軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營研究

摘?要：隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的飛速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的數(shù)量也隨之不斷增多。軌道交通是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施的保障，也是城市內(nèi)部最大型的基礎(chǔ)設(shè)施之一，其對于所在城市的交通、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)保、醫(yī)療等方面都有著不可替代的促進(jìn)作用。本文從軌道交通的PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式研究入手，闡述了國內(nèi)軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營的現(xiàn)狀，分析了國內(nèi)軌道交通PPP項(xiàng)目的常用模式及關(guān)鍵要素，以期望對軌道交通PPP項(xiàng)目決策者提供適合所在城市的軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式。

關(guān)鍵詞：軌道交通;PPP項(xiàng)目;運(yùn)營研究

城市軌道交通是一種集運(yùn)輸量大、運(yùn)輸速度快、安全性能較高、時(shí)間準(zhǔn)確、使用能源環(huán)保于一身的現(xiàn)代化交通方式。其存在的主要目的就是要解決現(xiàn)代化城市日漸擁堵的交通問題，采用清潔的電力能源來保證現(xiàn)代化城市交通方面的快速運(yùn)轉(zhuǎn)。其與傳統(tǒng)交通工具相比較，在車站所?？康臅r(shí)間縮短、不同線路之間的換乘方面更加方便，大大減少了乘客的出行時(shí)間。軌道交通也具有其他交通方式所沒有的良好體驗(yàn)和安全性能，在增加乘客的舒適度的同時(shí)，有效減少交通事故的發(fā)生。而軌道交通PPP項(xiàng)目是指以一個(gè)項(xiàng)目作為主體，由項(xiàng)目所在政府和個(gè)人企業(yè)采用融資的方式而進(jìn)行的一項(xiàng)融資活動(dòng)。軌道交通PPP項(xiàng)目的運(yùn)營模式，可以在有效緩解所在政府資金壓力的同時(shí)，幫助項(xiàng)目所在城市舒緩交通方面的壓力。

一、軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營現(xiàn)狀

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，我國城市中的交通問題也隨之日漸嚴(yán)峻[1]。交通擁堵問題不但會(huì)阻礙我國社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的有序發(fā)展，也會(huì)導(dǎo)致所在城市的基礎(chǔ)建設(shè)不完善、城市居民出行不利的現(xiàn)象發(fā)生。而軌道交通作為一種節(jié)能環(huán)保的出行方式，不僅有效緩解了所在城市的交通壓力，也使城市建設(shè)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到快速的發(fā)展。據(jù)資料顯示。截至2017年年末，中國內(nèi)地共有56個(gè)城市建設(shè)了軌道交通項(xiàng)目，其中正在建設(shè)的軌道交通項(xiàng)目共有253條，總長度為6218.3公里，建設(shè)軌道交通的城市數(shù)量、正在建設(shè)的軌道交通數(shù)量及建設(shè)總長度均已超過已經(jīng)投入運(yùn)營的軌道交通規(guī)模。

軌道交通項(xiàng)目因其投資規(guī)模比較大、資金的回收期限較長、盈利性不能支撐實(shí)際運(yùn)營成本的諸多特性，屬于城市公共物品范圍，是具有一定公益性的項(xiàng)目，其所發(fā)揮的社會(huì)效益也大于其自身的經(jīng)濟(jì)效益[2]。在國家出臺(tái)相關(guān)政府債務(wù)政策的背景下，僅靠政府對該類項(xiàng)目的投資是難以滿足軌道交通項(xiàng)目的實(shí)際資金需求的。所以，國家相關(guān)部門相繼出臺(tái)了多個(gè)有關(guān)PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式推廣的政策，讓更多的社會(huì)資本參與到軌道交通的PPP項(xiàng)目運(yùn)營中來，以保證該類項(xiàng)目的建設(shè)。目前，已有過個(gè)城市的軌道交通項(xiàng)目采取了PPP模式建設(shè)和運(yùn)營，總投資超過1500億元。

二、國內(nèi)軌道交通PPP項(xiàng)目常用模式分析

（一）整體PPP運(yùn)營模式

該種模式是由政府利用公開競選招標(biāo)的方式來吸納社會(huì)資本與政府一同出資組建PPP項(xiàng)目運(yùn)營公司，并由政府對其項(xiàng)目公司授予一定年限的經(jīng)營性特權(quán)。PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)整體軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的包含土地建設(shè)、機(jī)械電氣設(shè)備等方面的投資、建設(shè)及運(yùn)營，通過后期運(yùn)營的票務(wù)方面的收入和非票務(wù)方面的收入及政府的相關(guān)補(bǔ)貼來獲得回報(bào)。待特許經(jīng)營期滿以后，將該軌道交通項(xiàng)目無償交還給當(dāng)?shù)卣⒂烧付ń邮諉挝弧?/p>

此類模式的優(yōu)勢就在于，將項(xiàng)目公司作為軌道交通項(xiàng)目的整體投資方、建設(shè)方和運(yùn)營方，對軌道交通項(xiàng)目全生命周期的管理有不可替代的優(yōu)化作用，可以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙方面的權(quán)利統(tǒng)一與義務(wù)統(tǒng)一，也有利于項(xiàng)目公司在不違背相關(guān)法律政策和雙方項(xiàng)目合同的基礎(chǔ)上進(jìn)行抵押和質(zhì)押等方面活動(dòng)，為項(xiàng)目融資提供幫助[3]。其劣勢就是政府會(huì)在項(xiàng)目公司的特許經(jīng)營期限內(nèi)面對較大的資金壓力。

（二）部分設(shè)備PPP運(yùn)營模式

該種模式會(huì)將軌道交通項(xiàng)目分為A、B兩個(gè)獨(dú)立部分，其中A部分為車站、區(qū)間、軌道等土木建設(shè)工程，B部分為車輛、裝修、信號(hào)燈等設(shè)備類工程。在此類模式中，A部分為政府出資建設(shè)，B部分則由政府通過競選或招標(biāo)等方式吸納社會(huì)資本方面與政府共同組成項(xiàng)目公司，主要負(fù)責(zé)軌道交通項(xiàng)目的融資、建設(shè)及后期運(yùn)營方面相關(guān)事宜。待項(xiàng)目建成以后，項(xiàng)目公司則向政府租賃A部分的相關(guān)資產(chǎn)，并與政府簽訂軌道交通項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議，以取得軌道交通的線路經(jīng)營特許權(quán)利。此時(shí)，該項(xiàng)目公司會(huì)負(fù)責(zé)軌道交通全線路設(shè)施（包含A部分和B部分）在運(yùn)營管理上、更新維護(hù)上、票務(wù)收入上、非票務(wù)收入上級(jí)政府補(bǔ)貼上的相關(guān)事宜。特許經(jīng)營期過后，項(xiàng)目公司會(huì)將A部分還給政府，將B部分教給政府指定的接收單位。

該模式的優(yōu)勢是可以在吸納社會(huì)資本之前就開始建設(shè)，可以滿足部分城市對軌道交通工期和進(jìn)度方面的實(shí)際需要[4]。與此同時(shí)，還可以將土木建設(shè)工程和機(jī)械電器設(shè)備以及后期的運(yùn)營分離開，對部分設(shè)備采用單獨(dú)PPP運(yùn)營模式，不僅降低了吸納社會(huì)資本方面的難度，還提高了社會(huì)資本的參與性和實(shí)際項(xiàng)目的可操作性，在一定程度上緩解了政府方面的資金壓力，也降低了政府所承擔(dān)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。劣勢是對相關(guān)土木建設(shè)和機(jī)械電器設(shè)備接口方面的管理要求比較高，增加了接口雙方的工作難度，特別是政府和社會(huì)資本在權(quán)利和義務(wù)劃分方面。

三、軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營關(guān)鍵要素分析

（一）政府支持

軌道交通PPP項(xiàng)目的經(jīng)營性特權(quán)決定了社會(huì)資本僅靠自身是很難實(shí)現(xiàn)盈利的，無論采取何種運(yùn)營模式，政府方面的支持都是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利的關(guān)鍵要素[5]。政府的大力支持不僅可以減輕社會(huì)資本在自基金方面的壓力，也可以將雙方的利益進(jìn)行合理捆綁，以實(shí)現(xiàn)軌道交通PPP項(xiàng)目的利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

政府方面的支持可以分為資金支持和資產(chǎn)支持兩種。其中資金支持又可以分為兩種，一種是在由政府和社會(huì)資本共同組成的項(xiàng)目公司中投入大比例的資金，一種是在后期運(yùn)營中按照合同約定給予的相關(guān)補(bǔ)貼。資產(chǎn)補(bǔ)貼也可以分為兩種，一種是想社會(huì)資本提供已經(jīng)建設(shè)完成的、可以實(shí)際投入經(jīng)營的資產(chǎn)的使用權(quán)，一種是提供與軌道交通項(xiàng)目相關(guān)的可以經(jīng)營的資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)利。

（二）項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營全生命周期管理

在許多軌道交通PPP項(xiàng)目中，存在重視項(xiàng)目建設(shè)而輕視項(xiàng)目運(yùn)營的現(xiàn)象發(fā)生，想要參加軌道交通建設(shè)的社會(huì)資本比較多，但是想要參與軌道交通運(yùn)營的社會(huì)資本則比較少[6]。所以，在各類PPP運(yùn)營模式中，均應(yīng)建立相關(guān)的機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)資本方參與軌道交通PPP項(xiàng)目的全生命周期管理。例如在以運(yùn)營方面為主導(dǎo)的部分設(shè)備PPP運(yùn)營模式中建立相關(guān)機(jī)制，既可以緩解政府方面的資金壓力，又可以有效提升軌道交通的整體運(yùn)營水平。又如在整體PPP運(yùn)營模式中，可以允許專業(yè)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)和相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量等作為社會(huì)資本或社會(huì)資本代表，和實(shí)際施工企業(yè)共同參與競爭和招投標(biāo)，通過相關(guān)專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)參與的項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)和運(yùn)營的全部過程，發(fā)揮專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目全生命周期管理方面的優(yōu)勢。與此同時(shí)，通過各模塊之間的科學(xué)合理組合，將軌道及交通養(yǎng)護(hù)和建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來、建設(shè)和運(yùn)營捆綁起來，以實(shí)現(xiàn)軌道交通項(xiàng)目在運(yùn)營方面全生命周期的有效管理[7]。

（三）公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是軌道交通PPP運(yùn)營模式能夠成功的核心要素，尤其是對于軌道交通這一類資金投入較大、資金回收期限較長、項(xiàng)目建設(shè)復(fù)雜程度較高的項(xiàng)目來說。在實(shí)際的PPP運(yùn)營模式中，要按照誰的控制力強(qiáng)誰就承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)要均等、風(fēng)險(xiǎn)評估要有上限等原則基礎(chǔ)上建立風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，在政府和社會(huì)資本之間將風(fēng)險(xiǎn)合理分配。與此同時(shí)，也應(yīng)該建立動(dòng)態(tài)的調(diào)整機(jī)制，對實(shí)際軌道交通項(xiàng)目在運(yùn)營商由于一些客觀原因?qū)е碌某杀净蛘邔?shí)際收益發(fā)生改變等情況進(jìn)行分享的再次評估與共擔(dān)。

（四）相關(guān)政策法規(guī)配套的完善

由于我國當(dāng)前還缺乏有關(guān)軌道交通的PPP項(xiàng)目運(yùn)營的相關(guān)政策和法規(guī)，而現(xiàn)存的相關(guān)政策法規(guī)也不是很健全、也不相互兼容等現(xiàn)象，許多在國際上通用的軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式在我國也不是非常適用[8]。這就需要我國的政府部門出臺(tái)相關(guān)適合我國實(shí)際需要的相關(guān)軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營的規(guī)章制度，對相關(guān)的運(yùn)營模式和運(yùn)營方法做出明確規(guī)定和指導(dǎo)方法，讓軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營有章可循。

四、結(jié)語

綜上所述，軌道交通項(xiàng)目是緩解我國當(dāng)前因社會(huì)因發(fā)展而產(chǎn)生的交通擁堵問題的最佳方式。合理采用軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式可以有效促進(jìn)項(xiàng)目所在城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，讓城市向綠色可持續(xù)發(fā)展的道路大步前進(jìn)。軌道交通PPP項(xiàng)目運(yùn)營模式不僅是我國社會(huì)不斷發(fā)展的保障，也是PPP項(xiàng)目運(yùn)營公司面臨全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要不斷對其進(jìn)行持續(xù)且深入的研究，為我國的交通事業(yè)貢獻(xiàn)一份力量。

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作者簡介：曾鴻（1964—?），男，漢族，四川三臺(tái)人，本科，副教授，研究方向：商業(yè)經(jīng)濟(jì)、軌道交通等方面。