論我國環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的銜接

蔡夢(mèng)然

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211000)

引 言

2011年6月，中海油與美國康菲石油公司合作項(xiàng)目——蓬萊19-3油田突然發(fā)生溢油事故，給附近海域和生態(tài)環(huán)境造成了極其嚴(yán)重的污染，并給沿海大批漁民帶來大量損失。2012年1月，經(jīng)過農(nóng)業(yè)部、國家海洋局與責(zé)任方兩家公司的協(xié)調(diào)，達(dá)成了相關(guān)損害賠償補(bǔ)償協(xié)議[1]。但該事件并未就此結(jié)束，此后數(shù)年內(nèi)，圍繞渤海灣漏油事故的訴訟始終未斷。一方面，因事故影響而遭受損失的漁民范圍太大，并非所有人都得到了補(bǔ)償，許多受到損失卻未獲得賠償?shù)氖芎φ咭恢弊咴诃h(huán)境私益訴訟的路上。另一方面，該事故侵害的不僅僅是漁民個(gè)體的利益，還對(duì)社會(huì)公共利益造成了損害，事故對(duì)附近海洋生態(tài)環(huán)境的破壞極大，責(zé)任方卻沒有對(duì)此問題作出應(yīng)對(duì)與責(zé)任承擔(dān)。2015年7月，青島海事法院立案受理了中國綠發(fā)會(huì)訴康菲石油、中海油海上污染損害責(zé)任糾紛一案，這也是圍繞該事故的首個(gè)正式立案的環(huán)境民事公益訴訟。

環(huán)境侵權(quán)案件具有特殊性，經(jīng)常會(huì)同時(shí)損害到社會(huì)公共利益與公民個(gè)人利益，從而如同上述案例一般，針對(duì)同一環(huán)境侵權(quán)行為出現(xiàn)兩類不同的訴訟——環(huán)境民事公益訴訟與環(huán)境民事私益訴訟。二者既有緊密聯(lián)系，又有根本區(qū)別[2]，在司法實(shí)踐中也經(jīng)常會(huì)同時(shí)出現(xiàn)。在這兩種訴訟產(chǎn)生交集的情況下，兩訴之間的協(xié)調(diào)問題是避不開的——訴訟主體是否存在交叉？起訴順位沖突如何解決？賠償順位又如何規(guī)定？這些皆離不開法律的明確規(guī)范。對(duì)此，我國法律已有不少相關(guān)規(guī)定，但缺乏體系化，而是散見于《民事訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)中。同時(shí)，還有一些相關(guān)問題并沒有得到法律的明確規(guī)范。在此背景下，司法實(shí)踐難免會(huì)出現(xiàn)一些矛盾與沖突。

在江蘇省環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德司達(dá)公司環(huán)境污染民事公益訴訟案中，江蘇省政府又就同一事由提起生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛訴訟，經(jīng)申請(qǐng)作為該案件的共同原告參加訴訟，法院將該案件的案由確定為環(huán)境民事公益訴訟；在重慶市人民政府、重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)公司和重慶首旭環(huán)保公司環(huán)境侵權(quán)糾紛案中，先是重慶兩江志愿服務(wù)發(fā)展中心提起環(huán)境民事公益訴訟，之后重慶市人民政府再提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，而法院將這兩起訴訟分別立案，同時(shí)將兩案進(jìn)行了合并審理，將案由確定為環(huán)境民事責(zé)任糾紛。

類似上述案例這樣的矛盾處理方式還有許多，長此以往，既不利于糾紛的順利解決，對(duì)法院的公信力也有不利影響。為了使兩類訴訟都順利進(jìn)行，并使相關(guān)主體的合法權(quán)益都得到充分的保障，必須在法律層面協(xié)調(diào)好這兩類訴訟之間的關(guān)系。因此，本文以我國環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟之間的沖突與協(xié)調(diào)為研究對(duì)象，探討兩類訴訟的協(xié)調(diào)模式以及具體協(xié)調(diào)機(jī)制下的制度構(gòu)建。

1 協(xié)調(diào)模式：銜接還是融合

首先要確定的問題是這兩種訴訟的協(xié)調(diào)模式，即二者能否一并提起，以及能否合并審理。根據(jù)我國法律相關(guān)規(guī)定，即便環(huán)境民事公益訴訟已經(jīng)按照法律規(guī)定被提起，其它因?yàn)橥晃廴经h(huán)境行為受到相關(guān)損害的公民、法人等依舊可以另外提起民事訴訟。由此規(guī)定可以看出，我國現(xiàn)行法律采取的是雙軌運(yùn)行模式，即相關(guān)主體可以針對(duì)同一環(huán)境侵權(quán)行為分別提起環(huán)境民事公益訴訟和私益訴訟，同時(shí)規(guī)定兩訴無法一并審理。這在理論上也被認(rèn)為是一種銜接模式，這種模式注重兩種訴訟之間的區(qū)別部分，主張二者在分別審理的同時(shí)要處理好彼此之間的銜接問題。但是目前我國環(huán)境公益訴訟與私益訴訟的銜接在實(shí)踐中的具體實(shí)施應(yīng)用卻存在種種問題，比如環(huán)境民事公益訴訟案件起訴主體限制多，訴訟機(jī)制不完善；私益訴訟起訴主體救濟(jì)力量薄弱；兩種訴訟在權(quán)益保障上存在沖突等等。

基于此，有學(xué)者提出在我國采用融合模式[3]，這種模式注重兩類訴訟之間的關(guān)聯(lián)之處，并不區(qū)分二者的訴訟主體之別，認(rèn)為兩類訴訟請(qǐng)求都可以由原告一起提出。這種模式有節(jié)約司法資源以及平衡公私利益的優(yōu)點(diǎn)，但依然存在很大的缺陷，一方面公益訴訟與私益訴訟本身有很大差別，很難統(tǒng)一法律適用與程序規(guī)則，另一方面，不同的原告本身有自己的利益訴求，賦予其過大的請(qǐng)求權(quán)可能導(dǎo)致濫訴等問題。

在本文看來，我國目前適用銜接制是最合適的，環(huán)境公益訴訟與私益訴訟畢竟具有本質(zhì)的不同，前者旨在維護(hù)社會(huì)公共利益，而后者的目的卻是救濟(jì)個(gè)人的私權(quán)利，追求二者的融合無疑困難重重，也難以運(yùn)用于實(shí)踐。當(dāng)然，如前文所說，這一模式的運(yùn)用在實(shí)踐中還存在許多問題，但這些問題是可以通過制度的構(gòu)建和程序的規(guī)范解決的，下文將對(duì)這些具體問題進(jìn)行研究分析。

2 銜接制下的具體制度構(gòu)建

2.1 原告主體資格

根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，在我國有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體只有人民檢察院以及符合法律特殊規(guī)定的社會(huì)組織。環(huán)境私益訴訟的原告主體資格則參照一般的民事侵權(quán)主體規(guī)定。

私益訴訟的原告資格規(guī)定自然沒有問題，僅僅涉及私人權(quán)益的訴訟范圍應(yīng)該限定在利害關(guān)系人之間，沒有相關(guān)厲害關(guān)系的個(gè)人或組織自然不應(yīng)具有訴訟主體資格。但環(huán)境公益訴訟的原告資格規(guī)定卻不一定妥當(dāng)，其對(duì)主體范圍限制過大，很大程度上導(dǎo)致了環(huán)境公益訴訟提起的艱難，不利于環(huán)境公共利益的保護(hù)。對(duì)此，有觀點(diǎn)主張放開這些限制，甚至有不少人提出應(yīng)該允許個(gè)人成為公益訴訟的原告，這些考慮有合理之處。但必須認(rèn)識(shí)到，完全放開限制絕對(duì)是不可取的，適度的限制很有必要，不然很可能導(dǎo)致濫訴、以公益之名謀私益之實(shí)等更不好的現(xiàn)象發(fā)生，而且在目前的實(shí)踐中，個(gè)人受到利益訴求不同、訴訟力量薄弱等因素的限制，并不適宜直接成為公益訴訟的原告[4]。

目前更加合理的措施應(yīng)當(dāng)是，一方面，增加環(huán)境保護(hù)行政主管部門作為環(huán)境民事公益訴訟的原告主體。我國法律實(shí)踐已經(jīng)出現(xiàn)這樣的立法傾向，比如《海洋環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定海洋監(jiān)督管理部門可以向破壞海洋生態(tài)并造成國家重大損失的行為責(zé)任者主張損害賠償。鑒于此，完全可以進(jìn)一步明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)行政主管部門有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)境保護(hù)行政主管部門無論是從職能性質(zhì)還是訴訟能力，都十分適合成為環(huán)境民事公益訴訟的原告主體。另一方面，則可以通過修改條文適度放寬對(duì)具有原告資格的社會(huì)公益組織的限制，比如對(duì)五年的年限進(jìn)行降低，改為兩年或三年等。

2.2 訴訟請(qǐng)求權(quán)范圍

環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟在訴訟請(qǐng)求內(nèi)容上存在競合，為了協(xié)調(diào)兩訴關(guān)系，必須明確二者訴訟請(qǐng)求權(quán)的范圍，對(duì)重合的部分進(jìn)行明確規(guī)定。根據(jù)《民法典》第179條的規(guī)定，行為人承擔(dān)民事責(zé)任的方式主要有十一大類，結(jié)合環(huán)境訴訟特點(diǎn)，公益訴訟與私益訴訟的請(qǐng)求權(quán)范圍應(yīng)該包涵在停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉、賠償損失這幾種之內(nèi)。

首先明確環(huán)境公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)范圍，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條第3款的要求，公益訴訟原告主體不能提出任何讓自己可以獲得經(jīng)濟(jì)利益的訴求?；诖?，對(duì)于環(huán)境公益訴訟能否提起損害賠償之訴，在理論界存在較大爭議，支持論者認(rèn)為有損害則可以有賠償，公益訴訟案件中若出現(xiàn)損害賠償之訴，法院可以作出公告，通知相關(guān)受害者申報(bào)權(quán)利，這樣做也有利于一次性解決糾紛，節(jié)約司法資源[5]。反對(duì)論者則認(rèn)為損害賠償之訴是絕對(duì)的私益之訴，而公益訴訟的訴訟請(qǐng)求絕對(duì)不能與私益訴訟的訴訟請(qǐng)求相混同，否則極易導(dǎo)致利益沖突[6]。本文贊成反對(duì)論者的觀點(diǎn)，公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益，不應(yīng)該與私益訴求相混同，一旦出現(xiàn)了利益追求，公益訴訟極有可能變得不再純粹，從而失去其本來目的。當(dāng)然，環(huán)境的維護(hù)與修復(fù)需要金錢，但這方面的訴求完全可以通過恢復(fù)環(huán)境原狀之訴來實(shí)現(xiàn)，因此，環(huán)境公益訴訟的請(qǐng)求權(quán)范圍可以界定為停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉與恢復(fù)原狀。

對(duì)于環(huán)境私益訴訟來說，損害賠償之訴是當(dāng)然可以被提起的，但其訴訟請(qǐng)求能否包涵停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、賠禮道歉與恢復(fù)原狀等可能涵蓋了公益性質(zhì)的請(qǐng)求呢？本文認(rèn)為是可以的，理論界也大多是這樣認(rèn)為的，只是對(duì)其性質(zhì)產(chǎn)生了爭議。有學(xué)者認(rèn)為私益訴訟的主體提起的訴訟一旦涵蓋了公益性質(zhì)，客觀上維護(hù)了公共利益，就被納入了公益訴訟的范疇[7]，但另有學(xué)者認(rèn)為這種訴訟本質(zhì)上仍是私益訴訟，其中具有公益性質(zhì)的請(qǐng)求只是附帶的，具有偶然性與不確定性。本文贊成后一種觀點(diǎn)，這類訴訟的根本目的在于保護(hù)私人權(quán)益，只是在這種特定情況下，私權(quán)利與公共利益產(chǎn)生了重疊，所以在維護(hù)私益的同時(shí)順便維護(hù)了公益，但私益訴訟的本質(zhì)并未改變，當(dāng)然，一旦公共利益偶然地在這種情況下得到了一些維護(hù)，法院也可以作出公告，通知公益訴訟的原告主體，由其自己判斷是否還需另外提起公益訴訟。

2.3 訴訟程序的起訴順位

既然是兩訴銜接，就一定會(huì)有起訴順位的沖突，如果不對(duì)此作出規(guī)定，對(duì)二者完全平行處理，極有可能會(huì)導(dǎo)致重復(fù)舉證，浪費(fèi)司法資源，或是對(duì)同一問題作出相互矛盾的判決，有損法院權(quán)威，因此很有必要在程序上確定二者的起訴順序[8]。對(duì)于這個(gè)問題，理論上存在兩種觀點(diǎn)，一種是支持環(huán)境公益訴訟優(yōu)先，這種觀點(diǎn)認(rèn)為公益訴訟原告主體的訴訟力量往往高于私益訴訟，先進(jìn)行公益訴訟，既有利于更好地維護(hù)公共利益，也有利于私益訴訟的順利進(jìn)行；另一種觀點(diǎn)則支持私益訴訟優(yōu)先，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)私人權(quán)益的保護(hù)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于對(duì)公共利益的維護(hù)，而且環(huán)境公益訴訟的原告主體可能因?yàn)榉N種原因而沒有提起公益訴訟，若規(guī)定公益訴訟優(yōu)先進(jìn)行，將對(duì)私益訴訟主體的權(quán)益維護(hù)造成阻礙。

綜合以上兩種觀點(diǎn)，本文認(rèn)為可以規(guī)定以公益訴訟優(yōu)先為原則，私益訴訟優(yōu)先為例外。環(huán)境私益訴訟原告的訴訟力量通常較為薄弱，而在這方面，公益訴訟的原告主體無疑具有較大的優(yōu)勢(shì)，公益訴訟在先進(jìn)行，有利于其后的私益訴訟更順利的展開。此外，還需要以私益訴訟優(yōu)先為例外，以保證在公益訴訟原告怠于行使權(quán)利的情況下，私人權(quán)益的保護(hù)不會(huì)因此受到影響。基于這一原則，在具體程序上可以規(guī)定，若公益訴訟在先提出，正常審理；若私益訴訟在先提出，法院應(yīng)當(dāng)作出公告，提醒有關(guān)公益訴訟原告主體提起訴訟，并在公益訴訟提起后，先暫緩私益訴訟的受理或是中止私益訴訟的審理，在公益訴訟結(jié)束后再予以恢復(fù)；但若公益訴訟主體在公告期滿后并未提起訴訟，則私益訴訟照常審理。

2.4 在先判決既判力的擴(kuò)張

既判力是指生效的民事判決對(duì)雙方當(dāng)事人和法院所具有的強(qiáng)制約束力，原則上其只作用在訴訟當(dāng)事人之間，但是在一些相關(guān)聯(lián)的案件之中，會(huì)涉及到既判力擴(kuò)張的問題。針對(duì)同一侵權(quán)事實(shí)分別提起的環(huán)境公益訴訟與私益訴訟，自然會(huì)涉及到在先判決既判力的擴(kuò)張問題，必須對(duì)其具體的擴(kuò)張范圍進(jìn)行規(guī)定[9]。

根據(jù)我國《民事公益訴訟司法解釋》第30條的規(guī)定，對(duì)于環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認(rèn)定的事實(shí)，針對(duì)同一侵權(quán)事實(shí)提起的環(huán)境民事私益訴訟的原被告都不需要再舉證證明。該條只對(duì)公益訴訟在先判決時(shí)的情況進(jìn)行了規(guī)定，卻沒有規(guī)定私益訴訟在先判決要如何處理。

本文認(rèn)為，若環(huán)境民事私益訴訟在先判決，其判決既判力不應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張到在后進(jìn)行的公益訴訟。原因在于，環(huán)境民事私益訴訟的被告可能是實(shí)力較大的公司、機(jī)構(gòu)，而原告一般只是普通的個(gè)人、組織，在訴訟中常常處于弱勢(shì)地位，其信息獲取渠道、財(cái)力精力以及訴訟能力往往很難與侵權(quán)方相抗衡，并很有可能因此而敗訴。與之相比，環(huán)境民事公益訴訟的原告主體通常實(shí)力更為強(qiáng)大，在這種情況下，如果允許敗訴的私益訴訟判決既判力擴(kuò)張，顯然不利于環(huán)境公益訴訟的展開，也不利于對(duì)公共利益的保障。若是私益訴訟原告勝訴，訴訟實(shí)力更甚的公益訴訟原告在訴訟過程中一般只會(huì)更順利，也無需借助判決既判力的影響。因此，無論先進(jìn)行的私益訴訟中原告勝訴或是敗訴，其判決效力都不需要擴(kuò)張。

而在公益訴訟在先判決的情形下，法律規(guī)定其判決既判力可以擴(kuò)張到私益訴訟，這也是很合理的。公益訴訟的原告因?yàn)樵V訟實(shí)力的優(yōu)越性比私益訴訟原告更容易搜集證據(jù)，證明侵權(quán)事實(shí)，允許其既判力擴(kuò)張有利于對(duì)私人權(quán)利的保護(hù)。若是公益訴訟原告勝訴，其判決效力應(yīng)該擴(kuò)張及于私益訴訟，但若是公益訴訟原告敗訴，則出于保護(hù)私主體的目的，公益訴訟判決的效力不直接擴(kuò)張到私益訴訟，而是允許原告提出異議，以相反證據(jù)推翻認(rèn)定事實(shí)，主張自己的權(quán)益。

2.5 賠償順位

當(dāng)針對(duì)同一侵權(quán)行為的環(huán)境公益訴訟與私益訴訟都獲得勝訴，而被告既需要對(duì)私主體進(jìn)行損害賠償，又需要為環(huán)境修復(fù)支付費(fèi)用，但其財(cái)產(chǎn)卻不夠履行全部賠償義務(wù)的情況下，就會(huì)出現(xiàn)公益訴訟與私益訴訟的賠償順位問題。對(duì)此，理論界存在幾種不同的觀點(diǎn)，有的認(rèn)為公共利益大于個(gè)人利益，應(yīng)當(dāng)是公共利益優(yōu)先得到滿足；有的認(rèn)為這兩種利益都很重要，應(yīng)該按比例受償，還有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)優(yōu)先賠償私益訴訟判決所產(chǎn)生的賠償要求。而我國現(xiàn)行法律則是采取的最后一種觀點(diǎn)。

根據(jù)《環(huán)境公益訴訟解釋》第31條的規(guī)定，在侵害方財(cái)產(chǎn)不足時(shí)，優(yōu)先滿足私益訴訟原告的賠償請(qǐng)求。該條規(guī)定的主要依據(jù)是私權(quán)優(yōu)先原則，私權(quán)優(yōu)先原則屬于普遍適用的法律原則，其法理基礎(chǔ)在于，民事責(zé)任大部分都關(guān)涉到被侵權(quán)人的生存權(quán)問題，特別是對(duì)生命權(quán)、健康權(quán)、身體權(quán)損害的救濟(jì)更是關(guān)系到平復(fù)傷害、恢復(fù)健康的重要利益，當(dāng)這些利益與社會(huì)公共利益發(fā)生沖突時(shí)，首先保護(hù)被侵權(quán)人的個(gè)人利益，充分體現(xiàn)了法律的人文關(guān)懷精神，這樣的規(guī)定是很合理的。

在環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟發(fā)生沖突時(shí)亦是如此。私益訴訟的原告主體通常勢(shì)弱，環(huán)境侵權(quán)行為對(duì)其利益與生活影響是巨大的，甚至往往直接關(guān)系到其生存權(quán)，相比之下，對(duì)公益訴訟訴求的達(dá)成一般都是長期工程，顯然不是那么緊迫。

3 結(jié) 語

我國目前對(duì)環(huán)境民事公益訴訟與私益訴訟的沖突采取雙軌制，同一環(huán)境侵權(quán)行為往往會(huì)同時(shí)導(dǎo)致公益訴訟與私益訴訟的提起，但對(duì)二者的協(xié)調(diào)機(jī)制規(guī)定地還不夠完善，以致在相關(guān)案件中，維權(quán)主體還是會(huì)遭遇很多困境。以文章開篇提到的渤海灣漏油案為例，在私益訴訟方面，受侵害者維權(quán)的過程非常艱難，從2011～2017年，很多漁民向具有管轄權(quán)的多地法院提起訴訟，要求相應(yīng)賠償，都沒有成功。與此同時(shí)，公益訴訟的過程也并不順利，經(jīng)過多年努力，該案在2015年終于在青島海事法院得到受理。

在渤海灣漏油案中，正是缺少了兩種訴訟銜接機(jī)制的規(guī)則適用與具體的程序規(guī)范，才使得維權(quán)主體的訴訟更加艱難。若能從原告主體資格、訴訟請(qǐng)求范圍、起訴順位、既判力擴(kuò)張與賠償順位等方面構(gòu)建與完善兩種訴訟的銜接制度，一定能使兩種訴訟都更加順利地進(jìn)行，從而達(dá)到保護(hù)私人權(quán)益與維護(hù)社會(huì)公益的雙重目的。