生活垃圾管理地方立法模式、名稱與垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)研究

徐小程，徐安住

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

1 生活垃圾管理地方立法現(xiàn)狀

生活垃圾已經(jīng)成為一個(gè)長期存在的污染源，由此引發(fā)的一系列問題也給人類的生存帶來嚴(yán)重威脅[1]，如“垃圾圍城”“白色污染”等。因此，我國從上個(gè)世紀(jì)后期開始關(guān)注生活垃圾管理。20世紀(jì)80年代,我國開始生活垃圾管理的研究和技術(shù)應(yīng)用,重點(diǎn)集中在垃圾的末端處理處置。到20世紀(jì)90年代，生活垃圾管理逐漸由末端向全過程發(fā)展,出現(xiàn)垃圾分類的理念。1995年通過的《固體廢物污染環(huán)境防治法》為城市生活垃圾的管理提供了法律依據(jù)，之后修訂時(shí)又增加了關(guān)于農(nóng)村生活垃圾的相關(guān)條文。2000年建設(shè)部城市建設(shè)司確定8個(gè)城市開展生活垃圾分類收集試點(diǎn),正式啟動(dòng)垃圾分類工作。2003年國家制定了《城市生活垃圾分類標(biāo)志》，為城市生活垃圾分類標(biāo)志提供了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。2004年建設(shè)部批準(zhǔn)了《城市生活垃圾分類及其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，為城市生活垃圾的分類、投放、收運(yùn)、分類評價(jià)提供了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。2007年,建設(shè)部頒布了《城市生活垃圾管理辦法》，是我國第一部關(guān)于城市生活垃圾管理的專門性法規(guī)。2017年3月,國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，提出在46個(gè)試點(diǎn)城市先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類，標(biāo)志著我國生活垃圾分類正式進(jìn)入“強(qiáng)制時(shí)代”[2]。2018年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》對指導(dǎo)農(nóng)村生活垃圾治理工作具有重大意義。

截至2020年7月,在北大法寶中以“生活垃圾”為關(guān)鍵詞，全國34個(gè)省( 市、區(qū)) 中( 除港澳臺(tái)外) ,6個(gè)省(市、區(qū)) 制定了生活垃圾管理的條例，27個(gè)設(shè)區(qū)的市制定了市級法規(guī)，1個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，2個(gè)自治條例和單行條例(見表1)。此36部法規(guī)彼此之間既相互學(xué)習(xí)與借鑒，又存在差異，如體例結(jié)構(gòu)(見表2)。

表1 我國部分生活垃圾管理地方性法規(guī)一覽表Tab.1 List of local regulations on domestic waste management in China

表2 生活垃圾管理省級法規(guī)體例結(jié)構(gòu)對比表Tab.2 Comparative table of provincial law for household waste management

2 生活垃圾管理地方立法模式、名稱與垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)問題的分析

2.1 立法模式問題

目前，地方立法對于城市生活垃圾和農(nóng)村生活垃圾管理的立法模式有兩種：

一是合并式，即合并規(guī)定城市和農(nóng)村生活垃圾的管理，如《蘇州市生活垃圾管理?xiàng)l例》《福建省城鄉(xiāng)生活垃圾管理?xiàng)l例》等。其絕大部分條文主要是以城市生活垃圾管理為中心，僅有個(gè)別條文專門針對農(nóng)村，且大多是原則性規(guī)定，規(guī)定較為簡單?？梢?，目前立法雖然在城鄉(xiāng)一體化背景下對農(nóng)村生活垃圾管理有所重視，但是整體上仍是重城市輕農(nóng)村。與城市生活垃圾相比，農(nóng)村生活垃圾在產(chǎn)生方式、收集轉(zhuǎn)運(yùn)、處理方式上都有其自己的特點(diǎn)，但從現(xiàn)有規(guī)定上，很難對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行有效的管理，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的生活垃圾管理。

一是分立式，即城市生活垃圾管理和農(nóng)村生活垃圾管理分開規(guī)定。目前包括兩種方式：一種是只規(guī)定了城市生活垃圾或者農(nóng)村生活垃圾，如《濮陽市農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》《蚌埠市城市生活垃圾管理?xiàng)l例》；一種是同時(shí)規(guī)定了城市生活垃圾和農(nóng)村生活垃圾，如《襄陽市農(nóng)村生活垃圾治理?xiàng)l例》《襄陽市城市生活垃圾治理?xiàng)l例》等。目前該模式中存在的主要問題是雖然對農(nóng)村生活垃圾管理有一定程度的重視，但從已出臺(tái)的條例看，內(nèi)容較為簡單、原則。譬如，2020年《固體廢物污染環(huán)境防治法》第46條規(guī)定國家鼓勵(lì)農(nóng)村生活垃圾源頭減量，但目前各地方條例并沒有關(guān)于源頭減量的規(guī)定。由于農(nóng)村生活垃圾管理處于法治化道路探索階段，立法內(nèi)容較為簡單、原則，再加上受濃厚的“熟人社會(huì)”氛圍、環(huán)保意識(shí)薄弱、法律意識(shí)不足、財(cái)政資金限制等因素的影響，其執(zhí)行落實(shí)并沒有到位，使得條例的價(jià)值更多地停留在紙面上，對農(nóng)村生活垃圾的治理沒有起到強(qiáng)有力的約束作用。

2.2 立法名稱問題

33部省級地方性法規(guī)和市級地方性法規(guī)中，其中有13部法規(guī)名稱中采用“生活垃圾管理”，13部法規(guī)名稱中采用“生活垃圾分類管理”?？梢?，地方立法目前對于這兩個(gè)立法名稱的使用是處于混亂狀態(tài)，并沒有嚴(yán)格的區(qū)分。但是從法律概念和制度體系兩方面看，這兩個(gè)立法名稱并不完全等同。

法律概念上，《長春市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，生活垃圾分類是指按照生活垃圾的成分、屬性、利用價(jià)值、處理方式及對環(huán)境的影響，將生活垃圾劃分成若干種類，實(shí)行分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸和分類處置的行為?！墩憬〕擎?zhèn)生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定生活垃圾分類是對生活垃圾進(jìn)行分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理的活動(dòng)。因此，這兩個(gè)立法名稱概念上看，生活垃圾分類管理更多的是對分類投放、收集、運(yùn)輸、處理四種行為的管理。而生活垃圾管理則是在遵循減量化、資源化、無害化的方針和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃、綜合利用的原則，對生活垃圾的產(chǎn)生、收集、分選、存放、運(yùn)輸、處理以及最終處置實(shí)行的系統(tǒng)管理。

制度體系上，從現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》第四章“生活垃圾”題目及內(nèi)容來看，生活垃圾污染環(huán)境防治制度是上位概念；“生活垃圾分類制度”只是其中的一類制度，是下位概念。從以“生活垃圾分類管理”為立法名稱的法規(guī)可以看出，條例中還包含諸多污染防治的內(nèi)容，如生活垃圾減量、資源化利用、生活垃圾收費(fèi)、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、公眾參與等，不僅是生活垃圾分類。

從表1可以看出目前立法名稱存在的另一問題，即地方法規(guī)對于“生活垃圾管理”“生活垃圾處理”“生活垃圾治理”三個(gè)立法名稱存在混淆，三者是三個(gè)不同的研究對象。生活垃圾處理從工程技術(shù)層面看待垃圾問題，強(qiáng)調(diào)采用填埋、焚燒等工程技術(shù)手段解決垃圾問題。生活垃圾管理從行政管理(尤其是政府管理)層面看待垃圾問題，強(qiáng)調(diào)采用政策性調(diào)控手段解決垃圾問題。生活垃圾管理是宏觀的，包括產(chǎn)生、投放、收集、運(yùn)輸、處理等環(huán)節(jié)；而生活垃圾處理僅是其中的一個(gè)環(huán)節(jié)。生活垃圾治理從系統(tǒng)論的視野看待垃圾問題，主張吸納社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科和吸收垃圾處理、垃圾管理的研究成果，推動(dòng)政府和社會(huì)良性互動(dòng)，通過技術(shù)創(chuàng)新和體系創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)垃圾全程、多元、綜合和依法治理[3]。

2.3 分類標(biāo)準(zhǔn)問題

基于城市經(jīng)濟(jì)水平、分類技術(shù)、回收條件等多方面的原因，不同城市分別采用了不同垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)[4]，造成分類標(biāo)準(zhǔn)雜亂、生活垃圾涵蓋范圍不一等問題。

首先，各地生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)雜亂?！渡罾诸愔贫葘?shí)施方案》提出了三個(gè)類別：有害垃圾、易腐垃圾、可回收物。各地在三分類的基礎(chǔ)上規(guī)定了四分法、五分法，并在名稱上有所差別(表3、表4)。實(shí)踐中，上海曾在12年的時(shí)間里5次改變生活垃圾的分類?？梢哉f生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一一直是生活垃圾分類工作的癥結(jié)所在，分類標(biāo)準(zhǔn)在時(shí)間和地域上的不斷變動(dòng)在一定程度上打擊了居民分類的積極性[5],引起居民生活的不便，也導(dǎo)致生活垃圾無法采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行回收利用和規(guī)?；幹?。

表3 城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)比較表Tab.3 Comparison table of classification standards for municipal solid waste

表4 農(nóng)村生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)比較表Tab.4 Comparative table of classification standards for rural household garbage

其次，生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的涵蓋范圍不一。以城市廚余垃圾(名稱略有不同)為例，橫向來看，不同地方之間的廚余垃圾的涵蓋范圍不一。北京市、杭州市等地規(guī)定廚余垃圾包括家庭、企事業(yè)單位的集體食堂、農(nóng)貿(mào)市場及農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場三者產(chǎn)生的垃圾。而上海市、宜春市等地規(guī)定廚余垃圾只包括居民家庭產(chǎn)生的垃圾，蘇州市規(guī)定廚余垃圾包括家庭、農(nóng)副產(chǎn)品集貿(mào)市場兩者產(chǎn)生的垃圾?？v向來看，以北京市為例，2011年將餐廚垃圾和廚余垃圾分類投放收集，而2019年則將餐廚垃圾和廚余垃圾合并為廚余垃圾統(tǒng)一投放收集。生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的頻繁變更、不統(tǒng)一，不僅會(huì)有損政府與法的權(quán)威，也會(huì)令垃圾分類工作遲遲難以落地。

2019年住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了最新的《生活垃圾分類標(biāo)志》標(biāo)準(zhǔn)，雖然將生活垃圾統(tǒng)一分為四大類：可回收物、有害垃圾、廚余垃圾(也稱濕垃圾)、其他垃圾(也稱干垃圾)，將家庭廚余垃圾、餐廚垃圾、其他廚余垃圾統(tǒng)一為廚余垃圾，一定程度上為各地的地方立法提供了參考,也為各地的執(zhí)行提供了依據(jù)；但是由于該標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，按照自愿原則采用該標(biāo)準(zhǔn)，不具有強(qiáng)制執(zhí)行功能，違反該標(biāo)準(zhǔn)，不構(gòu)成法律責(zé)任。新版標(biāo)準(zhǔn)若不能落實(shí)到實(shí)處，將無法對生活垃圾分類工作起到有效的推進(jìn)作用。

3 國外生活垃圾管理立法實(shí)踐及啟示

3.1 日本

由于日本城鎮(zhèn)化水平極高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和城市相差不大，因此日本在立法方面對城市生活垃圾和農(nóng)村生活垃圾同等對待，沒有專門針對二者的立法。日本的生活垃圾分類管理法律體系可分為3個(gè)層次：一是基本法，《環(huán)?；痉ā贰堆h(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》；二是綜合法，《廢棄物處理法》《資源有效利用促進(jìn)法》；三是專項(xiàng)法，《容器包裝再生利用法》《家用電器再生利用法》《建筑材料循環(huán)利用法》《食品再生利用法》《汽車回收利用法》《綠色采購法》[6]。日本《廢棄物處理法》將生活垃圾分為四大類：可燃物、不可燃物、粗大垃圾、資源垃圾，地方政府可以在這幾類下面細(xì)分若干個(gè)子類，根據(jù)需要還可以在各子類下面再細(xì)分為多個(gè)孫子類，部分城市垃圾分類指南多達(dá)二十幾頁，內(nèi)容十分詳細(xì)。

3.2 德國

德國是最早開始生活垃圾分類的國家，循環(huán)經(jīng)濟(jì)也是從這里起步的，其關(guān)于生活垃圾管理立法的歷史最為久遠(yuǎn)。以首部關(guān)于生活垃圾處理的專門性法律—1972年《廢棄物處理法》為起點(diǎn)，經(jīng)過不斷的發(fā)展完善，德國已經(jīng)建立了完善的生活垃圾管理立法體系，包括綜合性法律《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢物管理法》，專項(xiàng)法規(guī)《防止和再生利用包裝廢棄物條例》《報(bào)廢汽車條例》《商業(yè)廢物條例》等。對于生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)，德國采用“五桶”模式，即黑色或者灰色垃圾桶用于存放不能回收利用的剩余垃圾，黃色垃圾桶用于存放包裝廢棄物，棕色垃圾桶用于存放有機(jī)垃圾，藍(lán)色垃圾桶用于收集廢紙，白色或者綠色垃圾桶用于收集有色和無色玻璃[7]。

3.3 國外生活垃圾管理立法對我國的啟示

第一，建立健全生活垃圾管理法律體系。日本、德國通過嚴(yán)格完善的法律法規(guī)強(qiáng)制居民進(jìn)行垃圾分類，做到立法先行、有法可依，使垃圾分類工作真正落實(shí)到實(shí)處。所以為了使生活垃圾能夠得到有效管理，我國必須加快完善相關(guān)的法律法規(guī)。第二，日本、德國等發(fā)達(dá)國家，城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)一體化水平很高，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善，與城市差距不大。對城市生活垃圾和農(nóng)村生活垃圾的立法一視同仁，統(tǒng)一規(guī)定。因此，我國在對二者進(jìn)行立法時(shí)，必須充分考慮城鎮(zhèn)化水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素。第三，統(tǒng)一詳細(xì)的分類標(biāo)準(zhǔn)。日本的分類標(biāo)準(zhǔn)在保證大類一致的基礎(chǔ)上，允許地方進(jìn)行細(xì)分，做到“統(tǒng)而細(xì)”。德國則是通過對垃圾桶顏色的設(shè)置來對生活垃圾進(jìn)行分類，既做到分類詳細(xì)，又有利于居民的區(qū)分。所以，我國在制定生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮標(biāo)準(zhǔn)的一致性、居民的接受度等因素。

4 生活垃圾管理地方立法完善建議

4.1 因地制宜，確定立法模式

對于城市生活垃圾和農(nóng)村生活垃圾的管理，究竟應(yīng)當(dāng)采用何種立法模式，尚有爭議。一種觀點(diǎn)是對城市和農(nóng)村的生活垃圾適用同樣的規(guī)定進(jìn)行統(tǒng)一管理。 2020年修訂的《固體廢物污染環(huán)境防治法》納入了農(nóng)村生活垃圾，實(shí)行城鄉(xiāng)生活垃圾分類收集和運(yùn)輸處理。另一種觀點(diǎn)是與城市生活垃圾分開，對農(nóng)村生活垃圾進(jìn)行專門立法，如有的學(xué)者建議建立“二重相應(yīng)”的農(nóng)村生活垃圾分類立法體系(指將中央層面的立法指導(dǎo)與各地方出臺(tái)的條例規(guī)范相互銜接)[8]。

各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村或者城市周邊農(nóng)村，生活垃圾可以進(jìn)行城鄉(xiāng)一體化管理，立法上采用合并式規(guī)定，既能節(jié)約立法成本又能實(shí)現(xiàn)中轉(zhuǎn)、處理等基礎(chǔ)設(shè)施效用最大化。但是采用該種立法模式必須注意要在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的立法理念下，公平地對待城市和農(nóng)村生活垃圾問題，不可偏廢。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般、農(nóng)村生活垃圾問題突出或者人口相對分散的農(nóng)村，城市的生活垃圾管理難以適用，立法上可以采用分立式規(guī)定。采用分立式規(guī)定要求對農(nóng)村生活垃圾管理制度進(jìn)行明確、具體的規(guī)定，包括分類制度、收費(fèi)制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、公眾參與制度等。各地方在選擇立法模式時(shí)，必須充分調(diào)研、廣泛聽取群眾意見，因地制宜地規(guī)范本地區(qū)城市和農(nóng)村生活垃圾管理，真正意義上的解決垃圾圍城、垃圾圍村的問題。

4.2 明確立法名稱

我國生活垃圾管理起步早但是發(fā)展緩慢，2017年進(jìn)入生活垃圾強(qiáng)制分類的全新時(shí)代，生活垃圾管理法治化道路仍處于探索階段，更多的依靠的是政府的力量；并且從法規(guī)具體規(guī)定來看，主要是以政府主導(dǎo)為原則、從政府管理的層面進(jìn)行規(guī)定的。因此，通過上文對不同立法名稱的分析，并就目前我國生活垃圾的現(xiàn)實(shí)情況而言，立法名稱采用“生活垃圾管理”更符合法規(guī)內(nèi)容以及行政管理的趨向。但是從可持續(xù)性發(fā)展而言，解決生活垃圾問題不僅需要技術(shù)支持以及政府的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、處罰等行政管理，更要政府與社會(huì)的互動(dòng)共治，動(dòng)員多元主體的參與，包括生產(chǎn)者、消費(fèi)者、公眾等，讓解決生活垃圾的主體由政府轉(zhuǎn)變?yōu)檎蜕鐣?huì)組成的全社會(huì)，因此，立法名稱應(yīng)當(dāng)由“生活垃圾管理”逐步向“生活垃圾治理”轉(zhuǎn)變。

4.3 制定科學(xué)合理的分類標(biāo)準(zhǔn)

生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)是直接關(guān)系到單位、家庭、個(gè)人的生活垃圾分類義務(wù)能否良好履行、生活垃圾分類目的能否實(shí)現(xiàn)的重要問題。由于我國處于生活垃圾強(qiáng)制分類的初期，在制定分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)簡單、明了、易于操作，不宜過于繁雜，必須堅(jiān)持以下原則：一是統(tǒng)一性。應(yīng)當(dāng)在國家層面統(tǒng)一制定生活垃圾分類基本標(biāo)準(zhǔn)，在投放、處理、回收利用過程中做到全國一盤棋，使生活垃圾能夠被最大程度的資源化[9]。住建部于2019年10月18日對我國的生活垃圾分類標(biāo)志做了新的分類設(shè)定和統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)志應(yīng)當(dāng)是一致的，因此，該分類應(yīng)成為全國垃圾分類的標(biāo)配，避免造成地方性法律文件相互矛盾，這樣不論人們走到哪里，都按照這個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)去投放垃圾，長此以往，就會(huì)形成一種道德自覺和價(jià)值認(rèn)同，從而讓垃圾分類工作更加順暢[10]。二是整體性。分類標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)與處置環(huán)節(jié)相銜接。生活垃圾分類投放是生活垃圾分類的第一步，直接關(guān)系到最后環(huán)節(jié)—處置環(huán)節(jié)，最終影響到生活垃圾實(shí)現(xiàn)無害化、資源化利用的程度。因此，生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)作為生活垃圾分類投放的前提，必須以處置環(huán)節(jié)為導(dǎo)向，二者相互銜接，保證生活垃圾分類的整體性、系統(tǒng)性。三是可理解可接受性。在強(qiáng)制分類初期，居民分類習(xí)慣的養(yǎng)成至關(guān)重要。簡單明了、可理解可接受的分類標(biāo)準(zhǔn)能夠促進(jìn)居民分類的積極性；反之，過于繁雜、精細(xì)的分類標(biāo)準(zhǔn)容易引起居民的反感，不利于分類工作的開展。因此，生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)的制定應(yīng)當(dāng)是逐步遞進(jìn)、由粗到細(xì)、由簡到繁的。

5 結(jié) 語

“法律就是秩序，良好的法律才有良好的秩序?！笨茖W(xué)的立法是依法有序開展生活垃圾分類的內(nèi)在要求。但就目前而言，因存在立法模式不一、立法名稱混亂、分類標(biāo)準(zhǔn)雜亂等問題，不利于生活垃圾分類工作的有序開展，本文借鑒日本、德國立法經(jīng)驗(yàn)，從確定立法模式、明確立法名稱、制定科學(xué)合理的分類標(biāo)準(zhǔn)三方面對生活管理地方立法提出了完善建議。除此之外，未來立法還應(yīng)考量其他相關(guān)立法問題，如立法理念、立法原則、執(zhí)法的有效性等。完善的立法是實(shí)現(xiàn)生活垃圾管理法治化的前提，應(yīng)當(dāng)盡快總結(jié)現(xiàn)有生活垃圾管理的立法經(jīng)驗(yàn)，明確相關(guān)制度，建構(gòu)符合我國生活垃圾實(shí)際的法律體系。