“警察下鄉(xiāng)”模式探析
——基于典型地區(qū)農(nóng)村警務(wù)實(shí)踐

□陸麒冰，王歡歡

(中國(guó)人民公安大學(xué)，北京 100038)

十九屆五中全會(huì)提出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，建設(shè)更高水平的平安中國(guó)”。[1]農(nóng)村的平安建設(shè)屬于平安中國(guó)的重要部分，是建設(shè)平安中國(guó)的基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，“鄉(xiāng)政村治”取代了“政社合一”的人民公社治理體制，農(nóng)村社會(huì)開(kāi)始了自治治理模式的探索。但由于仍然沿用城鄉(xiāng)二元體制，農(nóng)村的公共服務(wù)和公共事務(wù)需要由村莊自己承擔(dān)，而事實(shí)上大部分的村莊沒(méi)有資源和能力提供公共事務(wù)和公共服務(wù)。[2]市場(chǎng)化和戶籍管理制度的放寬，使大量農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工，農(nóng)村呈現(xiàn)“空心化”趨勢(shì)。農(nóng)村人口的大量流出，使相當(dāng)一部分的農(nóng)村治保會(huì)、聯(lián)防隊(duì)名存實(shí)亡，治安防范工作無(wú)人組織、無(wú)人開(kāi)展、無(wú)人落實(shí)，農(nóng)村治安防控體系接近癱瘓。家族勢(shì)力、宗族勢(shì)力、黑惡勢(shì)力等趁機(jī)跟進(jìn)，社會(huì)矛盾凸顯。農(nóng)村群體性事件、黃賭毒等治安案件、多發(fā)性侵財(cái)刑事案件高發(fā)，公然對(duì)抗國(guó)家公權(quán)力的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響基層政權(quán)穩(wěn)定。

在此背景下，2006年公安部出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定》，開(kāi)始全面實(shí)施農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略，警察力量開(kāi)始向農(nóng)村社會(huì)延伸。同年年底，各地區(qū)公安機(jī)關(guān)已在農(nóng)村建立7.1萬(wàn)個(gè)警務(wù)室并配備9萬(wàn)名駐村民警，同年全國(guó)發(fā)生的入室盜竊案件比上年下降4.9%，入室搶劫案件下降16.1%，農(nóng)村防范工作進(jìn)一步強(qiáng)化，農(nóng)村警務(wù)工作受到了社會(huì)各界和廣大群眾的一致肯定。[3]隨后，各地公安機(jī)關(guān)深入貫徹《關(guān)于深入開(kāi)展農(nóng)村平安建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村平安建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，大力推動(dòng)“平安農(nóng)村”建設(shè)，著力解決影響農(nóng)村治安秩序的突出問(wèn)題，依法嚴(yán)厲打擊農(nóng)村的違法犯罪活動(dòng)，極大地改善了農(nóng)村社會(huì)的面貌，也為農(nóng)村創(chuàng)造了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。黨的十八大以來(lái)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”， 把社區(qū)農(nóng)村警務(wù)建設(shè)置于基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性地位，推動(dòng)重心下移、警力下沉、保障下傾，進(jìn)行了一系列的實(shí)踐探索。較為典型的有河南的“一村(格)一警”、甘肅的“治安戶長(zhǎng)制”和四川自貢的“全民見(jiàn)警”模式。

一、“警察下鄉(xiāng)”的地方模式及其特點(diǎn)

(一) “一村(格)一警”模式及其特點(diǎn)

1.河南“一村(格)一警”模式

河南省是農(nóng)業(yè)大省，其農(nóng)村地區(qū)面臨人口多、警力少、治安狀況復(fù)雜、基礎(chǔ)工作薄弱的現(xiàn)實(shí)情況。[4]2014年河南省公安廳為提高公安機(jī)關(guān)駕馭社會(huì)治安大局的能力，結(jié)合新密等地“一村一警”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在全省農(nóng)村地區(qū)推行 “一村一警”警務(wù)模式。旨在進(jìn)一步推動(dòng)警力下沉，實(shí)現(xiàn)警務(wù)前移，從而破解河南廣大農(nóng)村地區(qū)的警力不足、農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作薄弱、治安狀況復(fù)雜的情況。經(jīng)過(guò)6年的接續(xù)發(fā)展，河南的“一村一警”警務(wù)模式已建起“一村(格)一警”長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了“村村有警、周周見(jiàn)警”。這里以河南省在新密市試點(diǎn)的“一村(格)一警”警務(wù)模式為例。

新密市試點(diǎn)的“一村(格)一警”的總體做法如圖1所示。從頂層管理到農(nóng)村基層，實(shí)行由市公安局黨委、“一村一警”活動(dòng)辦、派出所、警務(wù)室、警務(wù)工作站構(gòu)成的“五級(jí)”工作模式。以農(nóng)村地區(qū)的5-8個(gè)行政村建設(shè)一個(gè)警務(wù)室，或每個(gè)農(nóng)村派出所不少于2-3個(gè)警務(wù)室為標(biāo)準(zhǔn)，配備專職的社區(qū)民警，在未設(shè)立警務(wù)室的行政村設(shè)立警務(wù)工作站。從縣公安局治安、刑偵、交警等部門(mén)挑選適合和熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的民警，或招聘專職輔警分包行政村，構(gòu)建起以社區(qū)民警為主體、以包村民(輔)警為補(bǔ)充的“一村(格)一警”長(zhǎng)效機(jī)制，確保所有行政村、社區(qū)達(dá)到“一村一警”或“一村多警”。同時(shí)在此基礎(chǔ)上建立了“一村一警‘1+1+5’”工作機(jī)制，推動(dòng)社區(qū)民警、包村民(輔)警進(jìn)入村“兩委”班子，兼任村副支書(shū)或村主任助理，參與村(社區(qū))內(nèi)治安維穩(wěn)等事項(xiàng)決策。截至2019年8月，新密市公安局18個(gè)派出所，共設(shè)置60個(gè)警務(wù)室，290個(gè)警務(wù)工作站，一村一警社區(qū)民(輔)警全部在村兩委班子中任職。[5]

圖1 “一村(格)一警”模式

2.河南“一村(格)一警”模式的特點(diǎn)

首先，農(nóng)村地區(qū)遼闊，自然村分散，建立以社區(qū)民警為主，包村民(輔)警為輔的“一村(格)一警”工作模式。其以農(nóng)村警務(wù)室為點(diǎn)，通過(guò)輻射周邊警務(wù)工作站，編制點(diǎn)線面連接的農(nóng)村社會(huì)治安防護(hù)網(wǎng)，進(jìn)一步加強(qiáng)基層公安機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的覆蓋率。

其次，由派出所民警專職負(fù)責(zé)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作而不參與派出所的日常事務(wù)，能夠確保社區(qū)民警有充足的時(shí)間走出警務(wù)室沉在群眾中，把農(nóng)村基礎(chǔ)警務(wù)工作做細(xì)做精；同時(shí)結(jié)合本地區(qū)的治安狀況，有的放矢，選派合適的民(輔)警包村，通過(guò)與社區(qū)民警的協(xié)調(diào)配合，共同破解當(dāng)?shù)氐闹伟仓卫黼y題，提高農(nóng)村基層社會(huì)的治安防控水平。

再次，推動(dòng)社區(qū)民(輔)警在村兩委班子中任職，將社區(qū)警務(wù)無(wú)縫嵌入農(nóng)村社會(huì)治理體系，推動(dòng)基層警務(wù)和村治理的深度融合。這些“穿警服的副書(shū)記和村助理” 的到來(lái)在整合各方力量化解矛盾糾紛、進(jìn)行安全隱患排查、開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法等方面發(fā)揮著重要作用，有效解決了農(nóng)村基層黨組織薄弱問(wèn)題，增強(qiáng)了基層黨組織的政治功能和治理能力，為村“兩委”開(kāi)展工作提供了強(qiáng)有力的支持和法治保障。

河南的“一村(格)一警”警務(wù)模式，通過(guò)“警力下沉，保障下傾”，設(shè)立警務(wù)室和警務(wù)工作站，下派社區(qū)民警和機(jī)關(guān)民(輔)警的方式，將警務(wù)力量進(jìn)一步延伸至行政村。同時(shí)推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)民(輔)警任職于村“兩委”班子,發(fā)揮民警的職能優(yōu)勢(shì)和橋梁紐帶作用，讓基層警務(wù)工作和農(nóng)村社區(qū)工作有效聯(lián)接，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，切實(shí)增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)治安力量的整合程度，提高了農(nóng)村社會(huì)治安治理水平。

(二) “治安戶長(zhǎng)制”模式及其特點(diǎn)

1.甘肅“治安戶長(zhǎng)制”模式

近年來(lái)，甘肅省公安機(jī)關(guān)緊盯農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)的警務(wù)資源不足、治安防范薄弱等治理難題，結(jié)合本地實(shí)際情況積極探索創(chuàng)新推行“治安戶長(zhǎng)制”，使公安機(jī)關(guān)的警務(wù)力量進(jìn)一步由鄉(xiāng)鎮(zhèn)向行政村和自然村延伸。這里以甘肅省在慶陽(yáng)市正寧縣試點(diǎn)的“治安戶長(zhǎng)制”為例。

慶陽(yáng)正寧的“治安戶長(zhǎng)制”主要做法如圖2所示。在正寧縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，組建以行政村(農(nóng)村社區(qū))、自然村主任為主體，總體上由公安局黨委書(shū)記、局長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣公安局政委和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)、縣直有關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管綜治維穩(wěn)的領(lǐng)導(dǎo)、縣公安局黨委聯(lián)所領(lǐng)導(dǎo)、各派出所所長(zhǎng)為成員的“治安戶長(zhǎng)制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)、推動(dòng)和落實(shí)，各轄區(qū)內(nèi)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣直各部門(mén)管理和協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心、派出所、村委會(huì)等組織機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)指導(dǎo)和培訓(xùn)，各行政村(社區(qū))內(nèi)由中心治安戶長(zhǎng)直接負(fù)責(zé)管理的治安戶長(zhǎng)隊(duì)伍。在授權(quán)范圍內(nèi)履行“八大員”(1)八大員：信息核采員、普法宣傳員、治安防范員、戶籍協(xié)管員、糾紛調(diào)解員、情報(bào)信息員、幫教轉(zhuǎn)化員、義務(wù)交通員。職責(zé)，協(xié)助相關(guān)單位做好治安防控工作。[6]

圖2 “治安戶長(zhǎng)制“模式

2.甘肅“治安戶長(zhǎng)制”的特點(diǎn)

首先，在正寧縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過(guò)高位推動(dòng)，組建“治安戶長(zhǎng)制”工作領(lǐng)導(dǎo)小組。負(fù)責(zé)具體工作的統(tǒng)籌落實(shí)，聚合有關(guān)部門(mén)在農(nóng)村基層社會(huì)治安領(lǐng)域的職能權(quán)限，形成合力推動(dòng)，避免政出多門(mén)，各管一攤。

其次，將“治安戶長(zhǎng)制”與農(nóng)村網(wǎng)格化管理和治保組織融合發(fā)展，將有關(guān)部門(mén)在農(nóng)村社會(huì)治安防控領(lǐng)域交叉職能由治安戶長(zhǎng)專門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)助配合，有利于將分散的基層國(guó)家權(quán)力進(jìn)一步整合，減少行政成本，提供工作效能，避免重復(fù)辦公，整合行政資源。

再次，治安戶長(zhǎng)制在原來(lái)的基礎(chǔ)上，通過(guò)依靠黨的基層組織，吸收本轄區(qū)內(nèi)的村主任、村(組)干部等農(nóng)村精英進(jìn)入戶長(zhǎng)隊(duì)伍。這樣可以充分利用已有資源并獲得村級(jí)組織支持，同時(shí)還能發(fā)揮治安戶長(zhǎng)“本土化”的優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)治安防控工作的順利開(kāi)展。

“治安戶長(zhǎng)制”堅(jiān)持新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，依靠黨的基層組織，深化農(nóng)村社會(huì)治理輔助力量，將農(nóng)村精英吸收進(jìn)治安防控隊(duì)伍，發(fā)揮其人熟、地熟、情況熟、群眾基礎(chǔ)好的優(yōu)勢(shì)，專職負(fù)責(zé)有關(guān)部門(mén)特別是公安機(jī)關(guān)在農(nóng)村開(kāi)展治安防控工作的協(xié)調(diào)配合。進(jìn)一步整合農(nóng)村社會(huì)的行政資源，加強(qiáng)農(nóng)村基層社會(huì)治安管理，有效延伸公安機(jī)關(guān)管理服務(wù)觸角，提升農(nóng)村社會(huì)治安治理現(xiàn)代化水平，為全力推動(dòng)鄉(xiāng)村振興提供穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。

(三) “全民見(jiàn)警”模式及其特點(diǎn)

1.四川自貢市“全民見(jiàn)警”模式

四川省自貢市沿灘區(qū)的“全民見(jiàn)警”模式，旨在進(jìn)一步深化農(nóng)村社會(huì)治安防控體系，發(fā)揮巡邏防控工作在農(nóng)村社會(huì)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、打擊違法犯罪中的作用，使警務(wù)力量通過(guò)常態(tài)化的巡邏方式，有效地深入到農(nóng)村基層社會(huì)，解決農(nóng)村地區(qū)見(jiàn)警率低，違法行為無(wú)人管理，群眾報(bào)警求助難的問(wèn)題。通過(guò)將巡邏防控與開(kāi)展公安基層基礎(chǔ)工作相結(jié)合，在一定程度上緩解了農(nóng)村警力不足的問(wèn)題，增強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村社會(huì)治安的控制力，有效破解了農(nóng)村防控工作薄弱的難題。

自貢沿灘分局“全民見(jiàn)警”的主要做法如圖3所示。通過(guò)推行巡邏防控和接處警一體的運(yùn)作模式，組建30人的巡邏隊(duì)伍，設(shè)立6支巡邏中隊(duì)，配備警用交通工具、單警裝備等相應(yīng)的警用物資。由該巡邏隊(duì)伍圍繞巡邏盤(pán)查、道路交通安全管理、治安基層基礎(chǔ)信息采集等公安機(jī)關(guān)職能職責(zé)，常態(tài)化開(kāi)展農(nóng)村路網(wǎng)巡邏防控，[7]解決農(nóng)村見(jiàn)警率低、群眾報(bào)警求助難等問(wèn)題，提高農(nóng)村群眾的安全感和滿意度。

圖3 “全民見(jiàn)警”模式

2.四川自貢市“全民見(jiàn)警”模式的特點(diǎn)

首先，組建專職化巡邏隊(duì)伍，常態(tài)化地開(kāi)展農(nóng)村治安巡邏防控工作。避免了原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所民警兼職巡邏防控，進(jìn)而使巡邏防控工作無(wú)法達(dá)到預(yù)期成效的情況出現(xiàn)。

其次，通過(guò)巡邏防控和接處警一體的運(yùn)作模式，在巡邏過(guò)程中既能實(shí)時(shí)開(kāi)展公安機(jī)關(guān)基層基礎(chǔ)工作，又能發(fā)揮警察執(zhí)法力量巡邏防控震懾作用的持續(xù)化；同時(shí)能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)村社會(huì)治安秩序的苗頭隱患，將其處置在早，解決在小，減少不必要的案件的發(fā)生。

再次，通過(guò)治安巡邏防控，將治安防控觸角全方位延伸至農(nóng)村，深入到村組，全面提高農(nóng)村基層社會(huì)的見(jiàn)警率和警察的管事率，切實(shí)消除農(nóng)村治安防控的“盲點(diǎn)”，提高公安機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村社會(huì)治安的管控力。

二、“警察下鄉(xiāng)”模式的執(zhí)行困境

(一)警察職能泛化，警力資源不足

鄉(xiāng)村治理空間是國(guó)家權(quán)力輻射的薄弱地帶卻又是治理的“一線”，面對(duì)廣闊的鄉(xiāng)村治安治理空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“權(quán)小責(zé)大”，執(zhí)法權(quán)的配置的中心在縣級(jí)政府，大多數(shù)未配置給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔(dān)著大量的工作任務(wù)和責(zé)任。[8]縣級(jí)職能部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)中除公安、工商等部門(mén)派出機(jī)構(gòu)，其余部門(mén)只能在相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)督檢查而不具有執(zhí)法權(quán)。并且在日常執(zhí)法工作中缺乏深入農(nóng)村社會(huì)開(kāi)展工作的渠道和組織基礎(chǔ)。工作人員分散、各管一攤，開(kāi)展治安管理活動(dòng)要分別聯(lián)系不同人員，鄉(xiāng)村治安治理權(quán)力分散，難以及時(shí)有效地處理違法行為。進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理空間的職能缺位，農(nóng)村群眾求助無(wú)門(mén)，問(wèn)題得不到解決，便轉(zhuǎn)而向公安機(jī)關(guān)求助。同時(shí)由于前期公安機(jī)關(guān)不斷增加110服務(wù)功能，大力倡導(dǎo)和宣傳“有困難找警察”大包大攬的口號(hào)，向社會(huì)承諾提供的公共服務(wù)事項(xiàng)范圍過(guò)多、過(guò)廣，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)由于其他職能部門(mén)的“缺位”而承擔(dān)參與其職能范圍外的事務(wù)變得理所當(dāng)然。使鄉(xiāng)村治理空間中的治安秩序維護(hù)職責(zé)全部落到了公安機(jī)關(guān)的肩上，在警察職能泛化與警力資源不足之間，民眾對(duì)公共服務(wù)訴求多元與警察公共服務(wù)能力單一之間存在矛盾沖突。

近年來(lái)，大力推動(dòng)公安民(輔)警進(jìn)“兩委”班子，在一定程度上增強(qiáng)了民警協(xié)調(diào)和整合各方力量的能力，有利于農(nóng)村警務(wù)工作的開(kāi)展。但在另一方面又由于民警具有黨支部副書(shū)記的身份，使得本不屬于警察職能范圍的事務(wù)，又需要民警介入開(kāi)展，進(jìn)一步加大了民警的職責(zé)范圍。其結(jié)果是農(nóng)村民(輔)警工作范圍越來(lái)越寬，工作強(qiáng)度越來(lái)越大，但公眾對(duì)農(nóng)村警務(wù)工作的滿意度反而下降的處境。

(二)農(nóng)村事務(wù)繁雜，警察精力有限

雖然“一村(格)一警”警務(wù)模式結(jié)合農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，下派機(jī)關(guān)專業(yè)警種包村，并在社區(qū)民警的協(xié)同下處理治安問(wèn)題。但在日常警務(wù)工作中，民警為預(yù)防“民轉(zhuǎn)刑”事件發(fā)生的可能性，往往會(huì)提前介入處理。由于民事案件經(jīng)常涉及到土地、林業(yè)、計(jì)生等領(lǐng)域，社區(qū)民警既需要負(fù)責(zé)開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作，又需要與相關(guān)部門(mén)溝通以取得支持和配合。而包村民警一方面要從事機(jī)關(guān)的日常工作，另一方面又要負(fù)責(zé)其包村案件的處理。一旦未能妥善處理，就需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這就造成在“一村(格)一警”的警務(wù)模式下，農(nóng)村社會(huì)中民事、治安、刑事案件都需要由社區(qū)民警和包村民(輔)警負(fù)責(zé)處理的局面。同時(shí)，吸收農(nóng)村精英開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)治安防控工作的“治安戶長(zhǎng)制”模式，也同樣造成了在實(shí)踐中治安戶長(zhǎng)即是綜治協(xié)管員、又是警務(wù)助理員、還是信訪管理員等多員合一的情形，往往導(dǎo)致其精力不足，無(wú)暇處理。

(三)缺乏有效協(xié)同，農(nóng)村警務(wù)工作張力突顯

首先，縣級(jí)職能部門(mén)派出機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦有自己的網(wǎng)格員和綜治協(xié)管員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所有自己的駐村民(輔)警與警務(wù)助理，其余的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所站也有自身的聯(lián)絡(luò)員，形成了“上面線千根，下面針千根”的局面。盡管“治安戶長(zhǎng)制”的警務(wù)模式，通過(guò)整合治安防控領(lǐng)域的交叉職能，由專人負(fù)責(zé)協(xié)助，但由于缺乏成熟的治安防控協(xié)調(diào)機(jī)制，多個(gè)組織共同負(fù)責(zé)其指導(dǎo)和培訓(xùn)就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸囝^領(lǐng)導(dǎo)”，村級(jí)組織要接受來(lái)自不同行政權(quán)力的指導(dǎo)，易造成治安戶長(zhǎng)無(wú)所適從。其次，“一村(格)一警”警務(wù)模式規(guī)定包村民警每周固定半天時(shí)間到分包的行政村協(xié)助社區(qū)民警開(kāi)展工作，并將其收集到的信息報(bào)送社區(qū)民警統(tǒng)一上報(bào)派出所處置，超出派出所處置范圍事項(xiàng)再由縣(市)公安局統(tǒng)一研判交相關(guān)警種處理。[9]可以看出包村民警屬于機(jī)關(guān)結(jié)合地區(qū)突出問(wèn)題下派的專業(yè)警種，但對(duì)包村職能范圍內(nèi)的事務(wù)并不能進(jìn)行直接處置，而需由社區(qū)民警上報(bào)，再由縣(市)局交辦處理。阻礙了社區(qū)民警和包村民警的執(zhí)行配合。同時(shí)包村民警入“兩委”但部分事務(wù)仍需要按照上報(bào)后分配交辦的方式處置，大大降低了機(jī)關(guān)民警入村的作用。再次，加強(qiáng)巡邏防控和接處警一體的“全民見(jiàn)警”模式中，專門(mén)的巡邏中隊(duì)在開(kāi)展農(nóng)村地區(qū)的常態(tài)化巡邏過(guò)程中，也同樣涉及巡邏中隊(duì)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的協(xié)同配合問(wèn)題，有可能會(huì)導(dǎo)致在相同職能范圍內(nèi)的重復(fù)辦公或者接處警過(guò)程中的互相推諉等情形，不利于農(nóng)村警務(wù)工作的開(kāi)展。

三、“警察下鄉(xiāng)”模式的構(gòu)建路徑

(一)爭(zhēng)取黨政支持，嵌入農(nóng)村治安防控聯(lián)動(dòng)機(jī)制

要在權(quán)力薄弱地帶有效開(kāi)展執(zhí)法工作，治理空間的區(qū)域化機(jī)制必不可少。[9]公安機(jī)關(guān)作為維護(hù)社會(huì)治安秩序的主力軍，在治安治理領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。但在面對(duì)需要開(kāi)展綜合性治理的鄉(xiāng)村治安事務(wù)時(shí)，僅憑其一家唱“獨(dú)角戲”并不能有效地開(kāi)展工作。必須構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的農(nóng)村治安防控聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有效地整合鄉(xiāng)村社會(huì)的治安治理的權(quán)力和資源，才能達(dá)到預(yù)期的效果，而公安機(jī)關(guān)并不具有協(xié)調(diào)各方力量的地位和能力。只有加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的基層組織在基層社會(huì)治理中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，將基層各組織、各事務(wù)統(tǒng)籌在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)之下，才能解決復(fù)雜化問(wèn)題帶來(lái)的組織協(xié)調(diào)問(wèn)題。[10]

公安機(jī)關(guān)要始終堅(jiān)持黨對(duì)公安工作的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，確保一切公安工作都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展?！熬煜锣l(xiāng)”作為一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，是“服務(wù)型”政府的具體實(shí)踐，也是發(fā)展“新時(shí)代”楓橋經(jīng)驗(yàn)的必然要求。推動(dòng)“警察下鄉(xiāng)”應(yīng)積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持，以黨委、政府或綜治辦名義出臺(tái)相應(yīng)的工作意見(jiàn)，主動(dòng)將“警察下鄉(xiāng)”工作納入到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和平安農(nóng)村建設(shè)的總體規(guī)劃中。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立“警察下鄉(xiāng)”的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將縣級(jí)相關(guān)職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人納入到領(lǐng)導(dǎo)小組當(dāng)中，理順“條塊”關(guān)系。并以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地域面積、人口特點(diǎn)、治安狀況等情況進(jìn)行分析研判，科學(xué)布局，將警務(wù)力量適時(shí)地嵌入已有的鄉(xiāng)村治安防控機(jī)制，與農(nóng)村網(wǎng)格化管理和治保組織融合發(fā)展；進(jìn)一步落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所負(fù)責(zé)人加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子，其余民(輔)警加入“兩委”班子工作安排，使“警察下鄉(xiāng)”取得必要的組織支持和制度保障，形成“黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治協(xié)調(diào)、公安機(jī)關(guān)為主、相關(guān)部門(mén)參與”的農(nóng)村治安防控聯(lián)動(dòng)機(jī)制。通過(guò)整合分散的治安治理權(quán)力，加強(qiáng)基層治安權(quán)力強(qiáng)度和財(cái)政保障，共同對(duì)農(nóng)村社會(huì)治安問(wèn)題開(kāi)展綜合治理。

(二)構(gòu)建系統(tǒng)制度，完善農(nóng)村警務(wù)工作機(jī)制

通過(guò)構(gòu)建“警察下鄉(xiāng)”系統(tǒng)制度，完善農(nóng)村警務(wù)工作機(jī)制，提高農(nóng)村警務(wù)工作的效率效能。

1.完善警務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所的協(xié)同問(wèn)題。應(yīng)積極爭(zhēng)取黨政支持和政法綜治部門(mén)的支持，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為區(qū)域建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、綜治部門(mén)負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制或者通過(guò)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所負(fù)責(zé)人加入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的方式來(lái)進(jìn)行協(xié)同配合。使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所能夠獲得基層政權(quán)的支持，結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況有效地完成上級(jí)下達(dá)的工作任務(wù)。同時(shí)，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所與專職巡邏隊(duì)伍之間，社區(qū)民警與包村民(輔)警、警務(wù)助理之間的協(xié)同問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)一步完善兩者之間的合作機(jī)制。進(jìn)一步明確雙方的職責(zé)權(quán)限，如進(jìn)一步細(xì)化專職巡邏隊(duì)處警的范圍，超出的應(yīng)交由當(dāng)?shù)嘏沙鏊M(jìn)行處理，做好工作上的銜接；通過(guò)構(gòu)建統(tǒng)一信息化的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，打破信息壁壘，做到數(shù)據(jù)共通，及時(shí)收集和反饋基礎(chǔ)信息，分析社情民意，做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，資源共享，共同研究解決農(nóng)村社會(huì)治安的突出問(wèn)題。

2.完善考評(píng)激勵(lì)機(jī)制。將以單一的破案率為考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸?jiàn)警率、滿意度、發(fā)生率等為考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的考評(píng)體制。將單一的公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考評(píng)轉(zhuǎn)換為以公安機(jī)關(guān)考評(píng)為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治部門(mén)、農(nóng)村群眾考評(píng)意見(jiàn)作為參考的多方考評(píng)體制。以目標(biāo)管理，細(xì)化考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，按照考評(píng)項(xiàng)目實(shí)行打分制的考評(píng)方式，對(duì)農(nóng)村警務(wù)隊(duì)伍進(jìn)行定期考評(píng)。對(duì)考評(píng)優(yōu)秀的社區(qū)民警、包村民(輔)警，在同等條件下，優(yōu)先提拔使用或作為晉升提拔的必要條件。對(duì)考核不合格的人員，采取如重新培訓(xùn)，誡勉談話、取消晉升資格等方式。對(duì)考評(píng)優(yōu)秀的警務(wù)助理給與必要的物質(zhì)和精神相結(jié)合的獎(jiǎng)賞或者結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況錄用為文職、輔警和公安評(píng)審員，對(duì)于不服從安排的，工作較差的人員，應(yīng)予以辭退。通過(guò)完善考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村警務(wù)隊(duì)伍的激勵(lì)作用。

3.完善警務(wù)保障機(jī)制。進(jìn)一步完善警務(wù)保障機(jī)制，爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委和政府的支持，加大對(duì)農(nóng)村警務(wù)的投入力度，強(qiáng)化警力保障，招錄必要的警務(wù)人員，確保開(kāi)展農(nóng)村警務(wù)工作的人員數(shù)符合要求，做到重點(diǎn)地區(qū)的警力全覆蓋。強(qiáng)化農(nóng)村警務(wù)基建保障，與相關(guān)部門(mén)一同研討社區(qū)警務(wù)室和警務(wù)工作站的建設(shè)，有條件的地區(qū)可以通過(guò)進(jìn)一步加大對(duì)信息化技術(shù)的應(yīng)用，布建農(nóng)村地區(qū)的“天眼”系統(tǒng)，利用公安大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)建設(shè)24小時(shí)無(wú)人農(nóng)村警務(wù)室等方式，用科技將“汗水警務(wù)”轉(zhuǎn)為“科技警務(wù)”，提高農(nóng)村警務(wù)效能效率。強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，對(duì)從事農(nóng)村警務(wù)工作的人員給與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼和照顧，解決民警的后顧之憂。

(三)優(yōu)化人員招錄配置，強(qiáng)化農(nóng)村警務(wù)隊(duì)伍建設(shè)

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大背景下，推動(dòng)農(nóng)村警務(wù)模式現(xiàn)代化，優(yōu)秀的人才在其中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。農(nóng)村警務(wù)工作是一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的工作，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所開(kāi)展的基礎(chǔ)警務(wù)工作，也包含社區(qū)民警從事的社區(qū)警務(wù)工作。

1.社區(qū)民警作為開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)警務(wù)的主體，需要立足于農(nóng)村，深入農(nóng)村基層，與農(nóng)村群眾、流動(dòng)人口、企事業(yè)單位等多方面進(jìn)行聯(lián)系；需要采集基礎(chǔ)性信息，做到底數(shù)清，情況明；需要?jiǎng)訂T和組織群眾，增強(qiáng)民眾參與治安維護(hù)工作的意識(shí)；需要實(shí)現(xiàn)警民合作，發(fā)揮群防群治的力量。這一系列的工作如由鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所民警兼任的社區(qū)民警開(kāi)展往往會(huì)由于其自身事務(wù)繁忙，缺乏充足的時(shí)間和精力下鄉(xiāng)進(jìn)村開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作，而造成社區(qū)警務(wù)有名無(wú)實(shí)。因此，要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所或者機(jī)關(guān)中選配組織動(dòng)員群眾能力強(qiáng)的民警擔(dān)任社區(qū)民警，專職化開(kāi)展社區(qū)警務(wù)工作。

2.選派符合治安狀況的駐村民(輔)警。警力下沉，警務(wù)延伸至行政村一級(jí)的關(guān)鍵在于推動(dòng)落實(shí)民(輔)警駐村。選派民(輔)警駐村應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐木?，事先分析研判各行政村的具體情況。例如對(duì)基層組織較弱的行政村應(yīng)選派具有執(zhí)法權(quán)的民警；對(duì)治安狀況較好的，幾無(wú)案件發(fā)生的行政村可以與綜治辦溝通由綜治協(xié)管員兼任駐村輔警；對(duì)宗族觀念嚴(yán)重，派系林立的行政村可以選派不具有本地區(qū)戶籍的民警駐村。將有限的警力派駐到相應(yīng)的位置，避免過(guò)度追求警力全覆蓋而增加行政成本和運(yùn)行負(fù)荷。

3.吸納熟悉本地區(qū)的警務(wù)助理。將村干部、鄉(xiāng)村治理精英吸納成為警務(wù)助理，既能緩解“警察下鄉(xiāng)”過(guò)程中警力不足的困境，又能借助村級(jí)組織的組織資源優(yōu)勢(shì)和鄉(xiāng)村治理精英的示范作用。貫通警察深入農(nóng)村社會(huì)開(kāi)展工作的渠道和組織基礎(chǔ)，進(jìn)一步將警務(wù)觸角延伸至村莊內(nèi)部，減少警察下鄉(xiāng)開(kāi)展工作的阻力。

4.動(dòng)員和組織治安積極分子。農(nóng)村群眾是農(nóng)村社會(huì)生活的直接參與者，是公安機(jī)關(guān)開(kāi)展農(nóng)村警務(wù)工作最廣泛和最直接的信息來(lái)源。公安機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持和發(fā)展黨的群眾路線，將各行各業(yè)的治安積極分子組織起來(lái)，引導(dǎo)群眾參與治安防控活動(dòng)，壯大群防群治力量，將有限警力用于激活無(wú)窮的民力，開(kāi)創(chuàng)專群結(jié)合、群防群治的農(nóng)村治安安全防控新局面。