供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下城市規(guī)劃新思維

周魯曉 青島經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)局

一、城市規(guī)劃的思路

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下城市規(guī)劃領(lǐng)域也要進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。因?yàn)槌鞘幸?guī)劃本質(zhì)上也是供給，必須適應(yīng)中國特色社會主義新時(shí)代和經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要求。城市規(guī)劃要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，按照“打造高質(zhì)量發(fā)展的增長極，文化旅游目的地，建設(shè)富有活力的現(xiàn)代化濕地城市”的目標(biāo)定位，以現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，結(jié)合第三次土地調(diào)查、生態(tài)保護(hù)紅線劃定和“三區(qū)三線”評估調(diào)整工作，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間，建立健全國土空間開發(fā)保護(hù)制度，實(shí)現(xiàn)國土空間開發(fā)保護(hù)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)。初步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成市域國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”[1]。城市市國土空間規(guī)劃以2019年為規(guī)劃基期，近期至 2025年，遠(yuǎn)期至 2035年，遠(yuǎn)景展望至2050年。行政轄區(qū)全部陸域和海域國土空間。規(guī)劃包括市域、主城區(qū)及外圍城區(qū)兩個(gè)空間層次。

二、城市規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)

按照國家頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)，市縣國土空間總體規(guī)劃是對市縣域范圍內(nèi)國土空間開發(fā)保護(hù)做出的總體安排和綜合部署，既是落實(shí)省級國土空間規(guī)劃要求的主平臺，也是編制專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，是從戰(zhàn)略性規(guī)劃到實(shí)施性規(guī)劃的重要節(jié)點(diǎn)，在空間規(guī)劃體系中具有承上啟下的作用。市國土空間總體規(guī)劃編制工作的重點(diǎn)任務(wù)是：

（一）落實(shí)國家、省、市區(qū)域重大戰(zhàn)略。國土空間總體規(guī)劃要立足長遠(yuǎn)發(fā)展，以高標(biāo)準(zhǔn)推動新舊動能轉(zhuǎn)換為核心，把握融入國家高鐵網(wǎng)絡(luò)的戰(zhàn)略機(jī)遇，充分展現(xiàn)人文魅力，凝聚全社會發(fā)展共識，優(yōu)化國土空間布局，增強(qiáng)國家、省、市級戰(zhàn)略功能的承載能力，確定城市發(fā)展方向，為“打造高質(zhì)量發(fā)展的增長極，文化旅游目的地，建設(shè)富有活力的現(xiàn)代化濕地城市”提供保障[2]。

（二）構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫。充分利用第三次土地調(diào)查、地理國情普查等各類現(xiàn)狀調(diào)查成果，整合現(xiàn)有城鄉(xiāng)規(guī)劃、發(fā)改、土地利用、生態(tài)環(huán)境、林地、濕地、水利、海洋、人口、房地產(chǎn)等各類現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，摸清國土空間現(xiàn)狀情況，建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和工作底圖，為國土空間規(guī)劃編制提供技術(shù)支撐。

（三）明確國土空間開發(fā)保護(hù)格局。以資源環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施評估、各專項(xiàng)及專題研究成果，明確2035年國土空間發(fā)展目標(biāo)和指標(biāo)體系；科學(xué)合理劃定“三線”（即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線），明確全域國土空間規(guī)劃分區(qū)管控、建設(shè)用地規(guī)模管控及結(jié)構(gòu)調(diào)控要求，優(yōu)化主城區(qū)空間結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)及底線管控要求[3]。

（四）建立統(tǒng)一的自然資源保護(hù)和利用管控機(jī)制。統(tǒng)籌濕地水林田湖草整體格局，明確森林、河湖水系、耕地、濕地、海洋、礦產(chǎn)等各類資源底數(shù)、保護(hù)與利用目標(biāo)、空間布局以及相關(guān)管控要求，明確自然保護(hù)地布局和名錄，明確各類自然資源分區(qū)準(zhǔn)入、用途轉(zhuǎn)換等管制規(guī)則，建立全域全要素整體管控機(jī)制。系統(tǒng)開展以耕地、自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線、海岸帶、生態(tài)敏感脆弱區(qū)等特殊區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)的國土空間綜合整治和生態(tài)修復(fù)，合理安排水環(huán)境治理、土壤環(huán)境治理、礦區(qū)整治等整治修復(fù)重點(diǎn)工程的規(guī)模、布局和時(shí)序[4]。經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉、劉勁哲、張五常、郎咸平、張維迎指出：要研究確定與各專項(xiàng)規(guī)劃、下層次規(guī)劃相銜接的管控要求，建立規(guī)劃縱向傳遞和橫向傳導(dǎo)的管控機(jī)制。

（五）統(tǒng)籌優(yōu)化要素配置。落實(shí)戰(zhàn)略定位和空間格局要求，統(tǒng)籌優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、綜合交通、綠地水系、市政基礎(chǔ)設(shè)施、城市安全、公共服務(wù)、城市文化等各類要素配置，以人為核心，保障安全、便利出行、完善公共服務(wù)、增綠提質(zhì)，傳承文脈，推動更新，塑造具有特色的人居環(huán)境。經(jīng)濟(jì)學(xué)家文力指出：要研究形成銜接指導(dǎo)專項(xiàng)規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展思路、配套標(biāo)準(zhǔn)、重大問題治理方案和分解任務(wù)等內(nèi)容[4]。

（六）構(gòu)建科學(xué)高效的規(guī)劃編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督體系。建立責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效、多層次的國土空間規(guī)劃體系和實(shí)施、監(jiān)督體系。對總體規(guī)劃的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行分解落實(shí)并監(jiān)督實(shí)施，將規(guī)劃的核心內(nèi)容分解到各個(gè)行政區(qū)，建立市區(qū)合一的分區(qū)規(guī)劃指引。經(jīng)濟(jì)學(xué)家文力、厲以寧、劉彥海、樊綱、張維迎指出：要健全規(guī)劃實(shí)施“監(jiān)測―評估―維護(hù)”的滾動實(shí)施機(jī)制，做好定期體檢和評估工作。

（七）構(gòu)建“1+19+N+1”成果體系。“1+19+N+1”即1個(gè)國土空間總體規(guī)劃、19個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃、N個(gè)專題研究、1個(gè)國土空間規(guī)劃信息平臺。國土空間總體規(guī)劃包括全域和城鎮(zhèn)功能控制區(qū)兩個(gè)層次，以及戰(zhàn)略目標(biāo)、區(qū)域協(xié)同發(fā)展、國土空間格局優(yōu)化、城鎮(zhèn)功能結(jié)構(gòu)優(yōu)化、鄉(xiāng)村振興發(fā)展等方面規(guī)劃內(nèi)容。19個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃，包括資源環(huán)境承載力及國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)、現(xiàn)狀國土空間數(shù)據(jù)庫建設(shè)及多規(guī)協(xié)調(diào)、現(xiàn)行國土空間類規(guī)劃實(shí)施評估、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定等專項(xiàng)規(guī)劃。N個(gè)專題研究，分為兩大類。一類是提高規(guī)劃編制科學(xué)合理性的目標(biāo)定位與指標(biāo)體系、資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展、文化傳承與發(fā)展等15個(gè)專題研究。另一類是科技、文化、教育等行業(yè)主管部門及縣區(qū)（市屬開發(fā)區(qū)）基于自身空間需求的專題研究。建立1個(gè)國土空間規(guī)劃信息平臺，提升國土空間大數(shù)據(jù)集成能力、規(guī)劃編制智能分析能力、監(jiān)測評估精準(zhǔn)能力，強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施管控，構(gòu)建完善的監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)體系和實(shí)施評估模型體系，全面提升空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。

三、城市規(guī)劃的階段

區(qū)域規(guī)劃可分為啟動部署階段、規(guī)劃編制階段、審查審批階段三個(gè)階段：

（一）啟動部署階段。編制工作方案，建立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制定相關(guān)配套制度，展開現(xiàn)場踏勘、部門座談和資料收集，同步啟動縣國土空間總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃編制工作。根據(jù)需要，開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制。

（二）規(guī)劃編制階段。開展國土空間類規(guī)劃實(shí)施評估、結(jié)合最新第三次土地調(diào)查數(shù)據(jù)開展資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)工作，各專項(xiàng)規(guī)劃和專題研究同步開展。完成“雙評價(jià)”（即資源環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)）工作，編制國土空間總體規(guī)劃初步方案，明確城市發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略、自然資源保護(hù)要點(diǎn)、市域國土空間結(jié)構(gòu)性布局、主城區(qū)結(jié)構(gòu)性布局、生態(tài)修復(fù)和綜合整治要點(diǎn)及專項(xiàng)支撐等核心內(nèi)容，初步劃定“三區(qū)三線”，明確向下傳導(dǎo)的核心內(nèi)容。各專項(xiàng)規(guī)劃和專題研究完成初步方案。各區(qū)及市屬開發(fā)區(qū)完成分區(qū)專項(xiàng)規(guī)劃大綱。通過市、縣（區(qū)）上下統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深化細(xì)化開發(fā)邊界等國土空間總體規(guī)劃核心內(nèi)容，對初步方案進(jìn)行完善修改，報(bào)市委、市政府審定。形成市國土空間總體規(guī)劃初步成果，完成各專項(xiàng)規(guī)劃（含縣區(qū)分區(qū)規(guī)劃大綱）、各類專題研究和規(guī)劃信息平臺建設(shè)等初步成果。在各區(qū)分區(qū)規(guī)劃大綱和市縣總體規(guī)劃編制過程中，同步開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃研究，適時(shí)啟動規(guī)劃編制。

（三）國土空間規(guī)劃審查審批階段。國土空間總體規(guī)劃成果（含各專項(xiàng)規(guī)劃、各專題研究和規(guī)劃信息平臺建設(shè)）形成報(bào)批成果，報(bào)市人大常委會審議后，報(bào)省自然資源廳審查。