國際組織自主性與全球氣候治理中的聯(lián)合國*
——聚焦2019年聯(lián)合國氣候行動峰會

周逸江

【內(nèi)容提要】自主性是研究國際組織在國際政治中角色的核心概念。作為最具影響力和普遍性的國際組織，聯(lián)合國在全球氣候治理議題中的角色備受關(guān)注。然而當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于聯(lián)合國參與全球氣候治理的研究仍主要強調(diào)其作為主權(quán)國家彌合分歧實現(xiàn)合作的平臺的作用，對其官僚機(jī)構(gòu)自主性的關(guān)注十分有限。2019年聯(lián)合國氣候行動峰會是觀察聯(lián)合國自主性的重要案例。本文通過梳理國際組織自主性概念發(fā)展的學(xué)術(shù)討論，將國際組織自主性定義為基于自身政策偏好，調(diào)動其權(quán)威和資源尋求對特定議題政策結(jié)果施加影響的能力，并進(jìn)一步構(gòu)建了行動、意愿和結(jié)果三維度的分析框架。由此，本文首先針對行動維度從議程設(shè)置、規(guī)則制定、機(jī)制設(shè)計三方面分析此次峰會中聯(lián)合國的自主性行動；其次從議題與國際組織互動的視角指出氣候議題在聯(lián)合國議程優(yōu)先性的凸顯、治理真空的擴(kuò)張、秘書長古特雷斯對于氣候議題的偏好推動了聯(lián)合國參與氣候治理的行動意愿的提升；最后，針對峰會結(jié)果對聯(lián)合國參與氣候治理行動的自主性進(jìn)行評估和展望。

一直以來，國際組織行為對世界政治的意義受到了學(xué)界廣泛的關(guān)注。其中，國際組織自主性（autonomy）是研究國際組織角色的核心概念，但國內(nèi)研究對此關(guān)注仍顯不足。聯(lián)合國是國際社會中最具普遍性和權(quán)威性的國際組織，學(xué)界對聯(lián)合國的自主性進(jìn)行了長期的關(guān)注和研究，但相關(guān)研究集中在對聯(lián)合國秘書處在傳統(tǒng)和平與安全領(lǐng)域自主性影響的分析，①Hylke Dijkstra,“Efficiency versus Sovereignty:Delegation to the UN Secretariat in Peacekeeping,”International Peacekeeping,Vol.19,No.5,2012,pp.581-596; Hylke Dijkstra,“Shadow Bureaucracies and the Unilateral Control of International Secretariats:Insights from UN Peacekeeping,”Review of International Organization,Vol.10,No.1,2015,pp.23-41.對于全球氣候治理這一新興領(lǐng)域關(guān)注較少。另一方面，全球氣候治理的相關(guān)研究則或集中于主權(quán)國家，②李強：《“后巴黎時代”中國的全球氣候治理話語權(quán)構(gòu)建：內(nèi)涵、挑戰(zhàn)與路徑選擇》，《國際論壇》2019年第6期，第3—14頁。或關(guān)注氣候治理機(jī)制，③李慧明：《全球氣候治理的“行動轉(zhuǎn)向”與中國的戰(zhàn)略選擇》，《國際觀察》2020年第3期，第57—85頁。或圍繞聯(lián)合國框架下氣候變化相關(guān)的專門機(jī)構(gòu)展開，④李昕蕾：《全球氣候治理中的知識供給與話語權(quán)競爭——以中國氣候研究影響IPCC 知識塑造為例》，《外交評論》2019年第4期，第32—70頁；呂曉莉，繆金盟：《IPCC 在氣候變化全球治理中的作用研究》，《國際論壇》2011年第6期，第34—40頁；薄燕：《環(huán)境治理中的國際組織:權(quán)威性及其來源——以聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署為例》，《歐洲研究》2007年第1期，第87—100頁。對于聯(lián)合國這一重要的國際組織的自主性關(guān)注不多。本文從聯(lián)合國官僚機(jī)構(gòu)自主性的視角出發(fā)，研究由聯(lián)合國秘書長發(fā)起、聯(lián)合國多機(jī)構(gòu)參與的2019年聯(lián)合國氣候行動峰會（以下簡稱“氣候峰會”），旨在實現(xiàn)國際組織自主性理論與聯(lián)合國參與氣候治理的行動分析的密切結(jié)合。

2019年氣候峰會雖然主要由聯(lián)合國秘書長個人的風(fēng)格和意愿推動，但考慮到會議的成功發(fā)起是基于秘書長作為聯(lián)合國行政首長的身份，會議信息更新和會議籌備工作是由聯(lián)合國工作人員負(fù)責(zé)，此次峰會也被列入秘書長2019年組織工作匯報中，⑤United Nations,“Report of the Secretary-General on the Work of the Organization (A/74/1,74th session),”2019,p.37,https://www.un.org/annualreport/files/2019/09/Annual-report-SG-2019-EN-Complete-Web.pdf.更顯而易見地，此次峰會全名為“聯(lián)合國氣候行動峰會”且官方網(wǎng)頁被列入聯(lián)合國官網(wǎng)的議題列表中，此次峰會中聯(lián)合國官僚團(tuán)隊的參與能體現(xiàn)聯(lián)合國官僚機(jī)構(gòu)在氣候議題上的政策偏好和自主性影響。此外，從這一案例的自主性顯著程度來看，根據(jù)新自由制度主義理論，國際組織自主性的重要價值體現(xiàn)在解決國家之間集體行動難題方面，而此次峰會召開的大背景正是各國應(yīng)對氣候變化的行動意愿下降、國際合作難度上升，國際組織彌合分歧和凝聚共識的角色得以凸顯。同時，氣候峰會不同于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）下的締約方大會，從會議內(nèi)容來看，峰會的焦點并非各國代表之間的博弈，而在于通過與會代表做出的承諾和展示治理主體的新倡議和新舉措來促進(jìn)和支持《巴黎協(xié)定》的實施；從會議安排來看，聯(lián)合國秘書長作為發(fā)起者，對峰會議程的安排具有較高水平的控制權(quán)。相比之下，雖然《聯(lián)合國氣候變化框架公約》秘書處有影響締約方大會會議議程的能力，但決定權(quán)仍掌握在會議主席手中，而會議主席通常是東道國的行政官員。因此，聯(lián)合國的工作人員在氣候峰會上有更多發(fā)揮自主性的空間。

一、國際組織自主性：概念及分析框架

（一）國際組織自主性相關(guān)理論與概念的梳理

對于國際組織自主性定義的討論是與對自主性主體的范圍界定密切相關(guān)的。委托代理理論和社會學(xué)制度主義對國際組織自主性進(jìn)行了深入的分析，在概念界定上各具特色。

委托代理理論將國際組織視為接受成員國委托而執(zhí)行特定委托事項的代理人。贊同這一理論的學(xué)者傾向于認(rèn)為，自主性是指委托人在建立了必要的監(jiān)督和限制代理人行動的控制機(jī)制后，代理人可以采取的潛在的獨立行動的范圍。其自主性可能為委托人帶來收益或損失。這區(qū)別于代理松弛（Agency slack），即代理人采取了委托人不希望其采取的獨立行動。①Darren G.Hawkins,David A.Lake,Daniel L.Nielson,Michael J.Tierney,“Delegation Under Anarchy:States,International Organizations,and Principal-agent Theory,”in Darren G.Hawkins,David A.Lake,Daniel L.Nielson,Michael J.Tierney,eds.,Delegation and Agency in International Organizations:Political Economy of Institutions and Decisions,Cambridge University Press,2006,p.8.而邁克爾·巴內(nèi)特（Michael Barnett）和瑪莎·芬尼莫爾（Martha Finnemore）為代表的社會學(xué)制度主義認(rèn)為的國際組織自主性的范圍遠(yuǎn)大于前者，他們將官僚機(jī)構(gòu)描述為“目的明確的代理人”和“具有自身獨立利益的行為體”，②Michael Barnett and Martha Finnemore,“The Politics,Power,and Pathologies of International Organizations,”International Organization,Vol.53,No.4,1999,p.705.提出官僚機(jī)構(gòu)“能夠不以國家命令的方式行事時”即具有自主性。③Rafael Biermann,“The Role of International Bureaucracies,”in Rafael Biermann and Joachim A.Koops,eds.,Palgrave Handbook of Inter-Organizational Relations in World Politics,Palgrave Macmillan,2017,p.253.其自主性的來源除了成員國授予的酌處權(quán)（委托代理理論中自主權(quán)的內(nèi)涵），還包括因其公正理性的行動方式而實現(xiàn)的理性法律權(quán)威，維護(hù)國際社會普遍認(rèn)可和追求的價值觀和利益而產(chǎn)生的道義性權(quán)威以及憑借其專業(yè)知識所具有的專家權(quán)威。①Michael Barnett,Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,Ithaca:Cornell University Press,2004,pp.20-24.基于此，國際組織可能反對某些或所有成員國的利益，或者針對成員國不關(guān)心的事項設(shè)定議程和采取行動，通過創(chuàng)建和塑造知識框架獨立于其成員國行使相當(dāng)大的權(quán)力。②Touko Piiparinen,“Secretariats,”in Jacob Katz Cogan,Ian Hurd,Ian Johnstone,eds.,The Oxford Handbook of International Organizations,Oxford University Press,2016,p.844.但是這兩者都未能清晰地界定自主性的主體范圍，委托代理理論將國際組織與成員國視為委托合同的雙方，而巴內(nèi)特和芬尼莫爾在其著作中甚至宣稱“國際組織是官僚機(jī)構(gòu)”。③Michael Barnett ,Martha Finnemore,Rules for the World:International Organizations in Global Politics,Ithaca:Cornell University Press,2004,p.164.

基于此，近期大多數(shù)學(xué)者（主要是外國學(xué)者）對于國際組織的自主性概念進(jìn)行了發(fā)展，對國際組織、國際組織官僚機(jī)構(gòu)和成員國進(jìn)行了區(qū)分，將國際組織官僚機(jī)構(gòu)和成員國視為國際組織的兩個主要組成部分。④Bob Reinalda and Bertjan Verbeek,“The Issue of Decision Making within International Organizations,”in Bob Reinalda and Bertjan Verbeek,eds.,Decision Making Within International Organizations,London and New York:Routledge,2004,pp.12-14; Frank Biermann,Bernd Siebenhüner,Steffen Bauer,Per-Olof Busch,Sabine Campe,Klaus Dingwerth,Torsten Grothmann,Robert Marschinski,and Mireia Tarradell,“Studying the Influence of International Bureaucracies:A Conceptual Framework,”in Frank Biermann and Bernd Siebenhüner,eds.,Managers of Global Change.The Influence of International Environmental Bureaucracies,Cambridge,MA:MIT Press,p.39.研究者通常將自主性行動的主體明確為國際組織官僚機(jī)構(gòu)，分析其如何基于其資源和權(quán)威采取行動，發(fā)揮自主性影響；⑤Liesbet Hooghe and Gary Marks,“Delegation and Pooling in International Organizations,”Review of International Organizations, Vol.10,No.3,2015,pp.305-328.而將成員國與國際組織官僚機(jī)構(gòu)的互動視為影響國際官僚機(jī)構(gòu)自主性行為效果和評估國際組織表現(xiàn)的重要因素。⑥Michael W.Bauer and J?rn Ege,“A Matter of Will and Action:The Bureaucratic Autonomy of International Public Administrations,”in Michael W.Bauer,Christoph Knill,Steffen Eckhard,eds.,International Bureaucracy:Challenges and Lessons for Public Administration Research,London:Palgrave,2017,pp.23-25.蘭吉特·拉爾（Ranjit Lall）在其研究中提出了“政策自主性”一詞，將其定義為，國際組織在不受國家干預(yù)的情況下決定聚焦于與任務(wù)授權(quán)相關(guān)的某一具體問題和為解決這一問題而采取的實質(zhì)性措施的能力。①Ranjit Lall,“Beyond Institutional Design:Explaining the Performance of International Organizations,”International Organization,Vol.71,No.2,2017,pp.253-254.這一定義包含了國際組織官僚機(jī)構(gòu)根據(jù)自身偏好采取行動的能力和成員國對國際組織決策能力的控制對國際組織官僚機(jī)構(gòu)自主性行為的限制。

（二）基于國際組織自主性內(nèi)涵的自主性行為分析框架

鑒于國內(nèi)學(xué)者通常采用“國際組織自主性”一詞，本文將沿用這一表述，但就自主性的內(nèi)涵而言，本文傾向于采取當(dāng)前大多數(shù)學(xué)者所認(rèn)可的劃分方式，將國際組織分為國際組織官僚機(jī)構(gòu)和成員國兩個重要組成部分，其中，國際組織官僚機(jī)構(gòu)是自主性的主體。國際組織官僚機(jī)構(gòu)的自主性為基于其政策偏好調(diào)動權(quán)威和資源尋求對特定議題政策結(jié)果施加影響的能力。特定國際組織官僚機(jī)構(gòu)在特定案例中所表現(xiàn)的自主性，包含著三個維度的內(nèi)容，一是國際組織官僚機(jī)構(gòu)自主性行動，二是其自主性行動意愿，或者說自主性行為動因，三是自主性行動結(jié)果。

自主性行動表現(xiàn)為，特定國際組織官僚機(jī)構(gòu)如何調(diào)動其權(quán)威和資源尋求對特定議題政策結(jié)果施加影響的行為。許多學(xué)者針對國際組織官僚機(jī)構(gòu)的自主性行為進(jìn)行了多組案例分析，認(rèn)為基于其在政策網(wǎng)絡(luò)中的中心位置和專業(yè)知識優(yōu)勢，②Nina Kolleck,Mareike Well,Severin Sperzel and Helge J?rgens,“The Power of Social Networks:How the UNFCCC Secretariat Creates Momentum for Climate Education,”Global Environmental Politics,Vol.17,No.4,2017,pp.106-126.它們能扮演“知識經(jīng)紀(jì)人”③Pamela S.Chasek,David L.Downie,Janet Welsh Brown,Global Environmental Politics,Routledge,2018,pp.75-76.、“意見領(lǐng)袖”④Ronald S.Burt,“The Social Capital of Opinion leaders”,ANNALS of the American Academy of Political and Social Science,Vol.566,No.1,1999,pp.37-54.、“政策倡導(dǎo)者”⑤Christoph Knill,Steffen Eckhard,Stephan Grohs,“Administrative Styles in the European Commission and the OSCE-Secretariat:Striking Similarities Despite Different Organizational Settings,”Journal of European Public Policy,Vol.23,No.7,2016,pp.1057-1076.或“協(xié)調(diào)者”⑥Thomas Hickmann,Oscar Widerberg,Markus Lederer,Philipp Pattberg,“The United Nations Framework Convention on Climate Change Secretariat as an Orchestrator in Global Climate Policymaking,”International Review of Administrative Sciences,2019,pp.1-18.等身份，在針對特定問題的政策討論中推動決策者作出與組織政策偏好一致的政策選擇。

自主性行動意愿反映了國際組織官僚機(jī)構(gòu)政策偏好的形成和將政策偏好轉(zhuǎn)化為自主性行動的動力來源。當(dāng)前相對成熟的自主性動因分析工具主要包括委托—代理理論和社會學(xué)制度主義，前一種觀點認(rèn)為自主性的動力來源是組織本身一成不變的機(jī)構(gòu)利益，國際組織希望通過自主性行為獲得更多的預(yù)算、更多的組織任務(wù)以及更多的執(zhí)行機(jī)會。①Mark Pollack,“Learning from the Americanists:Theory and Method in the Study of Delegation,”West European Politics,Vol.25,Iss.1,2002,pp.200-219.社會學(xué)制度主義則認(rèn)為，國際組織是具有自身科層結(jié)構(gòu)和文化的獨立行為體，國際組織自主性行為的動因不僅限于前者認(rèn)為的單一的物質(zhì)性利益，其利益構(gòu)成中還有觀念性因素。②劉宏松：《國際組織的自主性行為：兩種理論視角及其比較》，《外交評論》2006年第3期，第108—109頁?？梢钥吹?，這兩種理論對國際組織自主性行為動因的分析都存在一定不足，其一是缺乏對國際組織內(nèi)部非理性因素的關(guān)注，其二是忽略了外部環(huán)境對其行為的建構(gòu)作用。③湯蓓：《試析國際組織行政模式對其治理行為的影響》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2012年第7期，第48頁。

自主性行為結(jié)果實際上反映的是自主性行為的有效性，受到國際官僚組織、成員國和政策環(huán)境等多方面因素的影響，其核心是組織偏好與成員國偏好的博弈。如何綜合權(quán)衡這些復(fù)雜因素，對國際組織官僚機(jī)構(gòu)自主性行為結(jié)果作出全面評估，并非易事。通常而言，對自主性行為結(jié)果的評估需要將行動結(jié)果與行動目標(biāo)進(jìn)行對照；接著，基于特定標(biāo)準(zhǔn)，分析自主性行動在多大程度上實現(xiàn)了目標(biāo)。但由于在大多數(shù)情況下明確和可量化的評價體系并不具備，同時，自主性行動的時間跨度與評估該行動的時間也會影響判斷結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性，對于特定行為的評估可能因為評估標(biāo)準(zhǔn)和評估視角的不同存在分化。

本文接下來將圍繞2019年全球氣候行動峰會，從行動路徑、行為動因和行動結(jié)果三方面分析聯(lián)合國如何發(fā)揮其自主性影響，其自主性行動受到何種因素的推動，以及此次峰會成果如何，對于聯(lián)合國在全球氣候治理中的角色可以作出何種期待；更進(jìn)一步地，以此為基礎(chǔ)，探索構(gòu)建更為系統(tǒng)和更具解釋力的解讀國際組織自主性行為的分析框架。

二、2019年氣候峰會中聯(lián)合國自主性行動路徑

在全球氣候治理的歷程中，聯(lián)合國作為全球氣候變化治理的重要主體之一，在提升人類對氣候問題的認(rèn)識，通過持續(xù)發(fā)布科學(xué)和權(quán)威的氣候評估報告為各國制定政策提供科學(xué)依據(jù)，為多邊氣候談判提供平臺、設(shè)定議程、凝聚共識等方面發(fā)揮了不可替代的作用。大衛(wèi)·惠特克（David J.Whittaker）在對聯(lián)合國的行動進(jìn)行評估時，將有影響力的峰會的舉辦作為其成就的重要部分，認(rèn)為峰會作為一種將各國代表和非政府組織集合起來就全球問題進(jìn)行討論并做出決定的世界會議，是聯(lián)合國推動國際辯論和促進(jìn)對話的重要平臺。①David J.Whittaker,United Nations in the Contemporary World,Second edition,Taylor & Francis E-library,2001,pp.119-120.但不容忽視的是，組織召開全球峰會更是聯(lián)合國塑造議題、發(fā)揮自主性以影響成員國政策偏好的重要途徑。這也是聯(lián)合國秘書長多次圍繞氣候變化議題專門召集全球高級別峰會的最重要原因。

歷史上，前秘書長潘基文就氣候變化議題在每年的聯(lián)合國大會期間召集過多次重量級峰會，尤其是2014年的紐約氣候峰會，就為2015年全球達(dá)成《巴黎協(xié)定》奠定了重要的基礎(chǔ)。②馬一鳴：《聯(lián)合國氣候行動峰會 | 非政府組織：碳減排需城市做貢獻(xiàn)》，澎湃新聞，2019年9月23日，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_4485515。而從此次峰會召開的時間節(jié)點來看，它在全球氣候治理發(fā)展歷程中也被賦予了不容忽視的重要意義。聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）曾在多個場合表達(dá)他對于2019年氣候行動峰會寄予厚望，通過在峰會上敦促各國制定切實可行的行動計劃以實現(xiàn)“在2020年前提升國家自主貢獻(xiàn)（Nationally Determined Contribution，NDC），并在未來10年內(nèi)將溫室氣體排放量減少45%，到2050年實現(xiàn)凈零排放”的目標(biāo)。③“Guterres Asks All Countries to Plan for Carbon Neutrality by 2050,”Climate Home News,July 22,2019,https://www.climatechangenews.com/2019/07/22/guterres-asks-countries-plan-carbonneutrality-2050/.接下來將基于此次峰會中聯(lián)合國的行動，從議程設(shè)置、規(guī)則制定、機(jī)制設(shè)計三方面分析聯(lián)合國如何采取自主性行動致力于推動治理主體凝聚氣候行動共識，作出更高水平的減排承諾，這正是組織的政策偏好。

第一，聯(lián)合國通過議程設(shè)置塑造國際社會對氣候議題的共識，激勵治理主體在峰會中提出更具雄心的氣候行動承諾，推動全球氣候治理政策進(jìn)程。

議程設(shè)置（agenda-setting）原本是一個傳播學(xué)的概念，描述的是新聞媒體如何影響大眾的想法。④Maxwell E.McCombs and Donald L.Shaw,“The Agenda-Setting Function of Mass Media,”The Public Opinion Quarterly,Vol.36,No.2,1972,pp.176-187.20世紀(jì)70年代以來，國際關(guān)系學(xué)者便開始關(guān)注國際問題的重要性排序和解決方案的形成，并借鑒大眾傳播學(xué)和新聞學(xué)的議程設(shè)置概念，將其發(fā)展為“國際議程設(shè)置”。①張發(fā)林：《化解“一帶一路”威脅論:國際議程設(shè)置分析》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第1期，第147頁。通過議程設(shè)置，議題的顯著性將在相關(guān)群體中得到提升，斯蒂芬·利文斯通將這一過程視為“獲取和拓展權(quán)力的首要工具”。②Steven G.Livingston,“The Politics of International Agenda-Setting:Reagan and North-South,”International Studies Quarterly,Vol.36,No.3,1992,pp.313-315.國際議程設(shè)置則指使議題在國際范圍內(nèi)獲得關(guān)注和重視的過程，國際組織往往通過國際議程設(shè)置使某一亟待解決的問題成為全球性議題，籌集足夠的公共產(chǎn)品，增強組織本身和組織行動的合法性和有效性。同時，國際組織憑借其自身的道義權(quán)威、技術(shù)權(quán)威和在成員國間的協(xié)調(diào)能力，在特定全球性問題的議程設(shè)置中具有優(yōu)勢。因此，議程設(shè)置是國際組織發(fā)揮自主性、通過塑造行為體對特定議題的認(rèn)知，引導(dǎo)行為體政策偏好形成的重要方式。

在籌備此次峰會過程中，聯(lián)合國通過議程設(shè)置影響治理主體行動偏好，其主要通過發(fā)布科學(xué)報告和開展一系列氣候相關(guān)國際會議等方式，強調(diào)氣候議題在全球議程中的優(yōu)先地位和此次氣候峰會中各治理主體作出高水平氣候行動承諾的必要性?？茖W(xué)報告的發(fā)布是國際組織基于其專業(yè)權(quán)威塑造行為體認(rèn)知，影響其決策和行動偏好的重要途徑之一。在2019年全球氣候行動峰會召開之前，8月聯(lián)合國的相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布了兩份報告，UNFCCC 發(fā)布的《氣候行動與支持趨勢》說明目前各國采取的氣候行動并不足以實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標(biāo)，③UNFCCC,Climate Action and Support 2019 Trends,2019,https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Climate_Action_Support_Trends_2019.pdf.政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）的《氣候變化與土地特別報告》稱氣候變化加劇了土地問題，④IPCC,Climate Change and Land,2019,https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2019/08/4.-SPM_Approved_Microsite_FINAL.pdf.強調(diào)提升氣候行動力度的必要性。2019年9月18日聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UN Development Programme，UNDP）與UNFCCC 聯(lián)合發(fā)布的《2019年國家自主貢獻(xiàn)全球展望報告》是自通過《巴黎協(xié)定》以來對氣候行動最詳細(xì)的審查，⑤UNDP and UNFCCC,The Heat is On,NDC Global Outlook Report 2019,https://www.undp.org/content/dam/undp/library/planet/climate-change/NDC_Outlook_Report_2019.pdf.進(jìn)一步強化了氣候議題在全球議程中的關(guān)鍵地位，有利于提升各治理主體在氣候峰會上提交更具雄心的氣候行動承諾的意愿，也為其氣候行動承諾內(nèi)容的設(shè)計提供了科學(xué)依據(jù)。

同時，聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)通過會前一系列的國際會議和峰會準(zhǔn)備會議，為政府、商業(yè)、公民社會的主要領(lǐng)袖交流氣候行動實踐和氣候行動倡議提供平臺，這在一定程度上有利于推動治理主體凝聚氣候行動共識，達(dá)成氣候行動合作，甚至在同儕壓力下提升氣候行動承諾，實現(xiàn)聯(lián)合國所期待的氣候政策結(jié)果。2019年3月在加納舉辦的非洲氣候周，8月在巴西舉辦的拉丁美洲和加勒比海氣候周，9月在泰國舉辦的亞太氣候周等，一系列區(qū)域會議為國際社會采取氣候行動營造了良好的發(fā)展勢頭，“為推動可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、全球氣候行動、國家自主貢獻(xiàn)預(yù)案等的實施提供了多邊磋商平臺，是2019年9月舉行聯(lián)合國氣候行動峰會的重要基石”。①United Nations Climate Change Secretariat,Yearbook of Global Climate Action 2019 Marrakech Partnership for Global Climate Action,2019,p.36,https://unfccc.int/sites/default/files/resource/GCA_Yearbook2019.pdf.為了明確峰會上提出的氣候行動倡議，秘書長也組織了一系列的會議和工作安排來動員治理主體積極參與并提出高水平的氣候行動承諾。②“Information Note on the 2019 Climate Action Summit of the Secretary-General,”March 23,2019,https://www.un.org/en/climatechange/assets/pdf/Information_Note_Climate%20Summit_20Mar2019.pdf.另外，為了推動年輕一代對氣候變化的關(guān)注，秘書長還于9月21日召開了有史以來的第一次青年氣候峰會，為500 多位青年活動家、企業(yè)家、變革推動者與國際決策者互動提供了平臺，使青年人有機(jī)會分享他們對采取更具雄心的氣候行動的關(guān)切和關(guān)于氣候相關(guān)的全球決策的思考。③United Nations Climate Change Secretariat,Yearbook of Global Climate Action 2019 Marrakech Partnership for Global Climate Action,2019,p.41.通過會前的各類活動，2019年聯(lián)合國全球氣候行動峰會的受關(guān)注度不斷上升，影響力得以持續(xù)醞釀。

第二，聯(lián)合國通過規(guī)則制定框定氣候行動承諾的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，深化參會的各界領(lǐng)袖對峰會目標(biāo)的認(rèn)知，推動治理主體在峰會中提出更為聚焦、更具雄心的氣候行動承諾，從而為全球氣候治理發(fā)展方向的進(jìn)一步明確助力。

為了保障會議效率和會議成果，通過規(guī)則明確會議的程序性安排，框定會議成果的實質(zhì)內(nèi)容部分，引導(dǎo)與會者在會上呈現(xiàn)會議主辦者所期待的會議成果，尤為關(guān)鍵。國際組織官僚機(jī)構(gòu)人員通常具有豐富的會議承辦經(jīng)驗，熟練掌握聯(lián)合國的規(guī)則、慣例和先例，往往在此類程序性事務(wù)決定中有較大話語權(quán)；他們同時也是特定議題領(lǐng)域的專業(yè)人才，能為與會者在特定議題上的政策制定提供技術(shù)和知識支持，也能通過咨詢建議為存在意見分歧的各方彌合政策差異、凝聚政策共識提供助力。

會議規(guī)則的設(shè)計目標(biāo)在于確保合適的人在正確的時間在正確的位置討論正確的議程。為了確保“只有最雄心勃勃的聯(lián)盟成果以及帶著雄心勃勃和可信的2020年至2050年計劃才能出現(xiàn)在峰會演講臺上”，在會前聯(lián)合國秘書長及其團(tuán)隊設(shè)計了氣候行動倡議的內(nèi)容范圍和標(biāo)準(zhǔn)，從而為會議內(nèi)容定下清晰的基調(diào)和方向。首先，聯(lián)合國作為會議主辦方明確設(shè)定了九個相互關(guān)聯(lián)的行動領(lǐng)域并分別安排了國家、聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)和非國家行為體代表參與，不同行動領(lǐng)域上的聯(lián)盟將與其他合作伙伴（包括其他政府和廣泛的利益相關(guān)者）合作，提出希望在峰會上展示的提案，但并非所有提案都能在峰會上展示，選擇標(biāo)準(zhǔn)由峰會特使在峰會指導(dǎo)委員會（Steering Committee）與氣候科學(xué)咨詢工作組（Climate Science Advisory Group）和雄心咨詢工作組（Ambition Advisory Group）兩個獨立小組的支持下制定，基于此，決定特定提案是否能在峰會上提出。①“Information Note on the 2019 Climate Action Summit of the Secretary-General,”March 23,2019,https://www.un.org/en/climatechange/assets/pdf/Information_Note_Climate%20Summit_20Mar2019.pdf.值得注意的是，秘書長已事先確定了選擇標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)（見表1），由此，聯(lián)合國通過評定氣候倡議的規(guī)則，得以使符合其政策偏好的氣候行動倡議在氣候峰會獲得展示的機(jī)會，并由此影響各方氣候行動倡議的制定，更進(jìn)一步地影響治理主體參與氣候治理的行動情況。

表1 氣候行動倡議選擇標(biāo)準(zhǔn)的基準(zhǔn)

另外，就峰會上的發(fā)言風(fēng)格和發(fā)言對象，秘書長也通過相關(guān)的規(guī)則進(jìn)行明確，體現(xiàn)了組織者對于峰會結(jié)果的期待和偏好。在此次峰會召開的一年以前，秘書長古特雷斯就在多次公開場合為此次會議不遺余力地進(jìn)行宣傳，多次強調(diào)當(dāng)前全球氣候治理已不僅僅是凝聚共識，更重要的是行動。會上，秘書長“打破傳統(tǒng)”，要求參加此次氣候行動峰會的各國領(lǐng)導(dǎo)人拿出“具體、可實施的（減排）計劃”，每位與會者的發(fā)言時間僅3 分鐘。①李曉宏等：《氣候變化成聯(lián)大會議優(yōu)先議題，特朗普意外現(xiàn)身但未發(fā)言》，《環(huán)球時報》，2019年9月24日，http://www.sohu.com/a/343051658_313745。從發(fā)言對象來看，會議明確體現(xiàn)了在全球氣候治理上有積極意愿和突出治理成果者有權(quán)發(fā)言的原則。②Umair Irfan,“The UN Climate Action Summit Was a Disappointment,”September 24,2019,https://www.vox.com/2019/9/24/20880416/un-climate-action-summit-2019-greta-thunberg-trump-chinaindia.德國總理、新西蘭總理、馬紹爾群島總統(tǒng)、印度總理在峰會開幕式中進(jìn)行了發(fā)言。德國以積極的倡議和雄心勃勃的減排方案彰顯了氣候治理領(lǐng)導(dǎo)力，德國總理默克爾表明工業(yè)化國家有責(zé)任利用創(chuàng)新、技術(shù)和資金阻止全球變暖，同時承諾德國為國際氣候行動提供的資金支持將從2014年的20 億歐元增加到40億歐元。在國家層面，德國也設(shè)定了高標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)——到2030年將二氧化碳排放量減少1990年水平的一半以上，并在2050年之前實現(xiàn)氣候中和。③“Chancellor at the UN Climate Action Summit‘We All Have Only One Earth’,”German Federal Government,September 24,2019，https://www.bundesregierung.de/breg-en/news/kanzlerin-beiklimagipfel-1674760.秘書長在早些時候曾對印度在可再生能源領(lǐng)域的投資和印度總理莫迪提出的與清潔印度運動有關(guān)的倡議做出了正面評價，并表示“印度是國際氣候行動的重要參與者和‘根本伙伴’”，莫迪在峰會上的發(fā)言也與強調(diào)行動的峰會精神一脈相承。④“Need,not Greed:PM Modi Highlights India’s Climate Change Action Plan at UN Summit,”India Today Web Desk,September 23,2019,https://www.indiatoday.in/amp/india/story/pm-narendra-modihighlights-indias-climate-change-action-at-un-summit-1602363-2019-09-23.馬紹爾群島共和國總統(tǒng)在開幕式上的發(fā)言則代表著最易遭受氣候變化傷害的群體——小島嶼發(fā)展中國家的訴求。值得一提的是，澳大利亞和日本代表并未在峰會上發(fā)言，這主要是由于長期以來秘書長積極推動到2020年結(jié)束新的燃煤電廠建設(shè)，以遏制溫室氣體排放，因此他不希望支持煤炭生產(chǎn)擴(kuò)張、火力發(fā)電而導(dǎo)致溫室氣體排放過大的國家在峰會上被分配到發(fā)言時間。⑤王珊寧：《安倍申請在聯(lián)合國峰會演講被拒絕 古特雷斯這樣說》，新浪新聞海外網(wǎng)，2019年11月29日，https://news.sina.cn/gj/2019-11-29/detail-iihnzahi4106085.d.html?vt=4&pos=108&his=0。

第三，聯(lián)合國通過機(jī)制設(shè)計，為參會的各界領(lǐng)袖的氣候倡議提供戰(zhàn)略層面和技術(shù)操作層面的支持，將峰會相關(guān)制度與其他氣候機(jī)制進(jìn)行有效銜接，推動治理主體制定科學(xué)的減排行動策略和氣候政策，助力氣候治理進(jìn)程的發(fā)展。

機(jī)制設(shè)計是有效整合和調(diào)配組織資源，以幫助組織目標(biāo)實現(xiàn)的重要途徑。一方面，通過機(jī)制設(shè)計可以明確支持組織特定行動的機(jī)制架構(gòu)，根據(jù)專業(yè)技術(shù)特長明確各組成部分的責(zé)任和功能，能使組織行動達(dá)到事半功倍的效果；另一方面，通過機(jī)制設(shè)計能以制度化的方式實現(xiàn)組織特定行動與特定議題相關(guān)的其他治理機(jī)制的銜接，延續(xù)組織特定行動的自主性影響。

為確保2019年氣候行動峰會在增強氣候雄心方面取得重大成果，此次峰會設(shè)置了三個咨詢委員會。其中，指導(dǎo)委員會由2019年氣候行動首腦會議秘書長特使主持，其成員致力于在九個行動領(lǐng)域的籌備和討論中為國家、聯(lián)合國相關(guān)機(jī)構(gòu)和非國家行為體代表的提案設(shè)計提供戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)。氣候科學(xué)咨詢工作組則由國際氣候科學(xué)家組成，他們將利用其氣候?qū)I(yè)知識，為秘書長、副秘書長、特使等聯(lián)合國工作人員的峰會籌備工作提供科學(xué)建議。同時，氣候?qū)＜覀兊墓ぷ髀氊?zé)還包括利用科學(xué)研究和發(fā)現(xiàn)以提高各界領(lǐng)袖、政策制定者和其他利益相關(guān)者對關(guān)鍵科學(xué)事實的認(rèn)識，并為氣候行動峰會九個行動領(lǐng)域的討論提供技術(shù)建議和指導(dǎo)。雄心咨詢工作組由許多在氣候變化政策實施和談判方面具有豐富經(jīng)驗的專家組成，他們將為秘書長在峰會中的參與提供政策層面的支持，在評估九個行動領(lǐng)域討論成果和決定特定氣候提案是否能在峰會上提出方面發(fā)揮關(guān)鍵作用。①United Nations,Key Advisory Committee,https://www.un.org/en/climatechange/advisory-committee.shtml.這三個咨詢委員會匯集了氣候戰(zhàn)略、氣候科學(xué)和氣候政策領(lǐng)域的專業(yè)人士，清晰的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計使他們能利用專業(yè)知識在對應(yīng)的事項中發(fā)揮建設(shè)性作用，這對推動秘書長及其聯(lián)合國工作團(tuán)隊所期待的峰會成果的實現(xiàn)，具有重要意義。

此次峰會區(qū)別于以往聯(lián)合國氣候峰會的一個重要亮點在于峰會的相關(guān)制度設(shè)計注重延續(xù)性和與其他氣候機(jī)制的銜接性。這主要體現(xiàn)在會上氣候治理主體承諾和行動的監(jiān)督與追蹤機(jī)制和雄心咨詢工作組組織運作計劃。一方面，此次峰會強調(diào)治理主體在會上作出更高水平的減排承諾與承諾的有效落實，因此秘書長在峰會上表示，他和整個聯(lián)合國系統(tǒng)將繼續(xù)推動落實在峰會上做出的承諾，并將努力進(jìn)一步擴(kuò)大和監(jiān)測各項舉措，以實現(xiàn)所承諾的目標(biāo)。UNFCCC 和氣候行動小組將負(fù)責(zé)跟蹤倡議的進(jìn)展，會上作出的承諾和倡議，追蹤情況會在氣候行動峰會的網(wǎng)站和氣候行動門戶網(wǎng)站上保持更新，以指導(dǎo)2020年后《巴黎協(xié)定》的實施以及2023年的全球盤點，相關(guān)組織會定期提供關(guān)于峰會期間或峰會以來所作承諾的進(jìn)度報告。此外，根據(jù)秘書長的峰會報告，他計劃在2020年召開一次氣候雄心的高級別全球盤點會議，對政府在峰會上或者峰會后宣布提高NDC 雄心和制定2050年凈零排放戰(zhàn)略的政府可以予以展示，同時也使那些尚未作出有力承諾的國家能在會上有所表現(xiàn)。①United Nations,“Report Of The Secretary-General On The 2019 Climate Action Summit And The Way Forward In 2020,”2019,p.11,https://www.un.org/en/climatechange/assets/pdf/cas_report_11_dec.pdf.另一方面，雄心咨詢工作組的一項重要任務(wù)就是在峰會結(jié)束之后持續(xù)為秘書長及其團(tuán)隊在UNFCCC 締約方會議中的參與提供支持。工作組將致力于幫助和支持《巴黎協(xié)定》相關(guān)機(jī)制的運作，并最大限度地利用該機(jī)制以實現(xiàn)協(xié)定目標(biāo)。②United Nations,Key Advisory Committee,https://www.un.org/en/climatechange/advisory-committee.shtml.

三、2019年氣候峰會與聯(lián)合國自主性行為動因

從對2019年全球氣候行動峰會中聯(lián)合國自主性行動的分析可見，聯(lián)合國通過議程設(shè)置、規(guī)則制定和機(jī)制設(shè)計三方面致力于對與會者的氣候決策施加自主性影響，推動治理主體作出更高水平的氣候行動承諾。但就其行為動因的解讀，國際組織自主性的現(xiàn)有理論的解釋力相對不足。委托代理理論強調(diào)組織機(jī)構(gòu)利益對組織自主性行為的驅(qū)動作用，而社會學(xué)制度主義認(rèn)為自主性行為動因還包括組織官僚文化。兩者雖然關(guān)注到了國際組織的獨立性，但由于分析視角囿于組織本身，未能關(guān)注到議題與組織因素的互動對組織自主性行為的影響。

基于聯(lián)合國在全球氣候治理中的角色和2019年峰會中的自主性行為，本文認(rèn)為國際組織官僚機(jī)構(gòu)與議題的互動能為國際組織自主性行為動因提供更具解釋力的分析視角。首先，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展會不斷完善國際社會對于特定議題的認(rèn)知，認(rèn)知水平的變化將影響國際組織對議題性質(zhì)和優(yōu)先程度的識別。當(dāng)國際組織將特定議題置于組織議程中較高地位時，國際組織傾向于采取自主性行動，對議題的政策進(jìn)程施加自主性影響。其次，議題治理進(jìn)程的發(fā)展情況也會影響組織對于自主性行動必要性的判斷。國際組織對自身作為國際社會利益的代表或者國際社會價值的捍衛(wèi)者的定位有助于其自主性的產(chǎn)生。③薄燕：《作為官僚機(jī)構(gòu)的國際組織——評〈為世界定規(guī)則：全球政治中的國際組織〉》，《外交評論》2008年第3期，第105頁。當(dāng)議題治理受挫，國家等治理主體的治理熱情下降，而議題在國際組織事務(wù)中具有突出地位的情況下，國際組織會被激發(fā)出更大動力回應(yīng)議題治理的需求，采取自主性行動，推動政策進(jìn)程的正向發(fā)展。最后，組織行政長官作為組織官僚隊伍的領(lǐng)袖，對特定議題的治理偏好和政策偏好，能有力影響組織自主性行動的傾向。如果組織行政長官更為關(guān)注特定議題，該議題通常能在組織議程中居于重要地位，那么組織往往會傾向于投入更多資源，采取更高水平的自主性行動。因此，在特定時間里，國際組織對于議題本身性質(zhì)和議題治理進(jìn)展的識別會影響組織自主性行動意愿，組織行政長官的個人偏好也會影響組織在特定議題上的自主性行動偏好。體現(xiàn)在本文的案例中，聯(lián)合國在氣候議題上的自主性行動意愿受到這三方面動因的影響。

第一，伴隨著氣候領(lǐng)域研究的不斷發(fā)展，氣候變化與經(jīng)濟(jì)、社會、衛(wèi)生等諸多其他領(lǐng)域出現(xiàn)的問題的關(guān)系得以驗證，氣候問題本身的復(fù)雜性以及氣候變化對安全的影響塑造了國際社會對于這一議題顯著性的認(rèn)知?！熬S護(hù)國際和平及安全”是聯(lián)合國的首要宗旨，因此氣候議題在聯(lián)合國工作中的地位不斷提升。一系列氣候變化相關(guān)的科學(xué)評估報告指出，氣候變化對人類安全帶來巨大挑戰(zhàn)和威脅。一方面，氣候變化加劇了水資源問題和耕地的鹽堿化問題，危及糧食安全，氣候災(zāi)難更導(dǎo)致財產(chǎn)損失和威脅健康。另一方面，氣候變化導(dǎo)致不同國家、族群之間的資源競爭日益激烈，部分地區(qū)緊張局勢加劇，大規(guī)模的人口遷移和氣候移民給多個國家?guī)砹诵碌奶魬?zhàn)。

根據(jù)《IPCC 全球升溫1.5°C 特別報告》，對健康、糧食安全、人類安全和經(jīng)濟(jì)增長的氣候相關(guān)風(fēng)險預(yù)估會隨著全球升溫1.5°C 而加大，而隨著升溫2°C，這些與氣候有關(guān)的風(fēng)險對某些特定地區(qū)的危害會更為嚴(yán)重，不成比例地影響脆弱和欠發(fā)達(dá)地區(qū)。①IPCC,《 全球升溫1.5°C》,2018,https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/sites/2/2019/09/IPCCSpecial-Report-1.5-SPM_zh.pdf。根據(jù)世界氣象組織2019年發(fā)布的《全球氣候狀況報告聲明》，這種持續(xù)的長期趨勢意味著人類子孫后代將面臨越來越嚴(yán)重的氣候安全威脅。②World Meteorological Organization,WMO Statement on the State of the Global Climate in 2018,2019,https://library.wmo.int/doc_num.php?explnum_id=5789.因此，氣候變化作為聯(lián)合國四大工作重點之一，在聯(lián)合國工作中居于優(yōu)先位置。鑒于嚴(yán)峻的全球氣候安全形勢給國際和平與安全帶來的新的威脅，2019年國際和平日的主題為“氣候行動促進(jìn)和平”，希望能以此提請人們將應(yīng)對氣候變化的行動作為保護(hù)和促進(jìn)全世界和平的一種方式。③António Guterres,“Message for the 100-day Countdown to the International Day of Peace,”June 13,2019,https://www.un.org/en/events/peaceday/100days.shtml.聯(lián)合國作為最具權(quán)威性和普遍性的國際組織和全球治理的倡導(dǎo)者，具備動員、協(xié)調(diào)、整合全球不同行為體參與全球事務(wù)的能力，而重要性和緊迫性不斷上升的氣候變化議題推動聯(lián)合國在這一問題上發(fā)揮更大的自主性。

第二，氣候治理的全球進(jìn)程受挫，國家行為體治理意愿不足、行動強度的收縮，從某種意義上導(dǎo)致了該議題的全球治理的真空地帶的擴(kuò)張。作為氣候治理的重要參與者，聯(lián)合國同時肩負(fù)著促進(jìn)各方凝聚共識，達(dá)成國際合作的組織使命，因此，具有回應(yīng)全球治理現(xiàn)狀對聯(lián)合國的期待的行動動力，以在氣候議題中發(fā)揮更大的自主性，推動氣候問題的政策進(jìn)展。

近年全球氣候治理進(jìn)程由于發(fā)達(dá)國家政治意愿不足，發(fā)展中國家陣營分化，國家行為體的治理水平和行動積極性有所下降。美國退約之舉給全球氣候治理進(jìn)程帶來了相當(dāng)負(fù)面的影響。作為全球最大經(jīng)濟(jì)體及第二大溫室氣體排放國，其放棄履行自主減排承諾將使全球氣候資金面臨巨大缺口，挫傷發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的積極性。①周逸江：《德國對外氣候援助的行為其動因分析》，《德國研究》2020年第1期，第18頁。根據(jù)氣候政策倡議（Climate Policy Initiative）發(fā)布的最新報告，2018年全球氣候融資相比2017年下降了11%，由6120 億美元降至5460 億美元，資金的顯著減少更暴露出了氣候變化問題上不斷擴(kuò)大的治理真空。②Barbara Buchner,Alex Clark,Angela Falconer,Rob Macquarie,Chavi Meattle and Cooper Wetherbee,Global Landscape of Climate Finance 2019,Climate Policy Initiative,2019,p.2,https://climatepolicyinitiative.org/wp-content/uploads/2019/11/2019-Global-Landscape-of-Climate-Finance.pdf.另外，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)布的第9 版《排放差距報告》指出，當(dāng)前各國的NDC 承諾不足以彌合到2030年實現(xiàn)氣候目標(biāo)的排放差距。要實現(xiàn)控制全球升溫2°C 以內(nèi)的目標(biāo)，各國自主貢獻(xiàn)需要較現(xiàn)有水平提升3 倍，而要實現(xiàn)1.5°C 以內(nèi)的目標(biāo)，則需要提升5 倍。③UNEP,Emission Gap Report 2018,p.21,http://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/26895/EGR2018_FullReport_EN.pdf?sequence=1&isAllowed=y.為籌備此次峰會所發(fā)布的《氣候行動與支持趨勢》報告進(jìn)一步強調(diào)了這一事實。這也是本次峰會得以舉辦的重要原因之一。④United Nations Climate Change Secretariat,Climate Action and Support Trends:Based on National Reports Submitted to the UNFCCC Secretariat under the Current Reporting Framework 2019,https://unfccc.int/sites/default/files/resource/Climate_Action_Support_Trends_2019.pdf.

聯(lián)合國作為國際社會尋求共同應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)的首要平臺，在全球性議題中肩負(fù)著國際社會的希望，這是其道義權(quán)威的重要基礎(chǔ)。因此，在氣候議題治理進(jìn)程面臨瓶頸之時，聯(lián)合國在很大程度上受到國際道義和組織使命的驅(qū)動，一方面，基于其強大的信息整合能力與輿論影響力，聯(lián)合國能在凝聚國家行為體在氣候議題中的共識中發(fā)揮重要作用；另一方面，聯(lián)合國能夠有力地調(diào)動參與氣候治理的各聯(lián)合國機(jī)構(gòu)的力量，在氣候治理政策議程的推進(jìn)中發(fā)揮自主性影響。①吳志成、徐芳宇：《聯(lián)合國與全球氣候治理》，《社會科學(xué)文摘》2016年第1期，第22頁。

第三，現(xiàn)任秘書長古特雷斯對氣候議題的重視進(jìn)一步推動聯(lián)合國在這一議題中投入更多的組織資源，尋求自主性影響的實現(xiàn)。

國際組織中的領(lǐng)導(dǎo)者或具有重要影響力的個人會影響特定議題上國際組織自主性的表現(xiàn)。借助邁克爾·伯頓（Michael Burton）、理查德·岡瑟（Richard Gunther）和約翰·希格利（John Higley）對精英的定義，本文所指的這類人是那些能“憑借其在組織中的戰(zhàn)略地位，定期且實質(zhì)性地影響組織行動成果的人，是社會中規(guī)模最大或資源最豐富的組織和運動的主要決策者”。②Michael Burton,Richard Gunther,John Higley,“Introduction:Elite Transformations and Democratic Regimes,”in John Higley and Richard Gunther,eds.,Elites and Democratic Consolidation in Latin America and Southern Europe,Cambridge:Cambridge University Press,1992,p.8.一方面，組織行政長官對特定議題的偏好和重視，會推動其所在國際組織在該議題上表現(xiàn)出更多的自主性；另一方面，國際組織中具有重要影響力的個人可以憑借其在組織中的地位和權(quán)力影響組織在其所偏好的議題上的政策偏好，同時利用自身積累的各種資源推動國際組織在特定議題上采取自主性行動。

聯(lián)合國秘書長作為這一最具普遍性和權(quán)威性的政府間國際組織的重要人員，時常通過發(fā)起重要議題、協(xié)助制定全球政策發(fā)揮建設(shè)性作用。秘書長對聯(lián)合國官僚機(jī)構(gòu)的自主性行為的影響力首先來源于《聯(lián)合國憲章》。秘書處作為聯(lián)合國憲章第七條規(guī)定的六大主要機(jī)關(guān)之一，盡管其法律意義從未明確，但并非是其背景性的機(jī)構(gòu)或組織工作的輔助工具。③Leon Gordenker,The UN Secretary-General and Secretariat,2010,Routledge,pp.6-7.根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第九十九條規(guī)定，秘書長得將其認(rèn)為可能威脅國際和平及安全之任何事件，提請安全理事會注意。這表明秘書長的觀點和提議將依《聯(lián)合國憲章》獲得嚴(yán)肅對待。④Leon Gordenker,The UN Secretary-General and Secretariat,2010,Routledge,p.14.另一方面，秘書長基于在聯(lián)合國系統(tǒng)中的地位所獲得的信息資源和外交資源支持著其在特定議題上政治作用的發(fā)揮。聯(lián)合國具備以組織能力為支撐的豐富的信息來源，秘書處工作人員提供的內(nèi)部信息源基于秘書處內(nèi)部常設(shè)的一個政治事務(wù)部門和秘書長直屬辦公室的專家團(tuán)隊，他們從官方渠道收集數(shù)據(jù)，對其進(jìn)行分析，繼而向秘書長提出結(jié)論和建議，因此這類信息往往十分系統(tǒng)和全面。①Thant Myint-U and Amy Scott,The UN Secretariat:A Brief History (1945-2006),New York:International Peace Academy,2007,p.121.另外，秘書處的新聞部在世界各地設(shè)有70 個新聞辦公室，它們通過傳遞信息和與當(dāng)?shù)胤钦M織保持聯(lián)系，為聯(lián)合國的報告決策提供支持。②Leon Gordenker,The UN Secretary-General and Secretariat,2010,Routledge,pp.41-42.

現(xiàn)任秘書長古特雷斯曾任葡萄牙議會議員17年，他曾主持了議會領(lǐng)土管理、市政與環(huán)境委員會，對環(huán)境和氣候問題保持著持續(xù)的關(guān)注。在2016年12月12日宣誓就職時，他就向聯(lián)合國大會表達(dá)了致力于推動《巴黎協(xié)定》落實的決心。自就任以來，他一直是氣候行動的不懈倡導(dǎo)者，在這一議題上被認(rèn)為比其所有前任更為雄心勃勃。③Helen Mountford,David Waskow,Molly Bergen,Joe Thwaites and Rhys Gerholdt,“4 Leaders—and Far Too Many Laggards—At the UN Climate Action Summit,”WRI,September 25,2019,https://www.wri.org/blog/2019/09/4-leaders-and-far-too-many-laggards-un-climate-action-summit.秘書長不僅在氣候相關(guān)的會議上強調(diào)全球氣候治理的重要性，還在諸多其他場合積極地推動國際社會對氣候變化議題的重視。2017年5月30日，古特雷斯就氣候變化問題發(fā)表演講時強調(diào)，采取氣候行動不僅是必要的，更會帶來廣泛的機(jī)遇。④《古特雷斯紐約大學(xué)演講：氣候行動不僅必要，更是機(jī)遇》，2017年5月30日，https://www.un.org/sustainabledevelopment/zh/2017/05/。2019年5月29日，他在《金融時報》發(fā)表署名評論文章指出，國際社會必須在“商業(yè)活動、能源使用、城市建設(shè)以及食品供應(yīng)等方面做出快速和深入的改變”。⑤《聯(lián)合國秘書長古特雷斯發(fā)表評論文章：繼續(xù)在氣候變化問題上無所作為“不可接受”》，2019年5月29日，https://news.un.org/zh/story/2019/05/1035381。在其關(guān)于2019年峰會的報告中，秘書長表示自己始終站在氣候行動的最前沿，承諾將繼續(xù)同為峰會的倡議開展工作的伙伴合作，一道監(jiān)督聯(lián)合國系統(tǒng)的協(xié)調(diào)參與，以最有效地執(zhí)行峰會上達(dá)成的倡議。⑥UN,“Report Of The Secretary-General On The 2019 Climate Action Summit And The Way Forward In 2020,”2019,p.11.由此可見，聯(lián)合國秘書長在推動聯(lián)合國在全球氣候治理中采取自主性行動中扮演了不容忽視的重要角色。

四、2019年氣候峰會與聯(lián)合國自主性行動結(jié)果評估

國際組織自主性行為受到自主性行為意愿的驅(qū)動，由意愿落實到行動，以推動目標(biāo)群體政策向國際組織所偏好的方向發(fā)展，這一過程已然說明了組織自主性的存在，而行動結(jié)果的實現(xiàn)水平則進(jìn)一步彰顯了組織自主性水平。因此，國際組織的自主性行動是否能實現(xiàn)其自主性影響受到了廣泛關(guān)注。

面對美國宣布退出《巴黎協(xié)定》以來全球氣候治理進(jìn)展緩慢的局面，秘書長古特雷斯發(fā)起的氣候峰會并非UNFCCC 進(jìn)程的替代方案，而是為了提振全球決心，推動《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)，并推動采取行動，將升溫幅度控制在2°C 之內(nèi)，甚至達(dá)到最新科學(xué)研究所要求的1.5°C 以內(nèi)水平。①“常見問題”，https://www.un.org/zh/climatechange/faq.shtml。根據(jù)2019年11月UNFCCC 秘書處和馬拉喀什全球氣候行動伙伴關(guān)系聯(lián)合發(fā)布的《2019年全球氣候行動年鑒》，此次峰會成果卓著，推動了氣候行動國際合作項目數(shù)量的顯著增加和規(guī)模的擴(kuò)大。②United Nations Climate Change Secretariat,Yearbook of Global Climate Action 2019 Marrakech Partnership for Global Climate Action,p.43.秘書長也在其針對此次峰會的報告中對峰會上國家和非國家行為體進(jìn)行的廣泛而充分的合作給予了高度評價，并根據(jù)十二個關(guān)鍵領(lǐng)域羅列了變革性倡議成果（見表2），認(rèn)為相關(guān)氣候倡議將為采取行動減少排放，增強適應(yīng)能力和適應(yīng)力奠定基礎(chǔ)。③UN,“Report Of The Secretary-General On The 2019 Climate Action Summit And The Way Forward In 2020,”2019,p.5.

表2 2019年全球氣候行動峰會成果

（續(xù)表）

《巴黎協(xié)定》呼吁所有國家確定其對《巴黎協(xié)定》關(guān)于緩解、適應(yīng)和融資的三個共同長期目標(biāo)的NDC，并提出了兩個實現(xiàn)長期目標(biāo)的工具，即每五年修訂一次的具體近期NDC 和指導(dǎo)本世紀(jì)中長期的溫室氣體低排放發(fā)展戰(zhàn)略。因此，此次峰會被視為2020年NDC 修訂過程中的首個關(guān)鍵里程碑。到此次峰會結(jié)束，表示計劃將在2020年提出更嚴(yán)格NDC 的國家超過70 個，而在峰會之前只有23 個國家表達(dá)了這一意向。但從這些國家所占全球溫室氣體排放比例來看（圖1），這一結(jié)果遠(yuǎn)未實現(xiàn)此次峰會的目標(biāo)。從具體的國家層面來看，美國總統(tǒng)特朗普只是短暫出現(xiàn)在峰會上，主要的溫室氣體排放國巴西、日本、澳大利亞和加拿大也缺席此次峰會，且沒有任何跡象表明它們有在2020年之前加強其NDC 的意愿。主要溫室氣體排放國的減排意愿下降使國際社會將升溫限制在1.5°C 以下的愿景面臨極大挑戰(zhàn)。另外，氣候資金是國際氣候談判的一項重要內(nèi)容，對于發(fā)展中國家氣候治理能力和全球氣候治理成效具有重要意義，因此，氣候融資情況也是評估此次峰會成果的重要內(nèi)容。包括德國、韓國、英國在內(nèi)的9 個國家在峰會期間承諾對綠色氣候基金進(jìn)行增資，為其下一輪融資提供資金達(dá)74 億美元。但大多數(shù)觀點認(rèn)為目前的氣候資金承諾難以滿足《巴黎協(xié)定》的要求。①Helen Mountford,David Waskow,Molly Bergen,Joe Thwaites and Rhys Gerholdt,“4 Leaders—And Far Too Many Laggards—At the UN Climate Action Summit,”WRI,September 25,2019,https://www.wri.org/blog/2019/09/4-leaders-and-far-too-many-laggards-un-climate-action-summit.

圖1 2020年國家自主貢獻(xiàn)意向情況

總體而言，峰會上的氣候行動承諾和氣候倡議給全球氣候治理進(jìn)程帶來了信心，但離秘書長和國際社會所期望的結(jié)果仍有較大差距，因此，對于此次峰會的消極評價居多，馬德里氣候大會（COP25）上未能達(dá)成預(yù)期成果，更在一定程度上使此次氣候行動峰會上的成果黯然失色。但考慮到此次大會是在全球民粹主義政府激增、拉美多國社會動蕩的背景下召開，同時出現(xiàn)了聯(lián)合國和部分主要談判方策略性失誤以及主席國對會議預(yù)期偏頗和會議安排不當(dāng)?shù)葐栴}，且談判各方未被有效聚焦《巴黎協(xié)定》第六條相關(guān)談判，會議成果有限實為情理之中。②樊星、王際杰、王田、高翔：《馬德里氣候大會盤點及全球氣候治理展望》，《氣候變化研究進(jìn)展》2020年第3期，第3頁。秘書長發(fā)起的此次氣候行動峰會并非UNFCCC 框架之下的行動，其目的是通過展示治理主體的氣候行動成果和氣候行動倡議，提升國際社會對于全球氣候行動緊迫性和必要性的認(rèn)知。從COP25 大會以歐盟為首的發(fā)達(dá)國家和集團(tuán)與以巴西、埃及為代表的發(fā)展中國家在政治性問題上的尖銳對立可以看出，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家在氣候治理中的觀念對立和認(rèn)知差異是阻礙全球氣候治理進(jìn)程的關(guān)鍵障礙。由此，國際組織作為推動各方互信、凝聚共識的重要角色對于加快推進(jìn)全球氣候行動進(jìn)程的價值更應(yīng)當(dāng)被給予充分關(guān)注。

五、結(jié)論

關(guān)于未來前景問題的爭論一直伴隨著聯(lián)合國的發(fā)展歷程。雖然目前存在著影響聯(lián)合國氣候治理的諸多現(xiàn)實問題，如聯(lián)合國自身存在機(jī)構(gòu)重復(fù)、效率低下、不作為與不能作為等頑癥，面臨著更多競爭者，①李東燕等：《全球治理：行為體、機(jī)制與議題》，北京：當(dāng)代中國出版社，2015年，第38—40頁。但是從聯(lián)合國參與氣候變化治理的歷史來看，其作用是不容忽視的，此次氣候峰會也折射出了值得期待的發(fā)展前景。

根據(jù)《2019年排放差距報告》的預(yù)測情況，即使當(dāng)前《巴黎協(xié)定》的所有承諾都得以兌現(xiàn)，全球氣溫仍有可能上升3.2°C。②UNEP,Emission Gap Report 2019,p.XIII,https://wedocs.unep.org/bitstream/handle/20.500.11822/30797/EGR2019.pdf?sequence=1&isAllowed=y.《2020年全球風(fēng)險報告》則進(jìn)一步指出重大氣候變化問題上的全球合作已經(jīng)陷入“危機(jī)”。③World Economic Forum,The Global Risk Report 2020,p.34.作為最具影響力和普遍性的國際組織，聯(lián)合國在氣候治理議題中推進(jìn)更高水平的國際參與和全球合作的角色備受關(guān)注?？傮w而言，向更加自主、高效、權(quán)威的方向?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)型是聯(lián)合國面對日益復(fù)雜的國際形勢和不斷涌現(xiàn)的全球性問題的必然選擇，④石晨霞：《聯(lián)合國在全球氣候變化治理中面臨的困境及其應(yīng)對》，《國際展望》2014年第3期，第142頁。由此才能有力地支撐其組織能力和角色定位上的提升和轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)自主性影響，為推動國際合作、促進(jìn)發(fā)展、謀求人類共同福祉發(fā)揮應(yīng)有的作用。