突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的完善
——以我國(guó)新冠肺炎疫情防控工作為視角

孔建斌

(山西省長(zhǎng)治市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所，山西 長(zhǎng)治 046001)

2020年的新冠肺炎疫情,是新中國(guó)成立以來(lái)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。截至2020年11月11日24時(shí),我國(guó)累計(jì)確診86299例(不含港澳臺(tái)地區(qū)通報(bào)的確診病例6037例),累計(jì)治愈81252例,累計(jì)死亡4634例。(1)數(shù)據(jù)來(lái)源于國(guó)家衛(wèi)生健康網(wǎng)站。截至2020年11月12日0時(shí)52分,國(guó)際累計(jì)確診51251715例,累計(jì)死亡1270930例。(2)數(shù)據(jù)來(lái)源于新華社日內(nèi)瓦11月11日電《世衛(wèi)組織：全球累計(jì)新冠確診病例達(dá)51251715例》。世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎疫情可被稱(chēng)為全球大流行,該組織2005年頒布的《國(guó)際衛(wèi)生條例》對(duì)疫情防控能力界定為“國(guó)家核心能力”。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案概述

突發(fā)公共衛(wèi)生事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴(yán)重影響公眾健康的事件。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案是為了有效預(yù)防、及時(shí)控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件及其危害,指導(dǎo)和規(guī)范各類(lèi)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理工作,最大程度地減少突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)公眾健康造成的危害,保障公眾身心健康與生命安全,依據(jù)《傳染病防治法》《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》和《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等法律法規(guī)和規(guī)范制定的。

2006年2月26日發(fā)布的《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《應(yīng)急預(yù)案》)主要內(nèi)容由總則,應(yīng)急組織體系及職責(zé),突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警與報(bào)告,突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的保障,突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急反應(yīng)和終止,善后處理,預(yù)案管理與更新,附則8個(gè)部分組成。

二、新冠肺炎疫情防控的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)編制突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的啟示

(一)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

“黨政軍民學(xué)、東南西北中,黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！睆谋敬我咔榉揽氐某晒?jīng)驗(yàn)中我們發(fā)現(xiàn),在黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)和習(xí)近平總書(shū)記的親自指揮下,全國(guó)上下齊心應(yīng)對(duì),充分發(fā)揮了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)這一中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì),是我們打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的重要法寶。今后在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面,我們也需要按照疫情的波及范圍由共同的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行從上而下的指揮,制定相關(guān)政策制度,如統(tǒng)一的預(yù)案、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的調(diào)配,以有效的避免地方、部門(mén)等各自為政、爭(zhēng)搶利益資源的現(xiàn)象,從而在整體上優(yōu)化結(jié)構(gòu),做到統(tǒng)籌兼顧,效益最大化。

(二)堅(jiān)持依法應(yīng)對(duì)

自2003年“非典”以來(lái),我國(guó)在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件特別是突發(fā)公共衛(wèi)生事件上的法律體系已經(jīng)基本形成,但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的不斷進(jìn)步,其內(nèi)容出現(xiàn)了一些與當(dāng)前社會(huì)發(fā)展、科學(xué)技術(shù)不相適應(yīng)的地方，特別是作為重要組成部分的《應(yīng)急預(yù)案》,已經(jīng)使用了15年未曾修改。我們應(yīng)珍惜用生命的代價(jià)和巨大的損失換來(lái)的行之有效的科學(xué)應(yīng)對(duì)方法,及時(shí)對(duì)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、傳染病防治等方面的法律法規(guī)和政策規(guī)范的內(nèi)容及時(shí)加以調(diào)整、完善。同時(shí)應(yīng)當(dāng)將定期調(diào)整預(yù)案內(nèi)容通過(guò)法律層面規(guī)定下來(lái),如地方預(yù)案2年調(diào)整一次,中央預(yù)案5年調(diào)整一次,以適應(yīng)不斷前進(jìn)的社會(huì)發(fā)展腳步。

(三)堅(jiān)持群眾路線(xiàn)

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件雖然政府機(jī)關(guān)及各類(lèi)國(guó)有企事業(yè)單位具有義不容辭的職責(zé),但從應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的成功實(shí)踐來(lái)看,充分動(dòng)員群眾、依靠群眾,發(fā)揮群防群治的的巨大威力,是打贏應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件行之有效的重要手段之一。今后的突發(fā)事件預(yù)防處置中,在充分發(fā)揮政府機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位中流砥柱作用的同時(shí),也要組織動(dòng)員具有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)和相關(guān)行業(yè)的群眾組織參與突發(fā)事件處置防控,并將動(dòng)員職責(zé)、組織職責(zé)、聯(lián)通溝通職責(zé)明確加以規(guī)定,以便有法可依開(kāi)展快速有效的社會(huì)動(dòng)員。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案的完善

(一)將突發(fā)公共衛(wèi)生事件劃歸應(yīng)急管理部門(mén)主管

目前,我們的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難和社會(huì)安全三個(gè)方面的突發(fā)事件均由應(yīng)急管理部門(mén)負(fù)責(zé)管理,公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)。這是由于傳統(tǒng)觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為,公共衛(wèi)生事件專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),由衛(wèi)生部門(mén)管理更為適宜。經(jīng)過(guò)本次疫情的檢驗(yàn),筆者認(rèn)為,突發(fā)公共衛(wèi)生事件中衛(wèi)生部門(mén)承擔(dān)的職責(zé)僅是整個(gè)疫情防控工作中的重要一環(huán),還有其他大量的工作需要大量部門(mén)、大量人員的參與才能完成。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理上,應(yīng)從以前以突發(fā)事件發(fā)展順序的縱向時(shí)間軸考慮轉(zhuǎn)向以事件防控的參與橫向軸考慮,從衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)化角度考慮轉(zhuǎn)向從應(yīng)急管理專(zhuān)業(yè)化角度考慮,將公共衛(wèi)生事件納入應(yīng)急管理部門(mén)集中管理,對(duì)于其中關(guān)于醫(yī)療衛(wèi)生專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題,如傳染病的預(yù)防控制、流行病學(xué)調(diào)查、醫(yī)療救治等,由應(yīng)急管理部門(mén)會(huì)商衛(wèi)生部門(mén)確定,以實(shí)現(xiàn)“讓專(zhuān)業(yè)的人干專(zhuān)業(yè)的事”“一個(gè)部門(mén)管應(yīng)急”。

(二)明確各參與部門(mén)的職責(zé)

《應(yīng)急預(yù)案》對(duì)各有關(guān)部門(mén)應(yīng)履行的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定,其中對(duì)衛(wèi)生行政部門(mén)和醫(yī)療衛(wèi)生單位的職責(zé)規(guī)定較為明確,對(duì)其他參與部門(mén)職責(zé)規(guī)定則較為模糊,并且存在對(duì)一些重要部門(mén)、重要行業(yè)、重要職責(zé)或沒(méi)有提到,或以“有關(guān)部門(mén)”“依據(jù)各自職責(zé)”等含糊的話(huà)語(yǔ)帶過(guò)。但筆者發(fā)現(xiàn),在一些市縣級(jí)的應(yīng)急預(yù)案中,對(duì)各部門(mén)的職責(zé)規(guī)定就比較清楚。如某市2009年《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》中就對(duì)市衛(wèi)生局、市委宣傳部、市新聞中心、市發(fā)展改革委、市經(jīng)貿(mào)委、市教育局、市科技局、市公安局、市民政局、武警支隊(duì)等24個(gè)部門(mén)單位的職責(zé)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

新冠肺炎疫情防控在中央應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組和國(guó)務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制領(lǐng)導(dǎo)下,衛(wèi)生行政部門(mén)、醫(yī)院、疾控、衛(wèi)生監(jiān)督等部門(mén)作為疫情防控的主力軍,在發(fā)現(xiàn)與報(bào)告、流行病學(xué)調(diào)查、標(biāo)本采集、院感防控、救治患者等方面開(kāi)展工作。同時(shí)公安、工信、交通運(yùn)輸(包括民航、鐵路、公路、港口運(yùn)輸?shù)绕髽I(yè))、市場(chǎng)監(jiān)管、商務(wù)、醫(yī)保、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)、郵政快遞等部門(mén)及廣大的志愿者為疫情防控、保障所需醫(yī)療物資、群眾基本生活所需等方面也做了大量工作。在今后的預(yù)案編制中,應(yīng)參考此次疫情防控中各部門(mén)履行的職責(zé),將其明確寫(xiě)入應(yīng)急預(yù)案。

(三)明確并及時(shí)調(diào)整物資儲(chǔ)備的目錄及數(shù)量

我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生儲(chǔ)備制度早在1989年就已經(jīng)寫(xiě)入《傳染病防治法》，2019年《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》再次確定醫(yī)藥儲(chǔ)備用于保障重大災(zāi)情、疫情及其他突發(fā)事件等應(yīng)急需要。在新冠肺炎疫情中,各醫(yī)療衛(wèi)生單位的儲(chǔ)備數(shù)量與品種應(yīng)當(dāng)說(shuō)是符合儲(chǔ)備要求的,但與實(shí)際需要產(chǎn)生了極大的差距,這是由于儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)低,儲(chǔ)備方式不合理造成的。如某省《衛(wèi)生應(yīng)急基本裝備物資儲(chǔ)備目錄》(2018版)中,對(duì)傳染病控制類(lèi)裝備醫(yī)用N95防護(hù)口罩的儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)僅為省300個(gè)、市200個(gè)、縣100個(gè)。這樣的儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn),按照二級(jí)醫(yī)院實(shí)際床位數(shù)與護(hù)理人員數(shù)之比應(yīng)高于1:0.6的規(guī)定,當(dāng)開(kāi)放100張床位時(shí),在不計(jì)算醫(yī)生和后勤保障人員的情況下,60名護(hù)理人員24小時(shí)就需口罩360個(gè)。按照這個(gè)省級(jí)儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn),所儲(chǔ)備的口罩僅夠使用20個(gè)小時(shí)。

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的物資儲(chǔ)備上,我們應(yīng)當(dāng)按照中央和地方“四級(jí)儲(chǔ)備”的要求,摸清底數(shù)、分散管理、統(tǒng)一調(diào)配、節(jié)約高效的儲(chǔ)備管理應(yīng)急物資。對(duì)各儲(chǔ)備單位,特別是非應(yīng)急專(zhuān)門(mén)單位明確目錄數(shù)量,滿(mǎn)足日常使用和應(yīng)急需要,確保庫(kù)存。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)物資生產(chǎn)供應(yīng)能力的監(jiān)測(cè),以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

(四)明確疫情防控中行政強(qiáng)制措施的實(shí)施

《行政強(qiáng)制法》規(guī)定“行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施,其他人員不得實(shí)施?！痹诂F(xiàn)行體制下,疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu),是否可以在應(yīng)急響應(yīng)中被臨時(shí)賦予現(xiàn)場(chǎng)盤(pán)問(wèn)、強(qiáng)制檢查、強(qiáng)制保全(查封、扣押、凍結(jié)、證據(jù)保全等)、強(qiáng)制銷(xiāo)毀、取締等行政強(qiáng)制權(quán)呢?筆者認(rèn)為,因突發(fā)公共衛(wèi)生事件的性質(zhì)決定了其采取的處置措施必須迅速及時(shí),因而在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的高等級(jí)響應(yīng)(二級(jí)響應(yīng)以上)中,賦予疾控機(jī)構(gòu)和衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)相應(yīng)的行政強(qiáng)制權(quán)也就成為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的應(yīng)有之義。需要注意的是,在賦予行政強(qiáng)制權(quán)的同時(shí)也應(yīng)對(duì)強(qiáng)制隔離、強(qiáng)制留置進(jìn)行醫(yī)學(xué)觀(guān)察的醫(yī)療救治、后勤保障加以法律層面的規(guī)范,形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),對(duì)老弱病殘幼給予特別的關(guān)注,在行使公權(quán)力時(shí)最大程度綜合保障人民群眾的合法利益。

(五)強(qiáng)化對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的資料收集和管理利用

突發(fā)公共衛(wèi)生事件形成的各種檔案資料有著巨大的價(jià)值,它對(duì)疫情過(guò)后的科學(xué)研究和預(yù)防同類(lèi)事件等方面具有重要作用。從現(xiàn)狀看,突發(fā)衛(wèi)生事件的參與單位多、檔案保存地點(diǎn)多、收集不完善、查找利用不規(guī)范等問(wèn)題是現(xiàn)實(shí)存在的。在預(yù)案的編制中,應(yīng)將相關(guān)檔案的收集、保存、移交、管理、利用加以明確,確定檔案管理部門(mén)為主要責(zé)任部門(mén),相關(guān)參與機(jī)構(gòu)為直接責(zé)任人,盡最大力量將突發(fā)公共衛(wèi)生事件的全部書(shū)面材料、影像資料、電子數(shù)據(jù)等資料加以收集整理,以便在事件結(jié)束后開(kāi)發(fā)利用,為今后遇到類(lèi)似問(wèn)題時(shí)采取應(yīng)急決策、制定衛(wèi)生政策、開(kāi)展醫(yī)學(xué)研究提供寶貴資料。