我國行政公益訴訟制度的完善

李瀟瀟,朱俊澤

(1.遼寧大學(xué) 法學(xué)院,遼寧 沈陽 110036;2.北京市中銀(沈陽)律師事務(wù)所,遼寧 沈陽 110044)

一、行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀分析

濫觴于羅馬法的公益訴訟制度,是指為了保護(hù)國家和社會(huì)公共利益,有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人,有權(quán)根據(jù)法律的授權(quán),對(duì)侵犯社會(huì)公益的行為,向法院提起訴訟,請(qǐng)求人民法院進(jìn)行審理并作出裁判的訴訟活動(dòng)。行政公益訴訟,是指法律所規(guī)定的相關(guān)主體,在行政機(jī)關(guān)的違法行政行為導(dǎo)致社會(huì)公益受到損害時(shí),有權(quán)向法院提起訴訟,要求其對(duì)該機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或不作為進(jìn)行糾正和制裁的訴訟活動(dòng)。

我國行政公益訴訟制度始于2017年6月修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》,這填補(bǔ)了人民檢察院提起行政公益訴訟的法律空白,但卻未能從根源上解決該制度在兩年試點(diǎn)的過程中出現(xiàn)的一些爭(zhēng)議較大的問題,如案件線索的來源、舉證責(zé)任的分配、適用和解以及調(diào)解的具體程序等等。此后,兩高共同通過《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》,盡管確定了我國行政公益訴訟的范圍、起訴條件、管轄法院、組織形式、判決類型等，然對(duì)于上述問題亦未能做出明確細(xì)致的規(guī)定。鑒于此,有必要針對(duì)試點(diǎn)階段及其立法修改后的行政公益訴訟實(shí)施情況加以梳理總結(jié),以利于該制度的有序建構(gòu)與良性運(yùn)行,成為保護(hù)社會(huì)公益的重要法律武器。

二、行政公益訴訟制度的實(shí)施困境

(一)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟受案范圍較窄

行政公益訴訟案件關(guān)于線索來源和受案范圍的依據(jù)是《行政訴訟法》第二十五條第四款以及《檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條,其規(guī)定了案件線索來源于檢察機(jī)關(guān)履職期間所發(fā)現(xiàn)的有權(quán)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為,受案范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域,對(duì)社會(huì)公共利益造成的損害。[1]但對(duì)案件線索來源的表述十分模糊,沒有具體的規(guī)定何為履行職責(zé)的情形,也沒有指出履職的主體具體包括哪些,是指檢察機(jī)關(guān)所有部門還是僅僅包括民事行政檢察部門?此外,行政公益訴訟的受案范圍較為狹窄。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),受訪者認(rèn)為對(duì)稅收、消費(fèi)者等弱勢(shì)群體的保護(hù)也應(yīng)納入行政公益訴訟的范圍(表1)。畢竟,一個(gè)社會(huì)的文明程度如何,并非單一性地取決于強(qiáng)者的寬廣權(quán)限,其關(guān)鍵為弱勢(shì)群體的基礎(chǔ)性權(quán)利是否能夠得到有效保障。[2]

(二)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任不明確

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn),怎樣對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行分配是行政公益訴訟過程中的另一個(gè)關(guān)鍵問題。93.54%的人認(rèn)為初步的舉證責(zé)任應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)。其中,27.53%的受訪者以為,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供被告的行政行為侵害國家利益或者社會(huì)公共利益的證明。9.63%的受訪者以為,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)提供其已經(jīng)按照規(guī)定實(shí)施了訴前程序,向有權(quán)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后,于法定期限內(nèi),有權(quán)機(jī)關(guān)仍沒有依照規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)或者糾正自己不當(dāng)行政行為的證明材料。62.84%的受訪者以為,上述兩個(gè)材料均要提供(表2)。據(jù)實(shí)踐中的判決來看,人民檢察院提起行政公益訴訟后,要么是贏得訴訟,要么是認(rèn)為行政機(jī)關(guān)采取了足夠的補(bǔ)救措施,已經(jīng)消除了對(duì)公共利益的損害,故而在法院判決之前撤回起訴。[3]令人擔(dān)憂的是,檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求極少被人民法院否決,這很有可能增加檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的任意性,造成濫訴。

表1 行政公益訴訟受案范圍

表2 檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的證明材料

(三)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟缺乏與相關(guān)法律的銜接

只有在行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為給國家或社會(huì)公共利益造成了損害,人民法院才會(huì)最終支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求,這意味著此時(shí)應(yīng)追究行政機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。經(jīng)調(diào)查，91.39%的受訪群眾認(rèn)為,行政公益訴訟取得勝訴后,對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的違法行為,應(yīng)采取后續(xù)追責(zé)措施。輕微違法的,應(yīng)當(dāng)按照行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部紀(jì)律措施追究行政責(zé)任。如果違法行為嚴(yán)重,觸犯刑法,將涉及行政公益訴訟與刑事訴訟的銜接。但遺憾的是對(duì)于這一內(nèi)容,相關(guān)法律法規(guī)并未作出具體規(guī)定，這樣就導(dǎo)致了即使勝訴,對(duì)行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人追究其責(zé)任也十分困難,大大削弱了行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的威懾作用,以及未來對(duì)公共利益的保護(hù)。

三、我國行政公益訴訟制度的完善措施

(一)適度擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍

在我國只有人民檢察院才可以合法獲取行政公益訴訟的案件線索,這必然打擊其他主體參與訴訟的積極性。檢察機(jī)關(guān)壟斷收集案件線索權(quán)后,會(huì)逐步形成對(duì)行政公益訴訟的壟斷。[4]因此,逐步拓寬案件線索的來源,對(duì)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的案件線索來源的表述做擴(kuò)大解釋,有利于對(duì)公共利益進(jìn)行更加徹底和全面的保護(hù)。如檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)過程中,不僅僅包括其自身所從事的刑事偵查等過程中發(fā)現(xiàn)的線索,還應(yīng)當(dāng)包括公民等其他主體移送案件中發(fā)現(xiàn)的線索。因?yàn)槿嗣駲z察院作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),從相關(guān)主體中獲取有關(guān)線索也是其履行法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義。對(duì)發(fā)現(xiàn)線索的主體,相關(guān)法規(guī)表述為檢察機(jī)關(guān),應(yīng)理解為檢察機(jī)關(guān)中的所有部門,而不僅僅是指民事行政部門。此外,相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的受案范圍過于狹窄。筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍,不應(yīng)僅限于生態(tài)環(huán)境、食品藥品、國家財(cái)產(chǎn)、國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域。同時(shí)考慮到我國檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)踐不足,其范圍大幅擴(kuò)大的時(shí)機(jī)還不成熟，在實(shí)踐中,可以適當(dāng)擴(kuò)大其范圍,把一些問題突出、人民群眾反映強(qiáng)烈的亟待進(jìn)行保護(hù)的社會(huì)公共利益,如稅務(wù)以及消費(fèi)者等弱勢(shì)群體的保護(hù)納入其中。

(二)明確提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立提起行政公益訴訟制度，完善舉證責(zé)任分配,落實(shí)承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定,督促其依照法律規(guī)定行使職權(quán)。首先,訴前程序應(yīng)注意行使調(diào)查取證權(quán)。行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)不同于刑事訴訟,在偵查取證過程中不應(yīng)局限于舊思維,潛意識(shí)的運(yùn)用刑事偵查中的偵查措施和手段。其次,訴訟程序中應(yīng)注意舉證責(zé)任分配的問題。在以往的“民告官”訴訟結(jié)構(gòu)下的行政法理論認(rèn)為,在收集證據(jù)和獲取信息方面行政機(jī)關(guān)具有很大的優(yōu)勢(shì),行政訴訟中采用“舉證責(zé)任倒置”原則。[5]行政公益訴訟作為客觀訴訟,采取的是“官告官”新的訴訟模式,檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份提起行政公益訴訟時(shí),打破了傳統(tǒng)行政訴訟中原被告實(shí)力懸殊的枷鎖,故其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的舉證證明責(zé)任,證明行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為對(duì)公共利益造成了損害。但這責(zé)任不同于真正意義上的舉證證明責(zé)任,即人民檢察院只需提交被告不當(dāng)行使職權(quán)或不作為,致使國家利益或社會(huì)公共利益受到侵害,且其已經(jīng)實(shí)施了訴前程序,被訴行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)仍不改正的證明材料即可。最后,應(yīng)當(dāng)健全監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟的細(xì)則。監(jiān)督有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)于權(quán)力在陽光下運(yùn)行具有十分重要的意義,因此,對(duì)于獨(dú)立行使職權(quán)并且具有較大自主性的檢察機(jī)關(guān)參與行政公益訴訟的活動(dòng),需要出臺(tái)具體的細(xì)則對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

(三)加強(qiáng)行政公益訴訟與相關(guān)法律的銜接

聯(lián)系我國目前司法之現(xiàn)狀,有必要加強(qiáng)行政公益訴訟與民事訴訟法、公務(wù)員法和刑事訴訟法的銜接,以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公益的更全面、更徹底的保護(hù)。首先,完善行政公益訴訟附帶民事公益訴訟的相關(guān)理論與制度。這不僅可以督促行政機(jī)關(guān)改正其不當(dāng)?shù)男姓袨?而且將行政公益訴訟與民事公益訴訟結(jié)合起來,有利于一并解決民事?lián)p害賠償問題,從而更全面、更徹底地保護(hù)公共利益。其次,加強(qiáng)行政公益訴訟制度與公務(wù)員法獎(jiǎng)懲措施的銜接,將具體的行政責(zé)任落實(shí)到具體的行政負(fù)責(zé)人身上,進(jìn)一步增強(qiáng)行政公益司法判決的權(quán)威,使國家工作人員不再心存僥幸知法犯法。最后,建立行政責(zé)任與刑事責(zé)任的雙向移交制度。

目前,我國關(guān)于這方面現(xiàn)行的立法規(guī)范過于原則,總體上偏重的是政府工作部門的案件移交給刑事執(zhí)法部門的單向交接機(jī)制,對(duì)于二者之間的相互交接制度尚未被深入研究,以后應(yīng)重點(diǎn)做好行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接工作。[6]而《刑法》作為司法的最后一道防護(hù)網(wǎng),具有謙抑性,刑事制裁與行政處罰不同,手段不同,功能也不同,這兩種處罰在特定領(lǐng)域可以起到互相補(bǔ)充的作用。

行政公益訴訟制度不僅有利于保護(hù)公共利益,而且也有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不僅要以“公益”為核心,而且要關(guān)注群眾所反映的突出問題,以形成合力作為實(shí)現(xiàn)“事要解決”目標(biāo)的手段。由于現(xiàn)階段我國行政公益訴訟制度運(yùn)行時(shí)間不長,缺乏有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這就要求理論界和實(shí)務(wù)界重視司法實(shí)踐中產(chǎn)生的種種問題,分析其產(chǎn)生的原因,妥善解決人民檢察院提起行政公益訴訟中的種種困惑,才能逐步地構(gòu)建一個(gè)常規(guī)化的行政公益訴訟模式,健全與其相關(guān)的法律體系,進(jìn)一步加快推進(jìn)其法治化進(jìn)程。