政治與行政二分法視域下我國(guó)黨政分工與協(xié)作

□ 青島 熊淑潔

（作者單位：中國(guó)石油大學(xué)（華東）經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

威爾遜與古德諾提出政治與行政二分的原則。該原則本質(zhì)上是適應(yīng)西方資產(chǎn)階級(jí)代議制民主制度，在權(quán)力過(guò)度分散導(dǎo)致效率低下的前提下，提出在保持民主制前提下適度集權(quán)以提高行政效率。中國(guó)與傳統(tǒng)政治與行政二分的政治前提不同，采用議行合一的政治制度，政治與行政關(guān)系實(shí)際上表現(xiàn)為黨政關(guān)系，中國(guó)的政治與行政重合在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了以黨代政問(wèn)題。如何超越傳統(tǒng)的政治與行政二分法，政治與行政二分法中國(guó)化，是構(gòu)建新型的黨政關(guān)系既適度分離又堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下二者協(xié)調(diào)模式，實(shí)現(xiàn)新型執(zhí)政黨建設(shè)，廉政建設(shè)，責(zé)任落實(shí)機(jī)制完善，獲得人民對(duì)于行政的高度參與感和認(rèn)同感等成就的重要問(wèn)題。

一、關(guān)于傳統(tǒng)政治與行政二分觀點(diǎn)的論述

1.威爾遜的政治與行政二分理論。假如當(dāng)時(shí)的行政現(xiàn)狀——行政管理與非行政管理工作在各種不同的政府部門(mén)中，界限難以明確，被政治與憲法原則等插入，就會(huì)弄得混亂。為了不使政府部門(mén)被政治和憲法原則弄得混亂不堪，威爾遜提出政治與行政二分原則。關(guān)于政治與行政二分原則，威爾遜的經(jīng)典定義是“政治是在重大且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而在另一方面，行政管理則是在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。”“雖則行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無(wú)需自找麻煩去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)?！碑?dāng)然，雖然威爾遜說(shuō)行政的獨(dú)立起源是因?yàn)樵谡紊细叨燃瘷?quán)的國(guó)家體制下，行政不能同樣集權(quán)，這有可能帶來(lái)民眾基于自身福利需要得不到滿足的革命，因此，行政以一種為公民提供良好的公共服務(wù)，為其謀福利的行政原則和方法獨(dú)立于政治。但他同時(shí)論述了政治與行政在代議制民主國(guó)家體制中的現(xiàn)實(shí)可能性。政治與行政二分并不單純適應(yīng)高度集權(quán)的國(guó)家，也不會(huì)損害民主。代議制民主體制國(guó)家中憲法所描述的自由原則并不存在于簡(jiǎn)單的職能行動(dòng)之中，憲法原則才是自由的原動(dòng)力。行政管理的方法不論如何完善與自由，以不自由的統(tǒng)治原則為基礎(chǔ)，都是贗品式的自由，相反，無(wú)論行政管理的方法是否集權(quán)，只要憲法中起支配作用的原則是自由原則，那么民眾就不會(huì)為集權(quán)所困而享有自由民主。

2.古德諾的政治與行政二分原則。古德諾對(duì)于政治與行政二分的經(jīng)典定義是“政治是國(guó)家意志的表達(dá)，行政是國(guó)家意志的執(zhí)行?！惫诺轮Z同時(shí)提出，具有兩種國(guó)家機(jī)關(guān)，以表達(dá)國(guó)家意志為主要功能同時(shí)又控制國(guó)家意志執(zhí)行的立法機(jī)關(guān)和以執(zhí)行國(guó)家意志為主要功能又同時(shí)表達(dá)國(guó)家意志的具體細(xì)節(jié)。行政絕不僅僅是執(zhí)行，它大部分是執(zhí)行即行政功能，大部分獨(dú)立于政治，有時(shí)又會(huì)涉及國(guó)家意志的表達(dá)功能，即政治功能，也就是說(shuō)政治與行政大部分意義上二分，但二者又會(huì)涉及彼此的功能，是需要協(xié)調(diào)的。

二、基于中國(guó)政治生態(tài)的政治與行政二分的中國(guó)化新定義

1.中國(guó)政治與行政關(guān)系即黨政關(guān)系的發(fā)展與現(xiàn)狀。當(dāng)前中國(guó)特色的黨領(lǐng)導(dǎo)政府的體制，在體制的頂端，黨政保持適度的距離和明確的分工，因此職能配置相對(duì)較為合理，而到中層，盡管形式上黨政職能分工明確，但是實(shí)際上黨政關(guān)系往往因?yàn)楣ぷ髦匦牡囊恢滦远霈F(xiàn)職能中度的重疊和交叉，導(dǎo)致職能關(guān)系不順。 而在基層政府，黨政關(guān)系實(shí)際上已經(jīng)高度重疊交叉，不僅職能交叉而且組織關(guān)系交叉。

從建國(guó)以來(lái)到現(xiàn)在進(jìn)入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的新時(shí)期，我國(guó)黨政關(guān)系雖然在堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了適度地黨政分離，但顯然政治與行政二分這個(gè)任務(wù)在中國(guó)任重而道遠(yuǎn)。

2.黨政合一的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。建國(guó)初期，我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)總體上處于初創(chuàng)階段，沿用革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期黨和政權(quán)的關(guān)系，施行黨委集權(quán)，對(duì)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)。中共中央先后發(fā)出《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)組織中國(guó)共產(chǎn)黨黨委會(huì)的決定》、《關(guān)于在中央人民政府內(nèi)建立中國(guó)共產(chǎn)黨組織的決定》、《關(guān)于省級(jí)以上黨委建立農(nóng)村工作委員會(huì)的指示》、《關(guān)于加強(qiáng)干部管理工作的決定》等指示，規(guī)定在中央人民政府和一切國(guó)家機(jī)關(guān)均成立黨的委員會(huì)，黨組必須執(zhí)行黨中央一切有關(guān)政府工作的決定。政府工作按照工作性質(zhì)劃分后由同級(jí)黨委分工負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)黨組織設(shè)立與政府職能部門(mén)相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)。法律系統(tǒng)也受到黨內(nèi)審批。干部的選拔、調(diào)配、考核、任免均由各級(jí)黨委負(fù)責(zé)。

建國(guó)初期實(shí)行的黨政高度合一模式為黨政關(guān)系處理提供了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。從中央到基層黨組織對(duì)應(yīng)著各層級(jí)政府部門(mén)，各級(jí)黨組織又設(shè)立與政府職能部門(mén)相對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，而行政機(jī)構(gòu)接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么政策的制定權(quán)和執(zhí)行權(quán)就會(huì)都由黨組織擁有，政府組織可能存在形式主義問(wèn)題。也就是說(shuō)，出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置。機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，官員也出現(xiàn)冗余現(xiàn)象，會(huì)造成部分機(jī)構(gòu)及其官員效率低下，官僚主義現(xiàn)象。

建國(guó)初期，黨對(duì)政法系統(tǒng)實(shí)行黨內(nèi)審批制度。重要案件的判刑尤其是死刑均經(jīng)過(guò)黨組織審批。由某級(jí)黨組織書(shū)記決策司法，一方面極大可能并不具備相關(guān)法律知識(shí)以及公正司法的能力。而且由于無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨的意識(shí)形態(tài)問(wèn)題和建國(guó)初期階級(jí)斗爭(zhēng)受到重視的特殊情況，可能造成基于意識(shí)形態(tài)錯(cuò)誤判定上的冤假錯(cuò)案。如著名的文藝界“胡風(fēng)反革命集團(tuán)”案，諸多文藝界學(xué)者受到黨審批司法，以意識(shí)形態(tài)作為司法重要標(biāo)準(zhǔn)而不是完善的法律體系的影響，從而被錯(cuò)誤判定意識(shí)形態(tài)造成冤假錯(cuò)案。這不利于我國(guó)社會(huì)主義民主法制的建立與完善，建立科學(xué)、完善的現(xiàn)代化法律體系。

三、政治與行政二分法的中國(guó)化借鑒價(jià)值

1.踐行司法獨(dú)立原則。按照古德諾的論述，司法機(jī)構(gòu)是重要的國(guó)家意志的執(zhí)行機(jī)構(gòu)即以行政功能為主的機(jī)構(gòu)。借鑒建國(guó)初期政法系統(tǒng)黨內(nèi)審批制度造成部分冤假錯(cuò)案現(xiàn)象，應(yīng)該實(shí)行司法獨(dú)立原則。當(dāng)然，不能生搬硬套西方的司法獨(dú)立，西方的司法獨(dú)立是基于嚴(yán)格的三權(quán)分立原則上的，司法的獨(dú)立也是為了更好地實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)于立法權(quán)、行政權(quán)的制衡。中國(guó)憲法中沒(méi)有明確提出三權(quán)分立原則，而是堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。所謂司法獨(dú)立，應(yīng)當(dāng)是在實(shí)際司法過(guò)程中盡可能排除黨的直接領(lǐng)導(dǎo)和行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)司法的干預(yù)，黨的領(lǐng)導(dǎo)不能通過(guò)實(shí)際審批實(shí)現(xiàn)，而是將黨的意志通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志進(jìn)而轉(zhuǎn)化為法律后，依法司法。

2.改善地方黨委書(shū)記兼任行政單位首長(zhǎng)的現(xiàn)象。許多地方政治體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)班子和行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)班子的升遷軌跡重合，黨委“二把手”常常是行政“一把手”，由于黨領(lǐng)導(dǎo)行政，黨委成員多是行政領(lǐng)導(dǎo)。通常行政人員大多數(shù)都是黨員，這本身就有利于黨的意志間接影響行政，使行政執(zhí)行過(guò)程中不偏離方針、路線等，不必要通過(guò)官僚體系重合實(shí)現(xiàn)黨對(duì)行政的領(lǐng)導(dǎo)，也就是說(shuō)行政領(lǐng)導(dǎo)本身可以是黨員，但最好不要擔(dān)任黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。因此，可以適度使黨的官員和行政系統(tǒng)的官員分工，黨的官僚體系和行政官僚體系不要重合，二者各自享有各自的職權(quán)，黨的官員負(fù)責(zé)“重大且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)”，國(guó)家大政方針的制定，基層黨組織則負(fù)責(zé)總的方針政策的地方化解讀，保障對(duì)于黨而言最重要的政治路線、思想路線、組織路線不出現(xiàn)偏離；行政官員則負(fù)責(zé)選拔具有專(zhuān)業(yè)化技能的官員執(zhí)行國(guó)家意志，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)而言最重要的是依法、科學(xué)行政以提高公共服務(wù)的效率和效果。黨和行政機(jī)構(gòu)的根本目的既然不相同，那么就不應(yīng)該因?yàn)閮煞N官僚體系的混合使兩種職能混合，從而影響兩種職能的科學(xué)化。為了不使行政部門(mén)在執(zhí)行國(guó)家意志的過(guò)程中出現(xiàn)曲解或是黨難以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，可以建立一種專(zhuān)門(mén)的溝通機(jī)制，這種溝通機(jī)制可以是黨設(shè)置專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)監(jiān)督行政部門(mén)的決策執(zhí)行過(guò)程，而不一定要通過(guò)黨的官員直接參與行政。行政部門(mén)在決策執(zhí)行過(guò)程中實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即使得行政部門(mén)在其職權(quán)范圍內(nèi)做主，不要由地方黨委的最高領(lǐng)導(dǎo)者直接掌握某些重大事項(xiàng)的最后決定權(quán)，由行政系統(tǒng)走合法程序得出相關(guān)執(zhí)行中的決策，由于必然要發(fā)揮黨統(tǒng)籌全局的作用，可以使行政首長(zhǎng)接受黨監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督制約即問(wèn)責(zé)。

3.正確解讀對(duì)黨管干部原則。并不是黨管干部原則出現(xiàn)問(wèn)題，而在于高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)如何理解黨管干部。所謂的黨管干部應(yīng)該是在黨對(duì)行政部門(mén)政治思想組織領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)干部隊(duì)伍的純潔性、高效性做出管理，一旦干部隊(duì)伍出現(xiàn)問(wèn)題，能夠做出監(jiān)督和及時(shí)反應(yīng)。但是在現(xiàn)行行政實(shí)踐過(guò)程中，黨管干部理解存在誤差，我國(guó)行政系統(tǒng)中的政務(wù)性官員由于黨管干部原則由黨提名任命，一旦黨的干部隊(duì)伍作風(fēng)建設(shè)出現(xiàn)問(wèn)題，提名任命制度就出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)。某地方黨委書(shū)記本身可以說(shuō)是地方實(shí)際意義上的最高領(lǐng)導(dǎo)，又提名任命了“親信”，表面集體領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)則“一言堂”。我認(rèn)為黨管干部可以通過(guò)黨對(duì)干部資格的合理性審查，而不應(yīng)該是高級(jí)政務(wù)官由黨委提名。

4.公眾輿論監(jiān)督黨政關(guān)系。黨領(lǐng)導(dǎo)行政，那么極有可能出現(xiàn)個(gè)別黨的領(lǐng)導(dǎo)出現(xiàn)問(wèn)題，由于黨委的權(quán)力依然較大，隨時(shí)可能侵犯這種黨政分工。權(quán)力的分權(quán)與制約可能會(huì)防止這種破壞，但是分權(quán)又會(huì)導(dǎo)致黨的政治建設(shè)出現(xiàn)低效、偏離等問(wèn)題，分權(quán)本身在中國(guó)也不具備歷史淵源和借鑒經(jīng)驗(yàn)。因此，可以使公眾輿論成為一種制衡機(jī)制，在黨的內(nèi)部專(zhuān)門(mén)設(shè)立一種擁有較大權(quán)力的，權(quán)力來(lái)源于公眾輿論（公眾輿論需要被法律和政治環(huán)境賦予一種可控制范圍內(nèi)的較大程度的自由）的制約機(jī)構(gòu)，既然這種權(quán)力來(lái)源于人民，那么這種機(jī)構(gòu)就具有了法定意義上的對(duì)黨的監(jiān)督和制約權(quán)力。這種機(jī)構(gòu)的官員最好由高級(jí)專(zhuān)業(yè)人才構(gòu)成既需要對(duì)黨的方針、路線等具有相對(duì)科學(xué)的研究，又不擔(dān)任黨內(nèi)的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，是一種類(lèi)似于專(zhuān)家、智庫(kù)性角色，具有較高的公眾輿論價(jià)值甄別能力，根據(jù)公眾輿論的反饋，對(duì)黨的權(quán)力做出監(jiān)督和制約。