我國環(huán)境信用評價體系建設制度研究與政策建議

安 蔚，錢文敏，楊宗慧，柴 艷

(1.云南省生態(tài)環(huán)境科學研究院，昆明 650034；2.云南省生態(tài)環(huán)境廳，昆明 650032)

前 言

環(huán)境信用評價體系建設是中央生態(tài)文明體制改革的重要一環(huán)，也是構建現代環(huán)境治理體系的重要組成，以及打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重點任務。全國自2013年出臺《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法(試行)》以來，正式拉開了環(huán)境信用評價工作的序幕[1]，之后又下發(fā)了《關于加強企業(yè)環(huán)境信用體系建設的指導意見》《關于對環(huán)境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》等文件，為指導各地方開展企業(yè)環(huán)境信用工作提供了政策依據。近期，黨的“十九大”報告中明確“健全環(huán)保信用評價”，對環(huán)保信用工作提出了更高要求。今年，為加快推進國家治理體系和治理能力現代化，中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發(fā)《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》，文件指出：“完善企業(yè)環(huán)保信用評價制度，依據評價結果實施分級分類監(jiān)管”。國內在推進環(huán)境信用評價體系建設的過程中，在提高環(huán)境監(jiān)管能效、提高環(huán)境風險管控水平、增強綠色投融資市場活力等方面取得了可見成效，但由于生態(tài)文明體制改革的不斷深入，環(huán)境管理精細化、科學化要求的不斷提高，進一步健全和完善環(huán)境信用評價制度建設和系統(tǒng)建設已刻不容緩。因此，有必要對我國環(huán)境信用評價體系建設情況進行一個全面的認識，針對現存問題提出改善建議，進一步推動環(huán)境信用評價工作的開展。

1 現狀分析

1.1 總體情況

截止2020年7月，全國有26個省級行政區(qū)依據《國家辦法》出臺了地方企業(yè)環(huán)境(環(huán)保)信用評價政策性文件，其中有浙江、江蘇、湖北、山東、重慶、福建、廣東和湖南等20余個省級行政區(qū)開展了省級層面評價工作，江蘇、福建、四川、重慶、山東、遼寧、陜西和湖南等省(市)的評價工作依托本地區(qū)企業(yè)環(huán)境信用評價系統(tǒng)開展。河北、浙江、海南、江蘇、寧夏、貴州和河南等地對原地方文件進行了重新制(修)定。國內環(huán)境信用工作進展情況如表1、表2所示。

表1 根據《國家辦法》出臺地方政策文件(已最新修訂為準)地區(qū)實施情況Tab.1 Regional implementation of local policy issued in accordance with the “National Measure”

續(xù)表1

表2 未根據《國家辦法》出臺地方政策文件地區(qū)工作開展情況Tab.2 Development in provinces that has not issued local policy in accordance with the“National Measure”

1.2 實施效果

國內一些先進省份通過多年的探索和實踐，已形成一套相對完善的環(huán)境信用評價體系，通過開展環(huán)境信用評價，積極推動企業(yè)環(huán)境信用評價結果公開，根據評價結果實施聯合獎懲措施，切實反映出環(huán)境信用評價政策在政府、企業(yè)和市場層面形成的有效成果。

1.2.1 提高了生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能效

通過持續(xù)開展環(huán)境信用評價，各省有效提高了環(huán)保事前、中、后各環(huán)節(jié)監(jiān)管能效，通過建立信用承諾制度、開展環(huán)保誠信教育，強化經營者生態(tài)環(huán)境依法誠信意識，加強事前防控。通過與相關部門協同配合，定期將環(huán)境信用評價結果推送至有關部門并依法向社會公開，以及根據企業(yè)環(huán)境信用評價結果在環(huán)境執(zhí)法、融資過程中，分級分類對企業(yè)進行監(jiān)管，實現精準化事中監(jiān)管。通過聯合有關部門對失信企業(yè)采取懲戒，對誠信企業(yè)進行獎勵，以及建立環(huán)境信用修復機制，督促企業(yè)持續(xù)改善環(huán)境行為，實現聯動化事后監(jiān)管。

1.2.2 提升了環(huán)境風險管控水平

四川、江蘇等省份建立了環(huán)境信用預警機制，把重點企業(yè)從原材料到產品等主要過程的污染防治、環(huán)境管理、生態(tài)保護、設施運行、污染物濃度和總量排放等情況的全過程納入預警范疇，著重針對歷史年度環(huán)境信用表現不佳的企業(yè)，及時督促其整改不良環(huán)境行為，能有效降低其環(huán)境污染和破壞風險。同時，鼓勵符合條件的第三方信用服務機構向企業(yè)提供“信用管家”“信用預警”信用管理咨詢等服務，幫助企業(yè)了解自身可能存在的環(huán)境風險隱患，提高企業(yè)環(huán)境風險管控能力，強化企業(yè)環(huán)境風險防范意識，增強了企業(yè)營業(yè)保障。

1.2.3 增強了綠色投融資市場活力

江蘇、安徽、廣東和福建等省份的生態(tài)環(huán)境部門與金融監(jiān)管部門建立了環(huán)境信用信息共享機制，幫助銀行、保險公司準確把控企業(yè)的環(huán)境風險狀況，并將企業(yè)環(huán)境信息與綠色信貸政策深入融合，進一步提升了綠色信貸可操作性。與此同時，通過對環(huán)境信用良好企業(yè)采取優(yōu)先安排環(huán)保專項資金、予以綠色信貸支持等激勵性措施，對環(huán)境失信企業(yè)采取暫停各類環(huán)保專項資金補、審慎授信等懲戒性措施，實現了以強化對企業(yè)的金融行為管控為手段來促進生態(tài)環(huán)境保護。

2 存在問題

2.1 缺乏健全的法律和制度體系

我國社會信用體系仍處于起步階段，相關法律及制度建設尚不健全，環(huán)境信用體系建設作為社會信用體系的一個分支，也存在缺乏完善法律體系指導的問題。從全國環(huán)境信用評價工作開展情況來看，《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法(試行)》作為指導全國范圍開展工作的指導性文件，存在評價范圍劃定不全面、評價指標設置不盡科學、評價周期過長等有關問題。而缺乏科學的規(guī)范和標準導致各地特色化后的環(huán)境信用評價辦法推行進展差異較大。同時，環(huán)境信用體系內企業(yè)環(huán)境信用評價制度、紅黑名單制度和聯合懲戒制度內容仍需進一步細化和相互銜接。

此外，目前環(huán)境信用體系建設主要是由國家發(fā)布的指導性文件來推動實施，政策效力偏弱，在政府、企業(yè)和群眾層面未形成共識，一些地方在推動環(huán)境信用制度的過程中，由于總體認識不夠、意識不強，導致環(huán)境信用工作推進緩慢。

2.2 缺乏完善的信息共享機制

環(huán)境信用評價制度的實施，在信用信息歸集、信用評價、評價結果動態(tài)更新以及信息公開共享等過程中，很大程度上依賴于信息化系統(tǒng)的建設。目前，國家層面環(huán)境信用信息系統(tǒng)還未正式運行，環(huán)境信息化建設體制機制不順，基礎設施和系統(tǒng)建設分散，生態(tài)環(huán)境部門各業(yè)務信息之間還沒有完全實現有效整合、互聯互通、信息共享，數據基礎薄弱，在有效支撐環(huán)保信用評價工作上還存在較大阻力。

2.3 缺乏合理的評價主體結構

全國各省(市)在開展環(huán)境信用評價過程中，均是以生態(tài)環(huán)境部門作為評價主體，信用信息歸集、信用評價和信息公開共享都是由生態(tài)環(huán)境主管部門完成，第三方評價機構尚未參與。如此帶來三方面的問題，一是環(huán)境信用評價過程占用過多政府資源，增加了基層生態(tài)環(huán)境主管部門的工作壓力。二是政府部門在信用信息的獲取、加工、處理等方面欠缺專業(yè)性，導致環(huán)境信用產品質量可信度低，在市場上的競爭格局難以形成，第三方信用機構在社會的監(jiān)督作用中難以凸顯[2]。

3 發(fā)展思路

3.1 環(huán)境信用發(fā)展歷程回顧

環(huán)境信用評價是環(huán)境績效評價在我國社會信用體系大構架中的一個維度分支，是近年來才逐步形成的一個獨具我國特色的環(huán)境管理制度。

環(huán)境績效評價概念最早是由美國環(huán)境保護署在1969年提出[3]。環(huán)境績效評價從微觀角度來說是對企業(yè)在節(jié)約資源和治理污染等方面取得的環(huán)境保護效率和效果進行評價，以幫助企業(yè)提高環(huán)境綜合管理效率的手段。目前，國際上已形成一些較為通用的環(huán)境績效評價標準，包括歐美等發(fā)達國家地區(qū)運用較為廣泛的國際標準化組織(ISO)的ISO14031標準、世界可持續(xù)發(fā)展企業(yè)委員會(WSCSD)的環(huán)境績效評價標準、全球報告倡議組織(GRI)的《可持續(xù)發(fā)展報告指南》和加拿大特許會計師協會(CICA)的《環(huán)境績效報告》(1994)等，其服務對象主要為企業(yè)，目的是為了幫助企業(yè)準確把握環(huán)境背景情況以及重點環(huán)境管理對象，在盡可能降低環(huán)境影響的基礎上，提高自身經濟效益。這類評價標準涉及評價指標寬泛，除了環(huán)境類指標還涉及生產、管理、財務類指標，沒有可比標準和基線數據，評價結果優(yōu)劣由企業(yè)自行判斷[4]。

我國引進環(huán)境績效概念是在上世紀九十年代中期，借鑒了印尼于1995年7月開展的“污染控制、評價和評級計劃”(PROPER)，在江蘇省鎮(zhèn)江市開展工業(yè)企業(yè)環(huán)境行為信息公開化試點[5]。2003年，原國家環(huán)?？偩峙c世界銀行合作，擴大試點范圍，在江蘇、重慶、安徽等省市開展了企業(yè)環(huán)境行為評價試點。為進一步推進環(huán)境信息公開，原國家環(huán)保總局于2005年11月印發(fā)了《關于加快推進企業(yè)環(huán)境行為評價工作的意見》和《企業(yè)環(huán)境行為評價技術指南》，指南中評價指標分為了A類(一般適用東部地區(qū))和B類(一般適用中西部地區(qū))，包涵污染排放指標、環(huán)境管理指標和社會影響指標共三大類共17項，并按照企業(yè)環(huán)境行為的優(yōu)劣程度，評判結果分為五等，分別用5種顏色標識。企業(yè)環(huán)境行為評價標準較國外環(huán)境績效評價標準發(fā)生了幾點主要變化，首先從服務對象來說，環(huán)境行為評價是由環(huán)保主管部門牽頭實施的政府行為，體現了環(huán)保監(jiān)管的的思路和重點，其具有強制性以及環(huán)境信息公開披露的特征[5]，實施的目的是為了推進政府對環(huán)境監(jiān)管效力。其次，從指標結構來說，環(huán)境行為評價更多體現了對企業(yè)外部環(huán)境行為的評價，其指標體系在設置上僅專注于與環(huán)境行為密切相關的內容，不再涉及產品、服務和財務等方面的具體指標。再次，從評價結果的形式上來說，為了達到更好的信息傳達目的，環(huán)境行為評價結果用綠色、藍色、黃色、紅色和黑色依次標識很好、好、一般、差和很差五個等級，讓信息讀取者能夠一目了然，提高了環(huán)境信息公開水平。

2011年，國務院出臺《關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》提出“建立企業(yè)環(huán)境行為信用評價制度”，強調了企業(yè)環(huán)境行為評價與企業(yè)信用體系建設的內在關聯性。2013年原國家環(huán)保護會同發(fā)改委等4家機構印發(fā)了《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法》，較《企業(yè)環(huán)境行為評價技術指南》在評價范圍、評價指標、評價方法、評價結果應用等方面均有所優(yōu)化，標志著我國企業(yè)環(huán)境信用評價正式開始實行。然而通過近年來的實踐，暴露出《企業(yè)環(huán)境信用評價辦法》仍然存在的一些問題，為此生態(tài)環(huán)境部于2020年5月，開展了《環(huán)保信用評價管理條例(草案征求意見稿)》的意見征求工作，征求意見稿在評價指標、評價方法和評價程序等內容上又做出了的進一步創(chuàng)新和突破。

3.2 發(fā)展思路探討

回顧這20多年來的發(fā)展歷程，環(huán)境信用經歷了從“舶來品”到“特色化”的轉變，在國內又經歷了從環(huán)境行為評價到環(huán)境信用評價的發(fā)展，形成了一個在全國范圍統(tǒng)一的外部性環(huán)境績效評價指標體系。從全國實踐情況來看，一方面，環(huán)境信用政策的推行能夠切實促進企業(yè)外部環(huán)境績效內部化，并且隨著環(huán)境信息公開的立體化，促進了公眾治理水平。另一方面，我國環(huán)境信用建設仍然處于起步階段，制度體系和能力基礎尚不健全。

黨的“十九大”提出了“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”總體部署。為加快推進國家治理體系和治理能力現代化，中國中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》，其中提出包括“健全環(huán)境治理信用體系”在內的“七大體系”構建任務，并明確了“完善企業(yè)環(huán)保信用評價制度，依據評價結果實施分級分類監(jiān)管”的重點任務內容。環(huán)境信用作為支撐現代環(huán)境治理體系的重要組成之一，要從優(yōu)化市場機制在環(huán)境資源配置中作用的根本出發(fā)，把不斷深化評價制度的科學性，充分挖掘評價結果的多維性作為發(fā)展方向。

4 政策建議

4.1 加快立法進度和政策制定

國家層面應加快環(huán)境信用政策制定和立法進度，盡快出臺實施滿足實操需要的環(huán)境信用評價標準，指導各地開展環(huán)境信用評價相關工作。建議在環(huán)境信用制度的制定過程中，綜合考慮不同經濟發(fā)展水平地區(qū)的差異，在評價范圍和評價指標等方面有所區(qū)別，分批分步實施。一是，要注重評價指標體系的實操性，建議評價指標體系不易過于寬泛、復雜，以環(huán)境違法違規(guī)行為為主，提升評價結果權威性。二是，通過信息化實現動態(tài)計分制，增強環(huán)境信用工作的時效性。三是，要注重環(huán)境信用評價制度與環(huán)境信用承諾、環(huán)境紅黑名單管理和環(huán)境影響評價信用管理等制度的協同推進，促進環(huán)境信用評價制度作為構建現代環(huán)境治理體系和社會信用體系重要組成的長效化發(fā)展。四是優(yōu)化環(huán)境信用評價主體結構，建議通過深化“放管服”，推動第三方社會服務機構參與到環(huán)境信用評價主體，優(yōu)化結構，減輕政府負擔，提高評價結果公平性，同時加強第三方評價機構全過程監(jiān)管，全面提高評價結果質量。五是注重評價對象的權益和營私保護，在企業(yè)或個人環(huán)境信用評價過程和結果公示等階段，明確信息公開的內容要合法合規(guī)，避免泄露個人隱私、商業(yè)秘密和國家信息，為企業(yè)發(fā)展營造良好的營商環(huán)境。

4.2 推進環(huán)境信用評價信息化建設

環(huán)境信用評價很大程度上依賴于信息化系統(tǒng)的支撐，建議國家層面結合生態(tài)環(huán)境大數據系統(tǒng)平臺的建設，全面梳理各個環(huán)境信用數據來源，從頂層打通生態(tài)環(huán)境各類數據壁壘，確保企業(yè)信用信息數據來源的準確性和實時性。全國環(huán)境信用評價系統(tǒng)應滿足實時自動獲取企業(yè)信用評價數據，并由系統(tǒng)直接計算生成評價結果的自動化、智能化管理需求。一來，將大大提高評價數據獲取效率，確保企業(yè)環(huán)境信用評價結果的實時性和準確性，提升評價結果的運用價值，同時，也避免了因生態(tài)環(huán)境主管單位參與企業(yè)信息核準帶來的人力和時間成本。此外，建議國家層面指導地方環(huán)境信用信息系統(tǒng)建設，建立國家系統(tǒng)與地方系統(tǒng)的聯動機制，推動與地方發(fā)改信用信息系統(tǒng)的數據對接，打通地方獲取國家環(huán)境行政處罰信息系統(tǒng)等相關業(yè)務信息系統(tǒng)數據渠道，確保全國信用信息來源的一致性和權威性。

4.3 提高環(huán)境信用評價結果應用水平

把環(huán)境信用評價結果應用到實處，促進環(huán)境信用成為企業(yè)信用交易活動的重要依據，真正實現以評促改。一是要建立健全基于環(huán)境信用的聯合獎懲機制，加強環(huán)境信用評價結果信息公開和共享水平，把信用評價結果及時共享給信用管理部門及相關職能部門，推動評價結果在財政資金、行政許可、信貸支持、采購招標等工作中的廣泛應用。在當前嚴峻的環(huán)境形勢下，綠色發(fā)展和產業(yè)轉型已成為國家戰(zhàn)略的必然選擇，作為重要戰(zhàn)略舉措的綠色金融被賦予了更多使命，加強環(huán)境信用信息在銀行征信系統(tǒng)的共享，將科學調節(jié)對企業(yè)投融資的支持，通過對綠色企業(yè)優(yōu)先安排環(huán)保專項資金、環(huán)?？萍柬椖苛㈨?，在助力新型戰(zhàn)略產業(yè)發(fā)展的同時，引導企業(yè)綠色化、循環(huán)化、低碳化轉型[6]。二是應該加大環(huán)境信用宣傳力度，加強政府、企業(yè)和社會共同的環(huán)境誠信教育和文化建設，大力推動環(huán)境誠信進校園、進社區(qū)、進企業(yè)等活動，積極培育全民生態(tài)價值觀，促進形成生態(tài)環(huán)境共建共享共治的和諧社會氛圍，讓環(huán)境誠信理念深入人心。三是要研究探索信用數據的商品和投資價值，逐漸放開市場化的信用評價機構，鼓勵研發(fā)創(chuàng)新性信用數據產品及服務，支撐市場多元化需求，不斷健全我國環(huán)境信用服務體系。