作為未來階段公安工作的方向已經(jīng)成為現(xiàn)實。從社情民意的實際作用出發(fā)，開展研究述評，立足公安實際，公安機關(guān)要從已有研究梳理公安機關(guān)通過分析社情民意以提升社會監(jiān)督成效的路徑，為進一步明確開展以社情民意強化執(zhí)法監(jiān)督的創(chuàng)新機制奠定基礎(chǔ)。

(一)研究述評

有的學(xué)者從社情民意工作中存在的實際問題角度出發(fā)進行了研究，例如，杜曉丹認為基層人民政協(xié)反映社情民意信息工作存在的問題主要包含制度、機制、意識、技術(shù)四個層面，并以此提出對策與建議。[1]政協(xié)委員歐陽堅認為當前社情民意是堅持和完善民主監(jiān)督、參政議政的表現(xiàn)形式，如何創(chuàng)新并形成有效的共識載體，凝聚合力建立反映意見渠道仍需思考，不能圖快冒進，把相對務(wù)虛的事物賦予實際意義。應(yīng)對“良莠不齊”的社情民意要進行考評，從提質(zhì)增效的角度出發(fā)建立質(zhì)量評價體系，完善富有中國特色社會主義的智庫與履職平臺，形成明確、合理、實用的客觀評價標準。[2]車昭益認為及時反映群眾呼聲、意愿和要求是社情民意開展過程的重要內(nèi)容，作為民主監(jiān)督中易出現(xiàn)問題的關(guān)鍵點應(yīng)密切關(guān)注社會關(guān)系間微妙的變化，從而化解社會矛盾，理順社會情緒，增進社會共識，避免了無法維護人民根本利益的弊端。[3]

還有一部分來自人大和政協(xié)的工作者從加強社情民意工作的角度提出方案。例如，張建坤認為對于社情民意應(yīng)當根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的矛盾隱患，分類建立臺賬，以“一事一策、一人一策”為舉措加強社情民意動態(tài)管理。[4]上海市人大常委會建立人大代表反映社情民意快速通道，以此作為疫情期間代表社情民意處理臨時措施的臨時渠道，緊急處理時效性較強、涉及面較廣、代表反映比較集中的社情民意，符合建議條件的作建議受理寫入專報。[5]李帥、賈華峰認為社情民意是人大代表開展工作的必要方向，必須要發(fā)揮人大代表密切群眾、橋梁紐帶、參與決策、帶頭引領(lǐng)、跟蹤監(jiān)督五大作用,引導(dǎo)人大代表 “五員”作用以傳遞、移交、提出群眾重點關(guān)注事項，為政府決策提供建議、參考。[6]基于以上觀點，我們必須加強社情民意主導(dǎo)警務(wù)策略創(chuàng)新改革并激發(fā)更多活力，創(chuàng)設(shè)更多可能，為更好開展公安工作蓄力。

(二)研究目的

截止至2020年5月4日20時許，在中國知網(wǎng)(CNKI)勾選全部跨庫后，以“社情民意”為主題進行搜索找到12095條結(jié)果，其中包含期刊文獻與會議3193篇、碩博論文79篇；以“社情民意”為關(guān)鍵詞進行搜索找到10313條結(jié)果，其中期刊文獻與會議1483篇、碩博論文13篇。通過搜索我們發(fā)現(xiàn)研究涉及多個鄰域，與之比較后以“公安機關(guān)”為主題，以社情民意為關(guān)鍵詞進行搜索僅找到碩博論文1篇；以“公安機關(guān)”為主題并含“社情民意”搜索后文章僅有7個結(jié)果，研究內(nèi)容最早可追溯至1998年、最近的研究結(jié)果也只停留在2018年，以公安機關(guān)為主要研究領(lǐng)域開展社情民意研究十分有限，在一定程度上限制了公安機關(guān)開展社情民意收集的工作進展，因而具有緊迫性、必要性和學(xué)術(shù)價值、理論價值。

以公安機關(guān)為主要研究領(lǐng)域開展社情民意研究成為當前公安機關(guān)開展社情民意主導(dǎo)警務(wù)策略研究的緊迫性因素。當前，社會風險此起彼伏，人民群眾的訴求與期盼在一定環(huán)境中孕育了社會危機，危機的存在不利于和諧警民關(guān)系的構(gòu)建。因此，以政協(xié)委員為紐帶，廣泛收集并了解人民群眾的實際訴求，是使社情民意成為加強公安執(zhí)法監(jiān)督的實效舉措。公安機關(guān)是兼具管理職能與服務(wù)職能的國家行政機關(guān)，《中華人民共和國人民警察法》第44條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，必須自覺地接受社會和公民的監(jiān)督。人民警察機關(guān)作出的與公眾利益直接有關(guān)的規(guī)定，應(yīng)當向公眾公布”，該項法律條款保障了人民群眾在不干擾警察執(zhí)法的基礎(chǔ)上對不涉密警務(wù)工作的知情權(quán)。隨著新時代人民群眾法律意識的提升，強化公安執(zhí)法監(jiān)督具有緊迫性，在公安實際工作中維護群眾合法訴求具有必要性。公安工作的宗旨是“全心全意為人民服務(wù)”，了解民意并收集正向的社情民意成為公安機關(guān)通過創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)督方法提升社會信任水平的必然過程，也是研究以社情民意主導(dǎo)警務(wù)創(chuàng)新機制改革的重要原因。

隨著時代的進步，公安執(zhí)法監(jiān)督與互聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)密不可分，通過加強與公安工作相關(guān)社情民意的分析有利于公安機關(guān)更好實施民意主導(dǎo)警務(wù)策略，為創(chuàng)新改革之舉的研究實現(xiàn)理論的延展，也具有較高的學(xué)術(shù)價值。

二、政協(xié)委員收集與公安相關(guān)社情民意的來源

通過發(fā)布調(diào)查問卷開展廣泛調(diào)研，回收有效問卷2070份并梳理得出公安工作相關(guān)社情民意的來源。研究社情民意的來源與獲取是創(chuàng)新公安機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督的有效抓手，是新時代公安機關(guān)開展工作的關(guān)鍵所在。以公安信訪、警務(wù)督察作為社情民意收集的有效途徑，通過新媒體矩陣打造社情民意的主要渠道，讓群眾工作匯聚社情民意收集的核心力量，把政協(xié)提案作為公安機關(guān)接受社情民意的關(guān)鍵機制，讓社情民意得以顯現(xiàn)。

(一)公安信訪、警務(wù)督察作為社情民意收集的有效途徑

公安信訪維穩(wěn)工作是黨和政府與廣大人民群眾密切聯(lián)系的紐帶，[7]在《公安機關(guān)信訪工作規(guī)定》中指明公安信訪工作是公安機關(guān)同人民群眾保持密切聯(lián)系的重點工作，是傾聽人民意見、建議和投訴請求的有效途徑。當前，各地公安部門以縱向結(jié)構(gòu)設(shè)立各級信訪窗口，并在相應(yīng)各級公安信息門戶網(wǎng)站主頁設(shè)立形式相近的快速信訪渠道。除線上線下的“雙線信訪”渠道外，具有相同屬性的警務(wù)督察工作也作為公安機關(guān)開展內(nèi)外部監(jiān)督的重要體制。在接受辦理舉報人民群眾投訴事項的過程中，警務(wù)督察工作作為公安信訪的一種補充，成為收集社情民意的有效途徑。此外，紀檢監(jiān)察部門也因職能而兼具收集社情民意信息的屬性。

(二)新媒體矩陣打造社情民意的主要渠道

“兩微多端”的眾媒時代已經(jīng)到來，標志著警察公共關(guān)系的發(fā)展進入新時代，警察從容應(yīng)對媒體，開展鏡頭下執(zhí)法與接受采訪已經(jīng)成為“全警公關(guān)、宣傳引導(dǎo)”的工作實際。在公安機關(guān)收集社情民意的工作中，以地方公安機關(guān)為主體運營的政務(wù)公眾號成為收集社情民意的重要陣地。微博、微信等即時通訊社交平臺會出現(xiàn)以警察為關(guān)鍵詞的熱度詞條、話題，這些群眾的轉(zhuǎn)發(fā)、評論是社情民意的重要組成部分，并成為公安機關(guān)政務(wù)宣傳部門及時統(tǒng)計的重點公安信息。

(三)群眾工作匯聚社情民意收集的核心力量

“全心全意為人民服務(wù)”是公安機關(guān)工作的根本宗旨，“以人民為中心”就確定了民意主導(dǎo)警務(wù)理念下群眾工作拓寬社情民意收集的傳統(tǒng)渠道，基層民警敢發(fā)言、專業(yè)人員會應(yīng)對、全警公關(guān)講策略成為效果良好的專項技能。公安機關(guān)以派出所管轄范圍內(nèi)的社區(qū)為基本單位，通過走訪群眾、機關(guān)、企事業(yè)單位，召開社情民意座談會而全面收集各類社情民意，推進“兩隊一室”警務(wù)機制改革讓社區(qū)民警有更多機會接觸群眾，從深入群眾開展工作中收集社情民意，并在培養(yǎng)合法、關(guān)鍵的治安耳目、治安積極分子中獲取社情民意信息。在社區(qū)警務(wù)工作開展的進程中，社區(qū)警務(wù)室作為離群眾最近的最小管理單元，在網(wǎng)格化管理中收集反饋社情民意信息的功能也不容小覷。因此，群眾工作成為匯聚社情民意的核心所在，各級公安機關(guān)定期組織群眾座談與宣傳教育，為社情民意的收集提供了可能。

(四)政協(xié)提案成為公安機關(guān)接受社情民意的關(guān)鍵機制

我國實行“一黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作”的政黨制度，中國人民政協(xié)作為全中國人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是國家治理體系中不可忽視的重要力量，各級政協(xié)委員通過實際調(diào)研，認真撰寫與公安工作相關(guān)的提案提交政協(xié)會議，豐富公安機關(guān)社情民意收集，拓寬社情民意收集渠道,及時深度感知來自社會生活中的風險隱患。[8]在基層社會治理中，符合中國國情的人民政治協(xié)商制度在中國之治的探索歷程中歷久彌新。在傳統(tǒng)社情民意收集的基礎(chǔ)上，公安機關(guān)把來自政協(xié)委員的提案作為社情民意的重要來源，政協(xié)委員依據(jù)職權(quán)為公安機關(guān)提出合理化建議，指引公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)自身不足與實際存在的問題，這些都成為公安機關(guān)接受社情民意的關(guān)鍵機制。

三、以社情民意為手段強化公安執(zhí)法監(jiān)督的困境

堅持“公安姓黨”的根本政治屬性是中國特色社會主義公安事業(yè)發(fā)展的原生動力，[9]“公安姓黨”的根本政治屬性為社情民意的收集提供根本保障。用中國共產(chǎn)黨的先進理念為指引，提出關(guān)于公安工作的建議與提案，是新時期政協(xié)委員參政議政的重要形式，公安機關(guān)接受來自政協(xié)委員提供的社情民意可以更好地開展執(zhí)法監(jiān)督。政協(xié)委員提出有關(guān)公安工作的建議、提案充分體現(xiàn)了政協(xié)委員對公安工作的關(guān)心支持，反映了人民群眾熱情參與公安執(zhí)法監(jiān)督的呼聲期盼。

以T市公安機關(guān)門戶網(wǎng)站上“建議提案辦理”公示的2018、2019兩年間T市政協(xié)會議的議案回復(fù)為研究對象，圍繞當前工作或社會熱點問題向公安機關(guān)提起的部分典型建議與提案進行分析，明確內(nèi)涵化解群眾工作在實際警務(wù)工作開展中面臨的問題，為將警務(wù)決策從行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)向民意融合，實現(xiàn)警務(wù)戰(zhàn)略從管理到治理的體制轉(zhuǎn)型提供現(xiàn)實條件。[10]以政協(xié)提案的處理結(jié)果等指標分類，在T市政協(xié)十四屆第一次會議和第二次會議政協(xié)委員有關(guān)公安工作提案，在規(guī)定時間內(nèi)回應(yīng)，辦結(jié)率達100%，其中兩次會議總和數(shù)據(jù)采納率38.09%，未采納率61.91%。

(一)社情民意無法整合實際訴求讓人民群眾“不解”

與公安相關(guān)的社情民意經(jīng)政協(xié)委員調(diào)研收集后成為政協(xié)提案，雖然社情民意來源于廣泛的人民群眾，但是由于政協(xié)委員對公安工作的認識和客觀因素的存在以及公安工作開展所面臨的情況不同，極易導(dǎo)致社情民意無法整合出價值性較高的信息。如政協(xié)委員就公安機關(guān)已經(jīng)開展的工作所提請的政協(xié)提案是否具有可操作性成為建議與提案質(zhì)量的關(guān)鍵所在。有的內(nèi)容超出公安機關(guān)職能與監(jiān)管范圍，公安機關(guān)需要協(xié)同其他部門或移交相關(guān)部門處理。有些不同的提案中因所提內(nèi)容相同，導(dǎo)致公安機關(guān)回應(yīng)了相同的答復(fù)，這樣一方面影響了公安機關(guān)回應(yīng)社情民意的效率，另一方面也反映社情民意無法集中整合得以表達，這會導(dǎo)致人民群眾的不理解，進一步導(dǎo)致社會信任危機的發(fā)生。

(二)回應(yīng)不徹底、答復(fù)不及時讓人民群眾有“怨言”

當前各地公安機關(guān)民意訪評中心建立健全社情民意工作機制，旨在落實“全心全意為人民服務(wù)”的根本工作宗旨。回應(yīng)得不徹底也有可能誘發(fā)群眾心中不安定的埋怨心理，為后續(xù)工作開展設(shè)置了障礙。此外，回應(yīng)質(zhì)量不高與速度過慢往往讓群眾有所怨言。就所調(diào)研的政協(xié)提案的答復(fù)進行分析，多以社會民生視角為主，內(nèi)容涵蓋“養(yǎng)犬、車輛、交通、外賣車輛管理”，政協(xié)提案采納率普遍高于30%。對采納的提案要交代下一步公安機關(guān)具體的工作措施，未采納提案也要說明理由與問題，回應(yīng)社情民意關(guān)切情況。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的建議與提案內(nèi)容被再次提請，原因多為政協(xié)委員所提出的建議不可應(yīng)用于公安實踐或者尚未掌握公安機關(guān)就相同、相似提案所開展工作情況。

(三)未精準研判社情民意趨勢讓人民群眾“存憾”

開展社情民意收集工作后，應(yīng)及時進行匯總分析，以顯現(xiàn)其所蘊含的關(guān)鍵信息。與公安工作相關(guān)的社情民意沒有進行趨勢分析則無法為未來公安工作指明方向。“互聯(lián)網(wǎng)+”時代已經(jīng)到來，結(jié)合現(xiàn)代化警務(wù)信息技術(shù)，培養(yǎng)“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，革故鼎新以提升公安社情民意的質(zhì)量是行之有效的方法手段。當前尚未形成穩(wěn)健的大數(shù)據(jù)體系用以整理記錄公安社情民意大數(shù)據(jù)信息，不能以人工智能達到由政協(xié)委員所提供的社情民意態(tài)勢分布與未來發(fā)展趨勢預(yù)測，讓群眾存憾以致引發(fā)社會信任危機。

四、基于社會信任視角創(chuàng)新社情民意強化公安執(zhí)法監(jiān)督的研究

通過對T市公安機關(guān)接收政協(xié)委員提出的建議與提案情況的分析研究，進一步明確了社情民意調(diào)查工作的開展對公安機關(guān)加強社會信任角色構(gòu)建的關(guān)鍵作用。這一工作有利于夯實社情民意主導(dǎo)警務(wù)策略所積累的經(jīng)驗，更好開展公安機關(guān)“民有所呼，我有所應(yīng)”的警務(wù)創(chuàng)新改革路徑研究。

(一)打造信息公開新渠道

公安機關(guān)要加強信息公開與回應(yīng)，積極分析提案內(nèi)容，回應(yīng)解決多年來未解決的問題，在加強回應(yīng)的同時注重策略技巧。從分析中我們可以看出對于相近的問題，公安機關(guān)給出相同的答案，讓我們反思建議與提案質(zhì)量，公安機關(guān)需要思考自身工作是否可以借助新媒體矩陣的力量及時回應(yīng)群眾的關(guān)切。迅速回應(yīng)、有效解決、群策群力是創(chuàng)新社會治理理念的關(guān)鍵舉措，創(chuàng)新社會治安治理機制完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實意義。[11]在開展社區(qū)警務(wù)工作加強宣傳的同時，我們要以問題為導(dǎo)向并以服務(wù)群眾為出發(fā)點，思索開展公安工作的良好舉措，進一步落實公安部推出的便民利企15項措施。還可以通過評選優(yōu)秀社情民意信息，鼓勵政協(xié)委員提高提案質(zhì)量,以為人民服務(wù)和有利于公安機關(guān)開展工作為導(dǎo)向，重視社情民意，創(chuàng)新收集渠道，加快回應(yīng)速度，提升現(xiàn)代化工作水平，建設(shè)以人民為中心的服務(wù)與管理雙軌并行的公安機關(guān)。[12]

(二)創(chuàng)設(shè)警民共建新機制

警民共建新機制是為了增強公安機關(guān)執(zhí)法監(jiān)督，通過開設(shè)公民警校，建立人民群眾對公安機關(guān)的社會信任。開設(shè)公民警校的初衷在于讓更多的人了解公安工作，從實際生活出發(fā)，為公安機關(guān)工作建言獻策?，F(xiàn)階段，我們要把握形勢，創(chuàng)設(shè)以密切聯(lián)系政協(xié)委員、與相關(guān)專家多方協(xié)調(diào)形式的公民警校，從實際出發(fā)，高標準、高效率、高滿意度地解決群眾問題，以“以人民為中心”的思想貫徹落實民意主導(dǎo)警務(wù)戰(zhàn)略，更好解決提案設(shè)計的實際問題，根據(jù)具體要求總結(jié)提案辦理工作方案,形成科學(xué)統(tǒng)一的警民共建新機制。這種機制是以實現(xiàn)權(quán)責劃分為前提，將社會多元治理主體嵌入共治路徑發(fā)揮效能，有利于警民溝通交流[13]和提升人民群眾民意表達科學(xué)化水平，[14]有利于落實黨的第十九屆五中全會精神，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快推進社會法治建設(shè)，為創(chuàng)建嶄新的社會信任體系貢獻公安力量。

(三)應(yīng)用輿情分析新方法

立體化治安防控體系不是簡單地實現(xiàn)防控立體化,而是在社情民意的收集與整合中強調(diào)多維度和多層次,發(fā)揮治安防控體系結(jié)構(gòu)“一個庫”“八張網(wǎng)”和“四機制”。機制的建立可用于政協(xié)委員提案過程中的應(yīng)用。[15]社情民意研判與處置不當，極易演化為負面的輿情。公安機關(guān)采用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)的輿情分析新方法，通過大數(shù)據(jù)分析得出輿情指數(shù)，一方面，有助于社情民意的挖掘，拓寬公安信息渠道，鼓勵良好警民關(guān)系發(fā)展和強化監(jiān)督，并以預(yù)判未來階段群眾熱情盼望和關(guān)注的社會問題，主動加強現(xiàn)行工作開展成為主導(dǎo)警務(wù)的核心所在。另一方面，通過將所收集的社情民意信息錄入公安大數(shù)據(jù)平臺，[16]引入第三方機制合力解決導(dǎo)致社會信任出現(xiàn)危機的關(guān)鍵問題，在輿情指數(shù)的基礎(chǔ)上撰寫社情民意報告，為社情民意研判分析提供可能，并利用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)對可能存在的問題進行預(yù)測，整合相同、相似的建議和提案，統(tǒng)一回應(yīng)從而為公安機關(guān)減輕工作壓力。另外，在加強執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的過程中，[17]公安機關(guān)對于不屬于管轄范圍內(nèi)的社情民意應(yīng)當及時登記，及時交辦或告知到有關(guān)部門進行辦理。這種創(chuàng)新路徑將會得到在現(xiàn)有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上更加寶貴的公安信息，為加強公安執(zhí)法監(jiān)督提供可能，為人民群眾增添對公安機關(guān)的社會信任程度，加強群眾工作提供現(xiàn)實依據(jù)。