區(qū)域安全組織何以瓦解*

陳 翔

【內(nèi)容提要】區(qū)域安全組織是特定地區(qū)范圍內(nèi)的安全導(dǎo)向型國際組織，以區(qū)域安全作為首要關(guān)切且協(xié)調(diào)成員國行動。區(qū)域安全組織的演進(jìn)路徑具有差異性，有些得以存續(xù)且不斷鞏固，有些逐漸衰落甚至走向瓦解?，F(xiàn)有關(guān)于區(qū)域安全組織為何瓦解的研究沒有從本質(zhì)上解釋其中的因果機(jī)制，需要搭建理解這種經(jīng)驗(yàn)困惑的分析框架。區(qū)域安全組織的瓦解受到組織與成員的安全利益契合度以及組織的環(huán)境調(diào)適力兩個變量的共同作用，安全利益契合度低導(dǎo)致組織不能滿足成員的個體安全需求，成員國對于組織采取 消極規(guī)避甚至退出戰(zhàn)略；組織的環(huán)境調(diào)適力弱使得組織難以適應(yīng)國際及區(qū)域安全體系環(huán)境的變遷，組織采取現(xiàn)狀戰(zhàn)略并導(dǎo)致其逐漸衰落；主導(dǎo)國因素是其中的干預(yù)變量，對于以上變量的作用發(fā)揮著重要影響。文章以東南亞條約組織、北約以及五國聯(lián)防組織為案例，檢驗(yàn)這個理論假設(shè)的解釋力。本文的研究結(jié)論有助于更好地把握及預(yù)測區(qū)域安全組織的未來走向。

一、引言

2019年12月，在北約成立70 周年之際，北約峰會在一片爭吵與質(zhì)疑聲中開幕。在此之前，法國總統(tǒng)馬克龍宣布北約陷入“腦死亡”狀態(tài)，強(qiáng)調(diào)歐洲國家需要重新思考自身地緣戰(zhàn)略定位，不能過度依賴美國的軍事保護(hù)。本次峰會圍繞馬克龍的“北約腦死亡”說展開激烈辯論。同時，一系列事件籠罩著這次峰會：美國與土耳其在敘利亞問題上不經(jīng)北約內(nèi)部協(xié)商的單邊主義軍事行動引起巨大震動，土耳其進(jìn)口俄羅斯尖端防空武器S-400 系統(tǒng)與北約武器系統(tǒng)不相容，美國要求北約成員國分擔(dān)防衛(wèi)費(fèi)用。國際社會更多質(zhì)疑北約作為冷戰(zhàn)產(chǎn)物是否不合時宜以及如何在當(dāng)代正常運(yùn)轉(zhuǎn)，北約這個冷戰(zhàn)的“舊瓶”能否接納大變局時代的“新酒”。①Ian Bond,“Nato at 70:not‘Brain Dead’,but Needs Shot in Arm,”Euobserver,December 3,2019,https://euobserver.com/opinion/146785.

北約的發(fā)展現(xiàn)狀讓我們對區(qū)域安全組織的消亡問題產(chǎn)生新的疑惑。區(qū)域安全組織在運(yùn)行過程中，有著不同的演進(jìn)路徑，組織生命力呈現(xiàn)出差異性變遷態(tài)勢。有些繼續(xù)維持且不斷發(fā)展，比如北約并沒有隨著冷戰(zhàn)結(jié)束而瓦解，反而在后冷戰(zhàn)時期不斷擴(kuò)員增能。有些區(qū)域安全組織在新的時代背景下新生，比如中國、俄羅斯與中亞國家在2001年建立的上海合作組織。有些區(qū)域安全組織得以更新，比如1948年3月建立的布魯塞爾條約組織在1954年吸收意大利與聯(lián)邦德國以后組建西歐聯(lián)盟，且在21世紀(jì)并入歐盟。有些區(qū)域安全組織比如阿盟及美洲國家組織運(yùn)行不力甚至有成員退出，但是處于“死而不僵”的狀態(tài)。也有些區(qū)域安全組織運(yùn)行不暢而走向瓦解，比如冷戰(zhàn)時期的東南亞條約組織（SEATO）與中央條約組織（CENTO）在20世紀(jì)七八十年代就已消亡，華沙條約組織隨著冷戰(zhàn)結(jié)束而解體。

應(yīng)該說，區(qū)域安全組織的首要目標(biāo)在于維系地區(qū)安全與組織存續(xù)，組織的生命周期長短反映該組織的生存及運(yùn)行狀況。區(qū)域安全組織生命力存在重大差異這種國際關(guān)系現(xiàn)象激發(fā)人們研究組織存廢的興趣，并試圖深入理解其實(shí)質(zhì)。尤其是通過比較觀察，得出的經(jīng)驗(yàn)困惑是：為何有些區(qū)域安全組織會存續(xù)，有些區(qū)域安全組織運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、生命力不強(qiáng)以至于早早退出國際政治舞臺？何種變量決定著區(qū)域安全組織走向瓦解？本文的研究對象是區(qū)域安全組織演進(jìn)，目的是揭示其瓦解的一般機(jī)理。

二、既有研究及評析

二戰(zhàn)之后，隨著國際關(guān)系組織化與安全地區(qū)化的深入發(fā)展，區(qū)域成為國家間安全合作的重要層次且區(qū)域安全組織不斷涌現(xiàn)。①國際安全地區(qū)化就是國際安全的威脅來源、安全互動效應(yīng)的范圍、安全問題的解決和國際安全的建構(gòu)被還原到地區(qū)內(nèi)部。參見王帆、盧靜主編：《國際安全概論》，北京：世界知識出版社，2010年，第127頁。界定區(qū)域安全組織的概念是本文研究的邏輯始點(diǎn)。區(qū)域安全組織是處在特定地理位置的國家政府通過正式條約或協(xié)定等形式，為了解決沖突及維持地區(qū)穩(wěn)定而建立的安全導(dǎo)向的區(qū)域性國際組織。區(qū)域安全組織一般具有常設(shè)機(jī)關(guān)，為各國提供討論問題、交換情報、制定政策的場所。像海灣合作委員會、西非國家經(jīng)濟(jì)共同體、南部非洲發(fā)展共同體等盡管在地區(qū)安全領(lǐng)域的作用愈加顯著，但在本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)類地區(qū)組織，而非區(qū)域安全組織。②關(guān)于國際組織及區(qū)域組織的分類，參見饒戈平、張獻(xiàn)主編：《國際組織通覽》，北京：世界知識出版社，2004年。像美洲國家組織、集體安全條約組織、北大西洋公約組織等積極推動本地區(qū)安全治理，維系地區(qū)和平，是當(dāng)今仍在正常運(yùn)行的區(qū)域安全組織。

作為維護(hù)地區(qū)和平的安全平臺，區(qū)域安全組織在所在區(qū)域扮演相應(yīng)的角色。區(qū)域安全組織的建立是基于各方共同安全利益，出于應(yīng)對威脅及預(yù)防風(fēng)險的安全需求。區(qū)域安全組織需要爭取組織資源和合法性以維持組織存續(xù)，其良好的運(yùn)行表現(xiàn)在地理范圍的突破、安全功能的完善以及治理成效的凸顯。區(qū)域安全組織的瓦解是對區(qū)域安全組織作為一種組織實(shí)體消亡狀況的描述。1959年，巴格達(dá)條約組織由于伊拉克的退出而更名為中央條約組織，不能算是安全組織本身的瓦解，而是組織的更新轉(zhuǎn)型。區(qū)域安全組織的演進(jìn)遵循相應(yīng)邏輯，不過區(qū)域安全組織為何瓦解這個問題仍然有著深入發(fā)掘的空間。不少研究致力于解釋這一現(xiàn)象，已有文獻(xiàn)主要從現(xiàn)實(shí)主義、自由制度主義、社會建構(gòu)主義等理論范式加以分析。

從現(xiàn)實(shí)主義角度來看，外部威脅的弱化以及核心領(lǐng)導(dǎo)國角色的降低是區(qū)域安全組織瓦解的重要原因。區(qū)域安全組織賴以產(chǎn)生的外部環(huán)境發(fā)生急劇甚至根本性結(jié)構(gòu)變化，影響到該組織存在的合法性根基。有學(xué)者比較了北約與中央條約組織、東南亞條約組織的運(yùn)行情況，各方所面臨威脅的對象及水平導(dǎo)致出現(xiàn)差異性結(jié)果。①A.E.P.Duffy,“The Present Viability of NATO,SEATO,and CENTO,”The Annals of the American Academy of Political and Social Science,Vol.372,No.1,1967,pp.33-39.現(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為國家是解釋區(qū)域安全組織瓦解的核心變量，區(qū)域安全組織的存續(xù)依賴于能力更強(qiáng)的大國，是大國權(quán)力政治的工具。次要成員國與組織主導(dǎo)國的關(guān)系決定其對于后者領(lǐng)導(dǎo)的組織的態(tài)度。②Ajay Patnaik,“Regionalism and Regional Cooperation in Central Asia,”International Studies,Vol.56,No.2-3,2019,p.153.埃莉薩·洛佩茲-露西婭（Elisa Lopez-Lucia）認(rèn)為，地區(qū)大國的安全政策深刻影響著其主導(dǎo)的區(qū)域組織的安全治理效果及走向。③Elisa Lopez-Lucia,“Regional Powers and Regional Security Governance:An Interpretive Perspective on the Policies of Nigeria and Brazil,”International Relations,Vol.29,No.3,2015,pp.348-362.豪里·凱斯（Holly Case）指出，小協(xié)約國的消亡很大程度上是作為主導(dǎo)的法國的不作為舉措所致。④Holly Case,“The Strange Politics of Federative Ideas in East-Central Europe,”The Journal of Modern History,Vol.85,No.4,2013,p.850.

從自由制度主義角度來看，區(qū)域安全組織的制度化不足以及機(jī)制間競爭影響組織的存續(xù)。區(qū)域安全組織機(jī)制建設(shè)不力導(dǎo)致組織瓦解，機(jī)制的約束力強(qiáng)可以有力懲罰成員的背離行為。東南亞條約組織不同于北約，前者沒有統(tǒng)率聯(lián)合武裝部隊(duì)及軍事指揮部，條約規(guī)定成員沒有自動援助的義務(wù)。⑤Leszek Buszynski,“SEATO:Why It Survived until 1977 and Why It was Abolished,”Journal of Southeast Asian Studies,Vol.12,No.2,1981,pp.287-296.同時，通過國際組織間關(guān)系理論的視角，特別是安全機(jī)制間競爭可以分析區(qū)域安全組織瓦解的脈絡(luò)。區(qū)域安全組織的運(yùn)行面臨體系及次體系其他安全機(jī)制的干預(yù)，并作用于其走向。有學(xué)者探析北約與歐盟在安全機(jī)制融合方面的合作與沖突，認(rèn)為北約的安全功能一定程度上受到歐盟的稀釋。⑥D(zhuǎn)avid S.Yost,“The NATO Capabililties Gap and the European Union,”Survival,Vol.42,No.4,2000,pp.97-128.甚至，一些原本屬于非安全功能的地區(qū)機(jī)制安排會干預(yù)區(qū)域安全組織的正常運(yùn)行。有學(xué)者指出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織侵蝕區(qū)域安全組織的功能，這對于后者產(chǎn)生重大影響。⑦Yoram Z.Haftel and Stephanie C.Hoffmann,“Rivalry and Overlap:Why Regional Economic Organization Encroach on Security Organizations,”Journal of Conflict Resolution,Vol.63,No.9,2019,pp.2180-2206.比如，南美洲國家聯(lián)盟（UNASUR）跨入美洲國家組織（OAS）的“領(lǐng)地”。⑧Brigitte Weiffen,Leslie Wehner and Detlef Nolte,“Overlapping Regional Security Institutions in South America:The Case of OAS and UNASUR,”International Area Studies Review,Vol.16,No.4,2013,pp.370-389.

從社會建構(gòu)主義角度來看，區(qū)域安全組織內(nèi)部成員國對于安全利益認(rèn)知偏差及安全共識赤字是組織瓦解的重要變量。事實(shí)上，區(qū)域安全組織本身是各方基于共同威脅認(rèn)知及安全共同體觀念之上形成的安全合作機(jī)制，對于安全利益的理解，特別是成員國的同質(zhì)性及共同安全威脅的觀念認(rèn)知影響到成員國對于組織的認(rèn)可程度。巴基斯坦退出中央條約組織與東南亞條約組織，根源在于巴基斯坦的觀念認(rèn)知發(fā)生變化。華沙條約組織成員國內(nèi)部政權(quán)變更及新政治力量上臺，多數(shù)成員國對于組織的認(rèn)同度下降，使得這個地區(qū)組織存在的目標(biāo)被重新界定。①Audrey Kortunov,“Is there any Future for the Warsaw Pact?”Peace Review,Vol.1,No.4,1989,pp.8-12.區(qū)域安全組織成員對于地區(qū)安全需求的共識度強(qiáng)弱影響到是否采取聯(lián)合行動及推進(jìn)組織建設(shè)，成員國對于組織缺乏信任及同質(zhì)性不足導(dǎo)致區(qū)域安全組織逐漸失效。

應(yīng)該說，以上關(guān)于區(qū)域安全組織為何瓦解的研究各具有相應(yīng)的解釋空間，各種解釋并非相互排斥，給本文的后續(xù)分析奠定知識基礎(chǔ)。但是，既有研究存在相應(yīng)問題，存在邏輯不能自洽以及反常案例的問題，需要重新尋找解釋變量。比如安全共識下降可能帶來安全組織解體，但是不能解釋其他存在分歧的安全組織并沒有解體的情況。比如，集體安全條約組織內(nèi)部成員國合作力度下降，對抗北約的功能趨于弱化，但是由于地區(qū)安全形勢嚴(yán)峻，該組織在反恐等領(lǐng)域的合作持續(xù)加強(qiáng)。②楊恕、王術(shù)森：《獨(dú)聯(lián)體集體安全條約組織對外功能弱化的原因分析》，《俄羅斯東歐中亞研究》2018年第2期，第21—33頁。再如，外部威脅的消失不能帶來區(qū)域安全組織的自動消亡?？夏崴埂の譅柶澋痊F(xiàn)實(shí)主義者認(rèn)為冷戰(zhàn)結(jié)束后北約會逐漸消亡，但是北約走向沒有如現(xiàn)實(shí)主義預(yù)期，反而在后冷戰(zhàn)時期不斷擴(kuò)員增容，強(qiáng)化新功能。③鐘振明：《冷戰(zhàn)后北約何以繼續(xù)存在》，《國際政治科學(xué)》2005年第4期，第82—108頁。同樣是美國主導(dǎo)的安全組織，中央條約組織在蘇聯(lián)威脅并沒有消失的時候就走向瓦解。外部威脅水平如何影響到區(qū)域安全組織運(yùn)作的核心因素沒有得到深刻解釋。

此外，需要指出的是，對于區(qū)域安全組織瓦解邏輯的分析個案研究較多，缺乏有效的理論分析框架。有些個案研究是從聯(lián)盟的角度而非組織的角度展開研究。④Celeste A.Wallander,“Institutional Assets and Adaptability:NATO after the Cold War,”International Organization,Vol.54,No.4,2000,pp.445-475.既有文獻(xiàn)主要關(guān)注主權(quán)國家對國際組織行為的影響，忽視了組織演進(jìn)的環(huán)境因素，沒有深入把握區(qū)域安全組織的應(yīng)對策略具有差異性。①當(dāng)然，區(qū)域安全組織本身按照不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為不同的類型，比如排他型與包容型，不過本文認(rèn)為區(qū)域安全組織的存廢同組織類型的邏輯關(guān)聯(lián)不強(qiáng)，因此沒有為此進(jìn)行類型化操作。不管是單獨(dú)的現(xiàn)實(shí)主義、自由制度主義還是社會建構(gòu)主義視角，還是以上既有變量的組合解釋，總體上是從區(qū)域安全組織成員國個體理性考量，缺乏對于組織以及組織與環(huán)境互動的分析。本文吸取既有成果的合理解釋部分，采納主導(dǎo)國因素等現(xiàn)實(shí)主義立論視角，把握這種背后的因果邏輯，提出理論假設(shè)，把環(huán)境和組織互動納入到組織生態(tài)環(huán)境中，把握區(qū)域安全組織瓦解遵循的邏輯機(jī)理。

三、區(qū)域安全組織瓦解的分析框架

區(qū)域安全組織是協(xié)調(diào)地區(qū)國家之間安全關(guān)系的制度形態(tài)，其演進(jìn)具有動態(tài)性與階段性。區(qū)域安全組織建立以后，成員國、組織與外部環(huán)境三者形成互構(gòu)共變的關(guān)系，這種共變是行為主體在互構(gòu)過程中的變化狀態(tài)，處于相互塑造的過程。區(qū)域安全組織并非在真空中演進(jìn)，一是受到來自主權(quán)國家的限制，二要受到國際環(huán)境的限制。②區(qū)域國際組織的發(fā)展受到自結(jié)構(gòu)、內(nèi)結(jié)構(gòu)以及外結(jié)構(gòu)的影響，參見夏路：《區(qū)域國際組織理論研究述評——組織結(jié)構(gòu)的視角》，《政治學(xué)研究》2013年第3期，第103—113頁。成員國授權(quán)組織在安全治理議題領(lǐng)域行動，國際與地區(qū)權(quán)力結(jié)構(gòu)以及制度條件是區(qū)域安全組織運(yùn)行的約束環(huán)境。分析區(qū)域安全組織瓦解的邏輯，需要把握安全與組織這兩個要點(diǎn)。區(qū)域安全組織演進(jìn)很大程度上受制于資源豐富程度，資源匱乏是組織瓦解的前提。這種資源主要是指政治資源，即組織能夠得到成員的傾力支持以及組織應(yīng)對環(huán)境變遷及挑戰(zhàn)的能力。區(qū)域安全組織是集體理性與個體理性的匯聚，組織演進(jìn)受制于組織內(nèi)部穩(wěn)定、外部環(huán)境變動以及成員國對于自身安全利益訴求。美國現(xiàn)代管理理論家切斯特·巴納德（Chester I.Barnard）提出組織平衡理論，認(rèn)為組織的發(fā)展受到對內(nèi)平衡與對外平衡的雙重作用。③Chester I.Barnard,Organization and Management:Selected Papers,Cambridge:Harvard University Press,1948.首先是組織內(nèi)部平衡，即組織與成員之間的平衡，組織滿足成員需求及獲得成員國認(rèn)同，達(dá)到內(nèi)部平衡后，可以更好地實(shí)現(xiàn)組織與外部平衡。其次是組織與環(huán)境的平衡，即組織目標(biāo)與環(huán)境的適應(yīng)性及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，組織適應(yīng)環(huán)境可以提升組織效率，即實(shí)現(xiàn)組織的安全職能。

本文在既有研究及經(jīng)驗(yàn)歸納基礎(chǔ)上，提出基本假設(shè)：較低的安全利益契合度與較弱的環(huán)境調(diào)適力是決定區(qū)域安全組織瓦解的主要變量，主要成員/多數(shù)成員與組織安全目標(biāo)契合度不足，決定區(qū)域安全組織走向瓦解的方向；環(huán)境調(diào)適力越弱，組織越難以應(yīng)對體系環(huán)境變遷帶來的挑戰(zhàn)。安全利益契合度與環(huán)境調(diào)適力既具有相對獨(dú)立性，同時具有內(nèi)在一致性，且受到主導(dǎo)國因素的作用。安全利益契合度是組織與成員安全利益的匹配程度，即組織能否以及多大程度上滿足個體成員的安全需要。環(huán)境調(diào)適力是區(qū)域安全組織對于國際及地區(qū)體系結(jié)構(gòu)變遷的調(diào)控力，環(huán)境調(diào)適力是安全利益契合度形成的重要因素，環(huán)境調(diào)適力可以更好整合組織與成員的安全利益偏好，組織、成員與環(huán)境三者構(gòu)成一種多元互動關(guān)系。

（一）安全利益契合度不足與區(qū)域安全組織的內(nèi)部失衡

安全利益契合度指涉區(qū)域安全組織與成員國安全利益一致性以及組織滿足個體安全需求的水平。區(qū)域安全組織的建立是成員國基于共同地區(qū)安全需求，組織安全治理績效與成員國安全利益的契合強(qiáng)弱影響組織發(fā)展。一般來說，國際組織的績效是指該組織可以實(shí)現(xiàn)其既定目標(biāo)的能力。①Tamar Gutner and Alexander Thompson,“The Politics of IO Performance:A Framework,”The Review of International Organizations,Vol.5,No.3,2010,p.231.組織績效越高，越有利于其在組織生態(tài)環(huán)境中占據(jù)有利位置，通過實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)成員國利益是國際組織合法性的有力源泉。如果國際組織滿足成員國的利益、意志以及優(yōu)先關(guān)切，就可以獲取更多支持及更大發(fā)展，否則成員國可能會退出甚至結(jié)束國際組織的使命。②Boehmer Charles et al.,“Do Intergovermental Organization Promote Peace?”World Politics,Vol.57,No.1,2004,pp.1-38.

組織與成員安全需求匹配關(guān)系影響到區(qū)域安全組織存廢，一旦這種關(guān)系不能平衡，主導(dǎo)國或多數(shù)成員認(rèn)為難以借助組織實(shí)現(xiàn)安全利益，組織整合不力就可能導(dǎo)致組織瓦解。在國際關(guān)系中，行為體以不同的形式進(jìn)行不同屬性的互動，驅(qū)動的根本因素是行為體對利益的訴求以及不同利益互動所導(dǎo)致的安全問題。③李少軍、李開盛等著：《國際安全新論》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2018年，第37頁。安全利益契合度決定組織內(nèi)部關(guān)系狀態(tài)是沖突還是合作，組織與成員國安全利益一致或較為一致會體現(xiàn)為合作關(guān)系，安全利益分歧則導(dǎo)向沖突關(guān)系。有學(xué)者指出，成員國對于所在組織的支持度同該組織滿足成員國國家利益的水平呈現(xiàn)正相關(guān)。①Leland M.Goodrich and David A.Kay,eds.,International Organization:Politics and Process,Madison:The University of Wisconsin Press,1973,p.28.區(qū)域安全組織在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)過程中滿足成員國個體需求的能力是組織發(fā)展的有力因素，成員國利益沖突導(dǎo)致組織效率低下，使得組織退出率或死亡率升高。如果區(qū)域安全組織對于成員國的功能性需求是失敗式回應(yīng)，會影響組織與成員利益的有效契合，導(dǎo)致區(qū)域安全組織內(nèi)部的失衡。

區(qū)域安全組織與成員安全利益契合度有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，即衡量組織滿足個體安全需求的水平以及個體滿足組織總體目標(biāo)的水平。以國際組織為平臺進(jìn)行的安全互動，其模式實(shí)際上是一個共同體應(yīng)對特定的安全問題或造成安全問題的特定行為體的一種互動。②李少軍、李開盛等著：《國際安全新論》，第36頁。區(qū)域安全組織是否滿足主導(dǎo)國或者多數(shù)成員的安全需求，是決定組織目標(biāo)與成員國安全利益匹配度的重要指標(biāo)。區(qū)域安全組織如果不能滿足少數(shù)一般性或次要性成員的安全需求導(dǎo)致后者的退出，并不會導(dǎo)致組織本身的解體。區(qū)域安全組織如果不能滿足主導(dǎo)國或者組織多數(shù)成員的安全需求，會危及到組織的存續(xù)。因?yàn)?，作為一種互動式關(guān)系結(jié)構(gòu)，成員汲取的安全利益不足，就會缺少參與組織的意圖，而且對組織貢獻(xiàn)不夠。特別是區(qū)域安全組織的主導(dǎo)國對于組織與成員的安全利益契合度有著重要影響，甚至決定著契合度高低。比如，華沙條約組織作為蘇聯(lián)外交政策的工具，戈?duì)柊蛦谭蛏吓_以后強(qiáng)調(diào)華約更多是政治組織而非軍事安全組織，并最終導(dǎo)致這個組織壽終正寢。

事實(shí)上，在考察區(qū)域安全組織內(nèi)部失衡問題時，尤其需要關(guān)注到組織成員的戰(zhàn)略選擇，這種選擇直接關(guān)系到組織的發(fā)展進(jìn)程。如果區(qū)域安全組織可以建立一種秩序有效解決成員之間的矛盾，提升組織調(diào)度能力與安全治理水平，組織成員會采取積極參與戰(zhàn)略，不斷融入整合，會有助于組織本身的成長。區(qū)域安全組織的主導(dǎo)國家在組織內(nèi)外發(fā)揮著類似盟主的角色，把本國的權(quán)力意志與戰(zhàn)略利益轉(zhuǎn)化成安全組織內(nèi)部成員國共同的立場，其他國家主動或被動地唯盟主馬首是瞻。區(qū)域安全組織如果不能滿足主導(dǎo)國的安全需求或者多數(shù)成員的安全利益，不能達(dá)到維護(hù)其國家安全、地區(qū)主導(dǎo)權(quán)或者其他安全目標(biāo)，其對組織在利益協(xié)調(diào)與價值認(rèn)同方面缺乏向心力，對于區(qū)域安全組織采取消極回避或者直接退出戰(zhàn)略。區(qū)域安全組織凝聚力下降，成員退出現(xiàn)象頻發(fā)，導(dǎo)致組織利益赤字與安全治理危機(jī)，將直接影響到組織生命力，甚至帶來組織分崩離析。尤其是在這個過程中，如果組織的主導(dǎo)國采取消極規(guī)避或者退出戰(zhàn)略，推行完全退出國際制度的徹底變更策略，會加速組織走向瓦解的不利境地。①王明國：《選擇性退出、多邊間競爭與特朗普的反制度化國際戰(zhàn)略》，《國際論壇》2020年第1期，第20—40頁。

（二）環(huán)境調(diào)適力低下與區(qū)域安全組織的外部失衡

環(huán)境調(diào)適力是指區(qū)域安全組織在運(yùn)行中應(yīng)對環(huán)境變遷作出調(diào)整的能力，是組織的環(huán)境適應(yīng)性及組織與外部環(huán)境動態(tài)平衡的體現(xiàn)。區(qū)域安全組織演進(jìn)中會遇到外部環(huán)境所帶來實(shí)質(zhì)或潛在的沖擊，因?yàn)榻M織在本質(zhì)上是一個開放的系統(tǒng)，依賴于與其他系統(tǒng)之間資源交換，從而清晰化組織邊界。區(qū)域安全組織在界定組織邊界過程中，需要能夠應(yīng)對環(huán)境變遷及其帶來的挑戰(zhàn)。厄恩斯特·哈斯（Ernst B.Hass）指出，組織追求的是在一直變幻以及在本質(zhì)上屬于敵對的環(huán)境中生存。②Ernst B.Hass,Beyond the Nation-State:Functionalism and International Organization,Stanford:Stanford University Press,1964,p.91.動態(tài)性與復(fù)雜性是區(qū)域安全組織環(huán)境的基本特征，外部環(huán)境的變化包括權(quán)力變遷、規(guī)范更新、制度革新、組織競爭等，環(huán)境變遷可能會挑戰(zhàn)組織的職能定位與安全合作范圍，給組織運(yùn)行增加風(fēng)險與不確定性。因此，組織需要通過外部環(huán)境保持平衡，改變或調(diào)整組織的目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)組織與環(huán)境之間的平衡，即對外平衡。組織的生存與發(fā)展是組織適應(yīng)環(huán)境的進(jìn)化過程，遵循適者生存、優(yōu)勝劣汰的法則，環(huán)境選擇機(jī)制對組織的行為產(chǎn)生重要影響。區(qū)域安全組織對于環(huán)境的適應(yīng)性，一方面是適應(yīng)體系權(quán)力結(jié)構(gòu)變遷，另一方面是適應(yīng)時代規(guī)范變遷，不斷進(jìn)行適應(yīng)性、激進(jìn)性或創(chuàng)新性變革，以符合權(quán)力變遷及時代精神。在特定時間范圍內(nèi)，組織適應(yīng)環(huán)境變化的水平變化影響到區(qū)域安全組織變革能力的強(qiáng)弱及組織存廢。

區(qū)域安全組織的環(huán)境調(diào)適力包括自身職能定位、機(jī)制建設(shè)以及發(fā)展方向等。在外部環(huán)境的壓力下，組織需要主動適應(yīng)外部環(huán)境的壓力，必須適應(yīng)環(huán)境，組織的演進(jìn)取決于適應(yīng)效果。組織的內(nèi)在特征特別是自身使命與運(yùn)行的機(jī)制同所在環(huán)境要求達(dá)到最佳匹配，組織才可更好地適應(yīng)環(huán)境。環(huán)境調(diào)適力決定組織與環(huán)境的關(guān)系狀態(tài)，區(qū)域安全組織對于環(huán)境變遷不敏感，傾向于遲滯性；安全組織對于環(huán)境變遷敏感，傾向于敏感性。應(yīng)對外部環(huán)境變遷，區(qū)域安全組織的反應(yīng)分為被動應(yīng)對式及主動建構(gòu)式，前者是較為消極地應(yīng)對區(qū)域及國際環(huán)境的變化，把維持組織機(jī)構(gòu)的存活作為基本與首要的目標(biāo)，甚至存在坐視組織僵化解體的情況；后者是積極塑造與主動建構(gòu)變化中的區(qū)域及國際體系環(huán)境，把擴(kuò)大組織規(guī)模、促進(jìn)組織發(fā)展作為首要考慮。區(qū)域安全組織還會依據(jù)區(qū)域環(huán)境變遷重構(gòu)威脅認(rèn)知，比如把議題范圍從傳統(tǒng)安全領(lǐng)域延展到非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域，展現(xiàn)出時代特性與區(qū)域特色，進(jìn)而反過來有利于安全利益契合度的提升。

區(qū)域安全組織的環(huán)境調(diào)適力受到主導(dǎo)國偏好的塑造。區(qū)域安全組織的主導(dǎo)國對于供給這種區(qū)域安全公共產(chǎn)品的偏好強(qiáng)弱影響到組織的環(huán)境調(diào)適力，如果主導(dǎo)國有著強(qiáng)勁的動力應(yīng)對區(qū)域環(huán)境變動且應(yīng)對得力，則會使組織環(huán)境調(diào)適力保持較高水平，反之組織的環(huán)境調(diào)適力會受到?jīng)_擊。比如，集體安全條約組織作為俄羅斯主導(dǎo)的區(qū)域安全組織，在組織凝聚力有所下滑的情況下，不斷基于區(qū)域安全環(huán)境變遷作出調(diào)整，2019年決定建立集體安全組織國防部長理事會后勤和技術(shù)保障工作組，向著綜合性多功能地區(qū)安全組織目標(biāo)邁進(jìn)。作為主導(dǎo)國，俄羅斯的戰(zhàn)略意圖很大程度上反映了集體安全條約組織的戰(zhàn)略意圖。①楊恕、王術(shù)森：《獨(dú)聯(lián)體集體安全條約組織對外功能弱化的原因分析》，第23頁。普京執(zhí)政下的俄羅斯提出在地緣政治形勢深刻變遷的背景下，需要創(chuàng)新合作機(jī)制應(yīng)對新威脅。

需要指出的是，環(huán)境調(diào)適力強(qiáng)弱差異的重要體現(xiàn)是區(qū)域安全組織應(yīng)對環(huán)境變遷的策略選擇。邁克爾·巴尼特（Michael Barnet）等認(rèn)為，國際組織適應(yīng)環(huán)境的手段包括：順應(yīng)環(huán)境的默許策略、維系既定收益的妥協(xié)策略、事實(shí)為欺詐行為的規(guī)避策略、挑戰(zhàn)現(xiàn)有環(huán)境的抗?fàn)幉呗浴⒄{(diào)整與影響環(huán)境的操縱策略以及再定義環(huán)境的戰(zhàn)略性社會建構(gòu)策略。②Michael Barnet and Liv Coleman,“Designing Police:Interpol and the Study of Change in International Organizationas,”International Studies Quarterly,Vol.49,No.4,2005,pp.593-619.強(qiáng)環(huán)境調(diào)適力的區(qū)域安全組織可以較為有效地應(yīng)對區(qū)域及國際體系結(jié)構(gòu)的變遷，并作出相應(yīng)的政策調(diào)整，推進(jìn)組織再造，奉行權(quán)變戰(zhàn)略，涉及地理范圍擴(kuò)大、關(guān)注議題增多，增強(qiáng)組織影響其治理議題內(nèi)行為體的行為的能力，不斷拓展組織邊界。弱環(huán)境調(diào)適力的區(qū)域安全組織推行一種現(xiàn)狀戰(zhàn)略，不能夠適應(yīng)環(huán)境變化，抑制組織資源整合，導(dǎo)致組織僵化，從而使組織的生命力受到?jīng)_擊。

可以說，區(qū)域安全組織的瓦解取決于組織的動態(tài)平衡，根據(jù)組織內(nèi)外環(huán)境變化，形成區(qū)域安全組織與成員個體討價還價以及組織與外部環(huán)境互動的雙重結(jié)構(gòu)。組織目標(biāo)與成員國安全利益契合度高低影響個體成員的戰(zhàn)略選擇，高則成員國選擇積極融入戰(zhàn)略，低則成員國選擇消極規(guī)避戰(zhàn)略或者退出戰(zhàn)略。區(qū)域安全組織與外部環(huán)境的相容性不足，推行一種現(xiàn)狀戰(zhàn)略，對于組織發(fā)展不利；對持續(xù)變化環(huán)境的有力回應(yīng)及推行一種權(quán)變戰(zhàn)略，可以延長區(qū)域安全組織的生命周期。同時，安全利益契合度與環(huán)境調(diào)適力具有內(nèi)在聯(lián)系，區(qū)域安全組織與主導(dǎo)國/多數(shù)成員的安全利益契合度高有利于整合資源適應(yīng)外部環(huán)境變遷，組織的環(huán)境調(diào)適力高有利于組織與成員的偏好聚合與安全利益共識達(dá)成，這本身反映內(nèi)部平衡與外部平衡的聯(lián)動性。在這個過程中，區(qū)域安全組織的主導(dǎo)國扮演著干預(yù)變量的角色。（見圖1）

圖1 區(qū)域安全組織演進(jìn)邏輯關(guān)系

四、案例檢驗(yàn)

區(qū)域安全組織瓦解的決定因素在于，即對內(nèi)方面，組織不能滿足自身目標(biāo)的同時也難以滿足成員的安全需求，對外方面是不能夠根據(jù)環(huán)境變遷做出調(diào)整以適應(yīng)之。為了檢驗(yàn)這個理論假設(shè)，本文通過多案例比較分析，以東南亞條約組織、北約、五國聯(lián)防組織為案例，通過過程追蹤探求理論假設(shè)的適用性。之所以選取這三個案例，有以下幾方面原因：一是這三個區(qū)域安全組織具有代表性，東南亞條約組織缺乏有效的安全利益契合度與環(huán)境調(diào)適力而走向瓦解，原本可能瓦解的北約在冷戰(zhàn)結(jié)束后由于具備有效的安全利益契合度與環(huán)境調(diào)適力得以發(fā)展，五國聯(lián)防組織盡管利益匹配度不足，但是具有較強(qiáng)的環(huán)境調(diào)適力使其得以維持；二是通過案例間比較分析，可以有效避免陷入單一案例循環(huán)論證的誤區(qū)，避免文章假設(shè)源于單一案例提煉的印象；三是借助五國聯(lián)防組織這個“死而不僵”的案例，可以展現(xiàn)區(qū)域安全組織的瓦解需要同時滿足兩個變量。

（一）東南亞條約組織

東南亞條約組織是冷戰(zhàn)的產(chǎn)物，是美國為了遏制亞洲社會主義國家所建立的安全組織，集中針對中國與北越。1954年9月，美國、英國、法國、澳大利亞、新西蘭、菲律賓、泰國與巴基斯坦等八國在馬尼拉簽署《東南亞集體防務(wù)條約》。這個條約于1955年2月生效，標(biāo)志著東南亞條約組織正式成立。美國及其盟友組建東南亞條約組織，目標(biāo)是遏制共產(chǎn)主義在印度支那及東南亞發(fā)展，一定時期里在阻擊印度支那完全共產(chǎn)主義化方面有所作用。①Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,Singapore:Singapore University Press,1983,p.44.東南亞條約組織是美國西太平洋集體防務(wù)的重要一環(huán)，是美國全球冷戰(zhàn)戰(zhàn)略及地區(qū)國家安全的共需使然。阿隆·弗里德伯格（Aaron L.Friedberg）指出，東南亞條約組織的缺點(diǎn)甚于成就，導(dǎo)致其走向失敗。②Aaron L.Friedberg,“Ripe for Rivalry:Prospects for Peace in a Multi-Polar Era,”International Security,Vol.18,No.3,1993-1994,p.22.事實(shí)上，該組織在安全利益契合度與環(huán)境調(diào)適力兩個方面的不足導(dǎo)致其最終解體。

一方面，東南亞條約組織與成員的安全利益契合度低，組織成員不能獲取相應(yīng)安全利益?！稏|南亞集體防務(wù)條約》對于成員國缺乏足夠的約束力，美國在1956年卡拉奇部長理事會上提出建立“聯(lián)合司令部”的主張沒有得到積極響應(yīng)。東南亞條約組織的衰落主要源于成員國間威脅認(rèn)知和安全需求分歧的擴(kuò)大。③鄭先武：《東南亞早期區(qū)域合作：歷史演進(jìn)與規(guī)范建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)》2017年第6期，第197頁。1960—1962年老撾危機(jī)是組織成立以來遭遇的最大危機(jī)，英法反對東南亞條約組織軍事介入老撾內(nèi)戰(zhàn)，美國肯尼迪政府左右為難，堅持中立路線，最終選擇政治解決老撾危機(jī)。在老撾危機(jī)中，東南亞條約組織沒有經(jīng)受住嚴(yán)重考驗(yàn)，被證明為不成功的應(yīng)對之舉。④Leszek Buszynski,“SEATO:Why It Survived until 1977 and Why It was Abolished,”p.287.東南亞條約組織在老撾危機(jī)中的無能，使得泰國與菲律賓非常不滿。1961年10月，泰國外長他塔·科曼訪美時提出美國在東南亞條約組織框架下單獨(dú)行動的建議，并聲稱如果這個建議不被接受，泰國將會考慮是否以及以怎樣的水準(zhǔn)參與下一屆組織理事會會議。⑤Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,p.87.

接下來的越南戰(zhàn)爭更加考驗(yàn)東南亞條約組織的生命力，美國希望該組織參加越南戰(zhàn)爭的企圖因?yàn)橛⒎ǖ淖钃衔茨艿脙斔浮Ｃ绹谠侥蠎?zhàn)爭中的單邊主義行為破壞了東南亞條約組織的團(tuán)結(jié)性。①Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,p.90.美國打著東南亞條約組織的旗號單邊行為，違背了重大行動需要全體一致的原則，菲律賓、泰國、澳大利亞、新西蘭等成員國支持美國的戰(zhàn)爭政策，且以履行條約義務(wù)的名義派兵南越，巴基斯坦不介入南越事務(wù)，英國有保留地支持，法國堅決反對單邊軍事干預(yù)越南，導(dǎo)致條約組織的分裂。泰國外長他塔·科曼直言，這個條約組織的角色越來越艱難，必須要用新的組織取代它。②Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,p.135.美國單邊主義傾向使越戰(zhàn)時期的東南亞條約組織完全陷入分崩離析的境地。1965年5月與1967年7月，法國和英國分別退出其軍事活動，東南亞條約組織陷入停滯。

成員國對于組織的安全效能頗有微詞，對于東南亞條約組織的興趣降低，逐漸采取消極甚至退出戰(zhàn)略。巴基斯坦與東南亞條約組織諸多成員毫無安全關(guān)系，且該組織難以滿足巴基斯坦的安全訴求。1962年中印軍事沖突中，美英兩國積極武裝印度，巴基斯坦對美英極為不滿，且促使巴基斯坦重新梳理本國的外交與安全戰(zhàn)略，逐漸謀求與中國改善關(guān)系。1973年，巴基斯坦正式退出該組織。主導(dǎo)國與其他成員的矛盾加劇這種安全利益契合度的下降。菲律賓、泰國等亞洲成員期望該組織能夠介入他們與鄰國及其內(nèi)部的沖突，作為主導(dǎo)國的美國卻不愿對此承擔(dān)軍事責(zé)任。美國認(rèn)為東南亞條約組織其他成員不能提供重大軍事貢獻(xiàn)，它無須像策劃與創(chuàng)建北約那樣去建設(shè)該組織。

另一方面，東南亞條約組織環(huán)境調(diào)適力較弱，從而走向衰落以至于消亡。東南亞條約組織在冷戰(zhàn)背景下成立，是美國干涉亞洲的軍事工具及在西太平洋遏制社會主義國家的有機(jī)組成部分。美國時任國務(wù)卿約翰·杜勒斯把東南亞條約組織視為對抗中國的威懾權(quán)力的重要組成部分，盡管其在本質(zhì)上是美國的“傀儡”。③Richard Goold-Adams,John Foster Dulles:A Reappraisal,New York:Appleton-Century-Crofts,Inc,1962,p.166.隨著冷戰(zhàn)的轉(zhuǎn)型，東南亞條約組織沒有調(diào)適好與地區(qū)安全環(huán)境的關(guān)系，對于新出現(xiàn)的地緣政治環(huán)境應(yīng)對無力。1969年，隨著蘇聯(lián)成為中美共同的最大敵人，尼克松主義的出臺以及中美關(guān)系的和解，原本以中國為主要假想敵的東南亞條約組織的基本功能失效。尼克松在1969年選舉前，出于與中國和解的需要，把東南亞條約組織稱之為這個時代落伍的殘存物。④Richard Nixon,“Asia after Vietnam,”Foreign Affairs,Vol.46,No.1,1967,pp.111-125.泰國、菲律賓都在20世紀(jì)70年代與中國建交，前兩者對于中國威脅的認(rèn)知下降。阿斯特里·戈?duì)査固梗ˋstri Goldstein）認(rèn)為隨著地區(qū)安全環(huán)境變遷，特別是中美關(guān)系向好發(fā)展，東南亞條約組織反共反華的初始目標(biāo)已經(jīng)不符合現(xiàn)實(shí)情況。①Astri Goldstein, SEATO:Rethinking Regionalism,Canberra:The Australian National University Press,1969.

東南亞條約組織改革進(jìn)程失敗，功能轉(zhuǎn)變不力，則加快了其走向解體的進(jìn)程。泰國提出改革組織的建議，希望把東南亞條約組織變成一個政治論壇。在1969年5月曼谷會議上，泰國提出不能再把東南亞條約組織的角色局限在軍事領(lǐng)域，而是必須把重心轉(zhuǎn)移到政治方面，這是拯救該組織的唯一方法。②Leszek Buszynski,SEATO:The Failure of an Alliance Strategy,p.148.菲律賓提出吸納更多亞洲國家加入和在東南亞條約組織的名義下增加新的項(xiàng)目，但是組織改革的嘗試最終失敗。作為主導(dǎo)國的美國對于東南亞條約組織的改革缺乏興趣，一定程度上坐視組織沒落。正是組織難以滿足成員國的安全需求以及應(yīng)對地區(qū)體系變遷不力，使得東南亞條約組織逐漸走向衰落。英國1971年從蘇伊士運(yùn)河以東撤軍，法國戴高樂政府逐漸推行與美國劃清界限的政策。1975年東南亞條約組織召開最后一次理事會，并在兩年后最終解體。

（二）20世紀(jì)90年代的北約

北約是美國與西歐國家為了對付所謂蘇聯(lián)共產(chǎn)主義威脅而成立的區(qū)域安全組織，是冷戰(zhàn)政治的產(chǎn)物。冷戰(zhàn)時期，北約凝聚力體現(xiàn)在遏制蘇聯(lián)、拱衛(wèi)歐洲及北美、保護(hù)多邊貿(mào)易與支付體系等。③Emil J.Kirchner and James Sperling,eds.,The Federal Republic of Germany and NATO,Houndmills and London:The Macmillan Press,Ltd,1992,p.16.20世紀(jì)90年代初，隨著東歐劇變與蘇聯(lián)解體，歐洲的政治安全環(huán)境發(fā)生根本性變遷，北約理應(yīng)退出歷史舞臺。約翰·米爾斯海默（John J.Mearsheimer）直言，隨著蘇聯(lián)威脅的消失，北約將不再是一個有效的聯(lián)盟。④John J.Mearsheimer,“Back to the Future:Instability in Europe after the Cold War,”International Security,Vol.15,No.1,1990,p.52.然而，在整個20世紀(jì)90年代，北約并沒有走向“歷史的終結(jié)”，反而不斷發(fā)展，實(shí)現(xiàn)后冷戰(zhàn)時代的首次擴(kuò)容，波蘭等國1999年加入北約，該組織的勢力范圍伸向東歐地區(qū)，組織凝聚力隨著法國部分重返北約的軍事一體化指揮結(jié)構(gòu)有所強(qiáng)化，組織功能不斷延展，有力進(jìn)行地區(qū)軍事干預(yù)，積極參與波黑維和行動等?？梢哉f，作為歐洲最具影響力的安全組織，北約經(jīng)過轉(zhuǎn)型、東擴(kuò)以及強(qiáng)化實(shí)力，在歐洲安全秩序建構(gòu)中已然確立了主導(dǎo)地位。①曾晨宇、許海云：《冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲安全秩序建構(gòu)中的北約角色》，《國際展望》2018年第3期，第123頁。北約在20世紀(jì)90年代得以不斷發(fā)展，關(guān)鍵在于有著高安全利益契合度與強(qiáng)環(huán)境調(diào)適力。

首先，北約組織與成員國的安全利益契合度高，這有利于集中各方偏好，達(dá)成推進(jìn)組織發(fā)展的共識。冷戰(zhàn)結(jié)束后，盡管北約成員國之間的利益出現(xiàn)了分歧，但是這些分歧并不能威脅到聯(lián)盟本身的生存或總體效力，它們之間的共同安全利益相對牢固并有著互補(bǔ)之處，這為北約的延續(xù)奠定了基礎(chǔ)，防止了北約的解體。②鐘振明：《冷戰(zhàn)后北約何以繼續(xù)存在》，第107頁。北約主要大國的安全利益需求促進(jìn)北約組織的延續(xù)，作為盟主的美國需要北約作為自己控制歐洲、稱霸世界的戰(zhàn)略工具。對于歐洲成員國來說，北約能夠維護(hù)成員國的國家安全利益，提供區(qū)域安全公共產(chǎn)品，提供如何構(gòu)建新歐洲安全機(jī)制的平臺，保證美國繼續(xù)對歐洲承擔(dān)義務(wù)，防范歐洲再現(xiàn)競爭性安全政策及舊式地緣政治競爭，特別是消除成員國對統(tǒng)一后德國的擔(dān)憂。事實(shí)上，北約成員國把北約視為處理歐洲安全問題的方式。③Robert B.McCalla,“NATO’s Persistence after the Cold War,”International Organization,Vol.50,No.3,1996,p.466.1994年北約布魯塞爾峰會指出北約是歐洲安全防務(wù)的中心，需要延續(xù)大西洋兩岸的安全合作。

北約作為大西洋兩岸的安全紐帶本質(zhì)上沒有變化，繼續(xù)奉行集體安全基礎(chǔ)上的共同防御原則，維護(hù)成員國的安全利益，北約在歐洲防務(wù)安全中的核心地位不變，特別是隨著俄羅斯對外政策的強(qiáng)勢反彈，為抵消俄羅斯殘余的軍事威脅，成員國對于北約的安全依賴有所加深。北約在東擴(kuò)問題上的廣泛共識也是該組織利益契合度高的重要體現(xiàn)。對于北約東擴(kuò)進(jìn)程的啟動，北約成員國一致認(rèn)為該組織不僅在歐洲而且還要在世界上發(fā)揮更大作用，成員國積極參與組織的東擴(kuò)進(jìn)程實(shí)踐。東擴(kuò)是北約填補(bǔ)中東歐“安全真空”和建立以北約為主導(dǎo)的歐洲安全體系的重要手段，也是美國維持其“全球領(lǐng)導(dǎo)”地位，防止俄羅斯東山再起的重要戰(zhàn)略步驟。④馮玉軍：《俄羅斯與北約關(guān)系的現(xiàn)狀及前景》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》1997年第8期，第57頁。

其次，基于冷戰(zhàn)結(jié)束后歐洲地緣政治演進(jìn)的現(xiàn)實(shí)條件，北約組織的環(huán)境調(diào)適力強(qiáng)，對組織功能、角色定位、任務(wù)目標(biāo)作出相應(yīng)調(diào)整，更加契合變化中的區(qū)域環(huán)境。蘇東劇變以后，歐洲冷戰(zhàn)體系發(fā)生根本性動搖，區(qū)域安全環(huán)境經(jīng)歷巨變，安全威脅呈現(xiàn)出嶄新的形式、種類、特征及影響等，對北約處理地區(qū)安全危機(jī)的能力提出直接考驗(yàn)。如果北約僅僅作為維護(hù)歐洲安全的角色，在歐洲安全環(huán)境需要其發(fā)生改變而未改變之際，北約必定成為過時的組織。①Jennifer Medcalf,Going Global or Going Nowhere? NATO’s Role in Contemporary International Security,Bern:Peter Lang,2008,p.237.事實(shí)上，在華約解散與蘇聯(lián)解體以后，北約初始的使命不復(fù)存在，延續(xù)舊有的冷戰(zhàn)構(gòu)架會危及其自身生存，為使它繼續(xù)存在下去，必須賦予新任務(wù)、新職能及新戰(zhàn)略。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約面臨一系列新威脅，不僅包括民族、宗教及領(lǐng)土爭端引發(fā)的危機(jī)和沖突，還涉及政治、經(jīng)濟(jì)、科技等非軍事領(lǐng)域以及地中海、中東、東歐、前蘇聯(lián)地區(qū)的不穩(wěn)定因素對北約成員國的安全利益構(gòu)成威脅。尤其是作為主導(dǎo)國，美國認(rèn)識到要想使北約在冷戰(zhàn)后維持自身的生存和發(fā)展，就必須通過改造賦予其新使命。②趙懷普：《從“歐洲優(yōu)先”到“美國優(yōu)先”：美國戰(zhàn)略重點(diǎn)轉(zhuǎn)移對大西洋聯(lián)盟的影響》，《國際論壇》2020年第3期，第53頁。

20世紀(jì)90年代，北約不斷調(diào)整與變革，以變圖存及適應(yīng)時代需求。1990年7月，北約倫敦峰會提出對該組織進(jìn)行戰(zhàn)略變革的主張，強(qiáng)調(diào)把北約從軍事政治組織變?yōu)檎诬娛陆M織，從原本應(yīng)付所謂蘇聯(lián)威脅轉(zhuǎn)化為發(fā)展與東歐國家的政治合作。1991年11月，北約羅馬峰會確定北約發(fā)展新戰(zhàn)略，把軍事戰(zhàn)略的重點(diǎn)放在防控地區(qū)性危機(jī)與沖突、構(gòu)建靈活性的快速反應(yīng)部隊(duì)以及建設(shè)北約的歐洲支柱，強(qiáng)化國際維和的職能。這次首腦會議還提出北約戰(zhàn)略新概念，由傳統(tǒng)對付蘇聯(lián)為主的“靈活反應(yīng)戰(zhàn)略”轉(zhuǎn)向以在歐洲地區(qū)預(yù)防沖突、處理危機(jī)和解決地區(qū)沖突為主的“全方位危機(jī)反應(yīng)戰(zhàn)略”，重點(diǎn)由對付兩大集團(tuán)大規(guī)模歐洲戰(zhàn)爭轉(zhuǎn)向?qū)Ω兜貐^(qū)性局部動亂和沖突。1999年北約華盛頓峰會通過面向21世紀(jì)的《戰(zhàn)略新概念》，對北約的性質(zhì)與職能做出重大調(diào)整，特別是行動原則從之前的協(xié)商一致到自愿聯(lián)合，北約從防御轉(zhuǎn)向進(jìn)攻，從區(qū)域走向全球，提出“走出防區(qū)”及“預(yù)防性干預(yù)”方針，在認(rèn)定對其安全利益構(gòu)成重大威脅的區(qū)域外應(yīng)對沖突或危機(jī)，采取預(yù)防性軍事干預(yù)。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約全面加快戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，不斷調(diào)整安全戰(zhàn)略，擴(kuò)展北約的防御安全范圍以及完善安全防御體系。北約綜合性職能不斷深入和完善，在很大程度上為北約的持續(xù)存在與擴(kuò)展影響奠定了基礎(chǔ)。①許海云：《構(gòu)建區(qū)域安全模式：國際體系的大西洋安全模式與亞太安全模式》，北京：世界知識出版社2018年版，第255頁。北約的戰(zhàn)略調(diào)整有助于維系其活力，強(qiáng)化成員國希望不斷改革北約，使之繼續(xù)成為服務(wù)于各自利益的工具的意愿。強(qiáng)大的環(huán)境調(diào)適力有助于北約凝聚安全合作共識，提高組織與成員國的安全利益契合度，增強(qiáng)組織凝聚力及發(fā)展?jié)摿?。北約的新戰(zhàn)略目標(biāo)是建設(shè)成可以有力促進(jìn)北大西洋區(qū)域穩(wěn)定及構(gòu)建歐洲新秩序的安全平臺，以對話、合作及集體安全為基本安全手段，應(yīng)對全球范圍內(nèi)的安全威脅，這有助于聚合組織與成員的利益偏好。作為主導(dǎo)國的美國出于自身霸權(quán)護(hù)持利益考慮，積極推進(jìn)北約的內(nèi)部整合與戰(zhàn)略調(diào)整。較高安全利益契合度有利于北約更好地推進(jìn)組織革新以及組織規(guī)模與職能的擴(kuò)大，增強(qiáng)北約在歐洲安全格局中的主導(dǎo)地位，推動北約在20世紀(jì)90年代不僅頂住生存危機(jī)，且得以煥發(fā)新的生機(jī)。

（三）五國聯(lián)防組織

五國聯(lián)防組織是在冷戰(zhàn)時期成立的區(qū)域安全組織，是由《五國聯(lián)防協(xié)議》發(fā)展而出，目標(biāo)是維護(hù)與促進(jìn)東南亞尤其是馬來西亞與新加坡的安全。該組織最初被視為一個過渡性安排，在馬來西亞與新加坡這兩個新國家能夠自衛(wèi)之前向其提供防務(wù)支持。②Chin Kin Wah,“The Five Power Defence Arrangements:Twenty Years After,”The Pacific Review,Vol.4,No.3,1971,p.193.1967年，英國決定退出蘇伊士運(yùn)河以東，出于維護(hù)新加坡與馬來西亞安全的需要，英國、澳大利亞、新西蘭、馬來西亞、新加坡等五國國防部長會議于1971年通過《五國聯(lián)防協(xié)議》，建立五國聯(lián)防組織。實(shí)踐證明，五國聯(lián)防安排已經(jīng)成功履行三項(xiàng)核心功能：應(yīng)對強(qiáng)勢的印度尼西亞的心理威懾、扮演新加坡—馬來西亞關(guān)系信任建設(shè)中的積極角色、提供澳新以及英國介入東南亞安全事務(wù)的工具。③Ralf Emmers,“The Five Power Defence Arrangements and Defense Diplomacy in Southeast Asia,”Asian Security,Vol.8,No.3,2012,p.271.就其近50年的發(fā)展歷程來看，五國聯(lián)防組織沒有因?yàn)闅v史使命的完成日漸消亡，雖然組織與成員國的安全聯(lián)系較為松散，組織目標(biāo)不明確，使得組織處于一種死而不僵的狀態(tài)，不過該組織以其獨(dú)特的彈性不斷適應(yīng)環(huán)境變遷。

五國聯(lián)防組織在發(fā)展進(jìn)程中，組織與成員國的安全利益契合度不高，安全協(xié)作體系效率低下且缺乏強(qiáng)制性。成立五國聯(lián)防組織原本旨在馬來西亞或新加坡遭受外部襲擊時，組織協(xié)商決定聯(lián)合或單獨(dú)采取應(yīng)對之策，尤其是英國、澳大利亞與新西蘭這三個區(qū)域外國家駐防新馬兩國，突出特征是松散的安全磋商機(jī)構(gòu)，遇到任何攻擊情況時各方緊急協(xié)商。組織在凝聚成員國共同安全利益方面不足，加之成員國內(nèi)部矛盾掣肘，使得該組織發(fā)展受到影響?？ㄈR爾·塞耶（Carlyre A.Thayer）指出，如果成本大于預(yù)期收益，外部國家可能降低未來介入五國聯(lián)防組織活動水平。①Carlyre A.Thayer,“The Five Power Defence Arrangements:The Quiet Achiever,”Security Challenges,Vol.3,No.1,2007,p.95.1976年3月，英國軍隊(duì)全面從新馬地區(qū)撤出。1976年4月，該組織重要執(zhí)行機(jī)構(gòu)澳新英司令部宣告解散，標(biāo)志該組織暫時告一段落。

成員國對于組織滿足自身安全需求的認(rèn)知度不強(qiáng)，且有著替代性安全選擇。作為主導(dǎo)者的英國對參與五國聯(lián)防不熱心，不愿意承擔(dān)過多安全義務(wù)。事實(shí)上，五國聯(lián)防組織成員國與美國雙邊的安全合作弱化了該組織獨(dú)立發(fā)揮作用的空間，特別是主導(dǎo)國英國力量有限使得組織活力不強(qiáng)。②Damon Bristov,“The Five Power Defence Arrangements:Southeast Asia’s Unknown Regional Security Organization,”Contemporary Southeast Asia,Vol.27,No.1,2005,pp.1-20.維持這個組織的成本相對低，且不要提供法定義務(wù)而僅僅是協(xié)商，即沒有國家有義務(wù)向其他國家提供軍事支持。③Clive Blout,“Staying in Step:The US‘Pivot’and UK Strategic Choices,”Strategic Studies Quarterly,Vol.7,No.2,2013,p.141.五國聯(lián)防組織由一系列協(xié)商機(jī)制組成，集團(tuán)決策過程效率低，特別是馬來西亞與新加坡這兩個成員國的政治緊張關(guān)系影響其發(fā)展。比如，新加坡主張且得到澳大利亞支持的成立五國聯(lián)防組織常設(shè)軍事指揮機(jī)構(gòu)的建議受到堅持不結(jié)盟政策的馬來西亞的抵制。同時，這個組織每個成員都有權(quán)自主決定提供資源的程度，影響到作為地區(qū)安全架構(gòu)的有效性運(yùn)作。

在這種情況下，五國聯(lián)防組織看似就要壽終正寢，但是這個組織不但維持下來，而且在冷戰(zhàn)結(jié)束后還有所發(fā)展。五國聯(lián)防組織之所以得以存續(xù)，是由于該組織有著較強(qiáng)的環(huán)境調(diào)適力，可以基于區(qū)域安全態(tài)勢的變遷做出有利于組織發(fā)展的調(diào)整。隨著20世紀(jì)70年代末80年代初蘇聯(lián)在東南亞的擴(kuò)張步伐，五國聯(lián)防組織重新恢復(fù)活動，開始軍事演習(xí)計劃常規(guī)化與機(jī)制化。從1971年成立到1981年十年間，五國國防部長們沒有進(jìn)行過集體會晤，1981年以后才開始舉行年度會議。成立40 多年以來，五國聯(lián)防組織不斷進(jìn)行機(jī)制更新，形成較為完備的應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅的體制機(jī)制，利用常態(tài)化軍事演習(xí)應(yīng)對安全問題。約翰·布萊克斯蘭（John Blaxland）指出，五國聯(lián)防組織成立于冷戰(zhàn)高峰期以及對印度尼西亞的恐懼隨著印馬對抗結(jié)束而消退之際，且不斷適應(yīng)環(huán)境的變遷。①John Blaxland,“Strategic Balancing Act Australia’s Approach to Managing China,the USA and Regional Security Priorities,”Security Challenges,Vol.13,No.1,2017,p.28.

在應(yīng)對地區(qū)安全形勢及不確定性的過程中，五國聯(lián)防組織對自身功能重新界定，使命不斷更新。近五十年來，東南亞的戰(zhàn)略安全環(huán)境發(fā)生重大變化，常規(guī)安全沖突的可能性逐漸降低，非傳統(tǒng)安全問題不斷凸顯。作為組織重要安全議程的聯(lián)合軍事演習(xí)，項(xiàng)目逐漸拓展，協(xié)調(diào)機(jī)制不斷加強(qiáng)，軍事演習(xí)的技術(shù)水平及規(guī)模得到擴(kuò)大。在成立之初，五國聯(lián)防組織只進(jìn)行一些相對簡單的空防演習(xí)。1993年，五國聯(lián)防組織防長會議主張由單純的空防演習(xí)向綜合演習(xí)過渡。2000年，五國聯(lián)防組織防長會議決定開展海陸空聯(lián)合軍演，提升作戰(zhàn)與協(xié)同能力，為組織轉(zhuǎn)型奠定基礎(chǔ)，綜合空防體系出現(xiàn)從綜合防空到綜合戰(zhàn)區(qū)防御體系的變化?！?·11”事件對五國聯(lián)防組織的演進(jìn)有著重大影響，對馬六甲海峽可能遭受海上恐怖主義襲擊的擔(dān)憂成為該組織軍事演習(xí)調(diào)整重心的動力。②Andrew T.H.Tan,“The Five Power Defence Arrangements:The Continuing Relevance,”Contemporary Security Policy,Vol.29,No.2,2008,p.289.2003年防長會議提出五國聯(lián)防組織調(diào)整戰(zhàn)略方向，通過適宜及可持續(xù)的路徑因應(yīng)新的不對稱安全威脅，保持區(qū)域安全與穩(wěn)定，特別重視應(yīng)對非傳統(tǒng)安全威脅。五國聯(lián)防組織強(qiáng)調(diào)應(yīng)對地區(qū)安全環(huán)境的新挑戰(zhàn)，涉及恐怖主義威脅及其他非傳統(tǒng)安全威脅，開展專門針對海洋安全的軍事演習(xí)，逐漸增加非軍事部門的參與，使其成為地區(qū)重要維穩(wěn)力量。

總之，五國聯(lián)防組織具有較強(qiáng)的環(huán)境調(diào)適力，逐漸適應(yīng)地區(qū)安全環(huán)境的變化，通過軍事演習(xí)、聯(lián)合培訓(xùn)等成為東南亞地區(qū)活躍的安全組織。達(dá)蒙·布里斯托（Damon Bristow）指出，五國聯(lián)防組織彌補(bǔ)甚至在某種程度上超過了這個地區(qū)其他已有的跨國組織的安全貢獻(xiàn)。③Damon Bristow,“The Five Power Defence Arrangements:Southeast Asia’s Unknown Regional Security Organization,”p.6.五國聯(lián)防組織的軍演與時俱進(jìn)，基于地區(qū)環(huán)境復(fù)雜性與海洋環(huán)境現(xiàn)代戰(zhàn)爭的需要，進(jìn)行綜合條件下的聯(lián)合演習(xí)，不斷更新綜合空防體系指揮和控制體系。作為一個松散的、磋商性的安全合作體系，“五國聯(lián)防”具有相當(dāng)程度的靈活性和適應(yīng)性，這也是它能在沉寂多年后又重新活躍起來的原因之一。④宮少朋：《“五國聯(lián)防”今昔》，《外交學(xué)院學(xué)報》1992年第2期，第43頁。

五、結(jié)論

區(qū)域安全組織是一定區(qū)域范圍內(nèi)以解決安全問題為主要功能導(dǎo)向的國際組織，其演進(jìn)存在不同路徑——穩(wěn)固發(fā)展、緩慢運(yùn)行或走向瓦解。本文認(rèn)為區(qū)域安全組織的瓦解受到組織與成員國安全利益契合度不足以及組織環(huán)境調(diào)適力低下的雙重作用，在此基礎(chǔ)上，組織及其成員的戰(zhàn)略選擇對于組織發(fā)展有著關(guān)鍵意義。如區(qū)域安全組織不能恰當(dāng)處理內(nèi)外雙重平衡，組織成員則難以積極融入，或?qū)е陆M織本身面對新環(huán)境轉(zhuǎn)型不力。這個分析框架具有實(shí)證適用性，通過東南亞條約組織、北約及五國聯(lián)防組織等案例的比較考察，可以驗(yàn)證這種假設(shè)的解釋力。

區(qū)域安全組織在地區(qū)及全球多元安全治理中扮演著越來越重要的作用，對于區(qū)域安全組織的建立、維系、強(qiáng)化及瓦解的研究理應(yīng)受到更多的重視。當(dāng)前，世界面臨百年未有之大變局，大國競爭日漸加劇，新冠肺炎疫情裹挾著全球化的退潮，區(qū)域安全治理問題不斷凸顯。美國頻頻在歐亞大陸拉幫結(jié)派，“組團(tuán)式”對付地區(qū)挑戰(zhàn)者成為美國對外戰(zhàn)略的常見形式。在東歐，美國把前華約組織成員國納入北約戰(zhàn)略軌道，強(qiáng)化聯(lián)合遏制俄羅斯的協(xié)同性；在海灣地區(qū)，美國拉攏阿拉伯國家，試圖搭建“中東版北約”，應(yīng)對伊朗的所謂地區(qū)威脅；在東亞地區(qū)，美國不斷拼湊“亞太版北約”，制衡中國崛起，同時提出印太戰(zhàn)略，搭建美日印澳四邊合作機(jī)制。研究區(qū)域安全組織的生命力及演進(jìn)路徑，具有顯著的理論及現(xiàn)實(shí)意義，不僅有助于深化安全治理研究及組織理論發(fā)展，而且有助于推動大變局時代的中國戰(zhàn)略應(yīng)對。尤其值得關(guān)注的是，中國在推進(jìn)地區(qū)安全治理進(jìn)程中，不斷加強(qiáng)和區(qū)域安全組織的合作進(jìn)程，同時主動構(gòu)建上海合作組織，深入把握區(qū)域安全組織的運(yùn)行規(guī)律有助于更好地推進(jìn)相關(guān)戰(zhàn)略的優(yōu)化。