基層干部“為官不為”的生成邏輯與規(guī)制路徑

馮源

摘要：基層干部“為官不為”現(xiàn)象發(fā)生在以行政發(fā)包制為主要特征的政府治理結(jié)構(gòu)中，必然受到行政發(fā)包制的基本邏輯和獨(dú)特模式的影響。基層干部“為官不為”的生成可以從五大維度進(jìn)行探尋：多層級權(quán)力關(guān)系、屬地管理與“內(nèi)控”模式帶來信息不對稱問題;行政權(quán)分配特點(diǎn)與發(fā)包方相機(jī)授權(quán)導(dǎo)致基層干部權(quán)責(zé)失衡;財(cái)政分成和預(yù)算包干模式使基層干部面臨強(qiáng)財(cái)政約束與資源匱乏困境;干部管理制度缺陷降低基層干部“為官不為”風(fēng)險(xiǎn);代理人成本制約與橫向監(jiān)督虛置削弱基層干部履職監(jiān)督體制效能。基層干部“為官不為”的規(guī)制需要進(jìn)一步落實(shí)政務(wù)公開制度、規(guī)范政府權(quán)責(zé)體系、優(yōu)化財(cái)政預(yù)算與資金管理制度、健全干部選任考核激勵(lì)制度、健全干部履職監(jiān)督體系。

關(guān)鍵詞：為官不為;行政發(fā)包制;基層干部;官員激勵(lì);政府治理

中圖分類號：D26? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2021）01-0064-09

一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述

改革開放40多年來，中國實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長與社會(huì)的巨大變遷。在這之中，地方政府不僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的直接推動(dòng)者，同時(shí)也是改革開放過程中破解集權(quán)體制弊端、引領(lǐng)制度創(chuàng)新的關(guān)鍵力量，[1]5而廣大基層干部作為探索者和實(shí)踐者，在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革過程中扮演了極為重要的角色。在具有中國特色的以經(jīng)濟(jì)增長為導(dǎo)向的干部激勵(lì)制度推動(dòng)下，大部分基層干部積極擔(dān)當(dāng)作為，努力按照上級組織要求和人民群眾需要?jiǎng)?chuàng)造政績，但部分地區(qū)“為官不為”現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，并且隨著十八大以來全面從嚴(yán)治黨的深入推進(jìn)，“為官不為”現(xiàn)象似乎漸有抬頭之勢，已然成為亟須治理的官場弊病。據(jù)人民論壇調(diào)查顯示：71.7%的受訪者在與干部打交道辦事時(shí)經(jīng)常有“為官不為”的切身體驗(yàn)，七成以上受訪者認(rèn)為基層干部最容易出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象，其中更多地發(fā)生在“縣級部門”（47.1%），其次是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門”（23.5%）。[2]“為官不為”在基層政權(quán)的蔓延不僅敗壞了干部作風(fēng)，惡化了政治生態(tài)，而且導(dǎo)致政策落實(shí)出現(xiàn)“上下熱、中間冷”的“中梗阻”問題，進(jìn)而貽誤全面深化改革進(jìn)程。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界關(guān)于基層干部“為官不為”的成因探究主要涵蓋內(nèi)源性和外源性兩個(gè)方面。從內(nèi)源來看主要?dú)w因于一些干部黨性意識滑坡，責(zé)任意識下降，[3]“權(quán)力瘦身”后不適[4]等。從外源來看主要?dú)w因于新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中形成“真空”“斷檔”，[5]激勵(lì)弱化，追責(zé)困難，政治生態(tài)趨緊等?！盀楣俨粸椤爆F(xiàn)象屢禁不止固然與基層干部的利己而為動(dòng)機(jī)密不可分，但官員激勵(lì)與政府治理層面的缺陷同樣難辭其咎。因此，在強(qiáng)化教育引導(dǎo)，解決基層干部思想問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化基層行政組織責(zé)任體制與機(jī)制建設(shè)[6]，構(gòu)建激勵(lì)與約束相容的機(jī)制鏈[7]，培育良好的政治生態(tài)[8]等，成為應(yīng)對基層干部“為官不為”行為的政策呼吁。

作為當(dāng)前行政管理研究日漸勃興的新論域，“為官不為”研究尚處于起步階段，為數(shù)不多的研究成果主要聚集在對“為官不為”現(xiàn)象進(jìn)行普遍的、經(jīng)驗(yàn)主義的分析，鮮有研究者專門以基層干部為主體對“為官不為”現(xiàn)象予以系統(tǒng)化思考。習(xí)近平總書記指出，基層干部是加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作的關(guān)鍵。身處執(zhí)政一線的基層干部是國情黨情民情的“親歷者”，聯(lián)系著服務(wù)群眾的“最后一公里”。同時(shí)，中央政府以及各部委、地方政府提出的任何要求，最終的執(zhí)行幾乎都要落在基層干部身上。[9]因此，聚焦研究基層干部的“為官不為”現(xiàn)象，對于新時(shí)代中國國家治理具有重要意義。那么，基層干部的獨(dú)特地位對“為官不為”行為產(chǎn)生了何種影響？基層干部“為官不為”究竟怎么定義？有何表征？如何生成？受何規(guī)制？本文嘗試在行政發(fā)包制背景下詮釋基層干部“為官不為”行為的理論邏輯與深層機(jī)理。

二、行政發(fā)包制和“為官不為”的理論闡釋

在分析中國政府間關(guān)系、官員激勵(lì)和政府治理的結(jié)構(gòu)性特征的諸種理論建構(gòu)中，行政發(fā)包制是一個(gè)經(jīng)典中觀理論。依據(jù)該理論，中國政府間關(guān)系或治理結(jié)構(gòu)的主要特征體現(xiàn)為多層級權(quán)力關(guān)系下以屬地管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包制。[1]29行政發(fā)包制介于韋伯意義上的官僚科層制與典型的外包制之間，是中央政府旨在兼顧效率目標(biāo)和政權(quán)穩(wěn)定目標(biāo)而形成的一種治理模式。周黎安教授提出三個(gè)維度用以描述行政發(fā)包制的特征，分別是：行政權(quán)分配、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)及內(nèi)部考核和控制。行政發(fā)包制的“行政性”內(nèi)涵集中體現(xiàn)在行政權(quán)分配上，即發(fā)包方與承包方處于“不完全契約”且不對等的權(quán)力分配關(guān)系。擁有支配性權(quán)力的發(fā)包方通過下達(dá)任務(wù)與指標(biāo)分解的方式，將行政事務(wù)層層發(fā)包。承包方對其包干任務(wù)擁有實(shí)際控制權(quán)，這在一方面體現(xiàn)了“發(fā)包”的內(nèi)涵，即承包方所承擔(dān)的職責(zé)壓力與自由裁量空間。除此之外，“發(fā)包”還體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與內(nèi)部控制上。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，在預(yù)算包干和財(cái)政分成體制下，承包方擁有剩余索取權(quán)與籌集“預(yù)算外”收入的責(zé)任。內(nèi)部控制是指發(fā)包方對承包方實(shí)行以結(jié)果而非程序、規(guī)則為導(dǎo)向的考核和問責(zé)制度。行政發(fā)包制的關(guān)鍵在于用恰當(dāng)?shù)摹靶姓浴眮矸婪杜c糾偏“發(fā)包制”在政府內(nèi)部可能造成的治理扭曲，進(jìn)而構(gòu)建目標(biāo)一致、協(xié)同高效的行政治理系統(tǒng)。

既然“行政性”對“發(fā)包制”具有約束性，兩者在一定意義上是替代關(guān)系，那么在政府管理的不同領(lǐng)域，行政發(fā)包程度便會(huì)有所差異。因此，一個(gè)核心的問題是：如何決定何種事務(wù)由行政集權(quán)還是層層發(fā)包？對此，中央（上級）政府面臨著質(zhì)量壓力、統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)、治理成本三者間的權(quán)衡。通常來說，為了降低治理成本，中央（上級）政府需要采用行政發(fā)包制，但因行政發(fā)包使地方（下級）政府擁有“分殊的實(shí)際控制權(quán)”，[10]那么質(zhì)量壓力和統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)又將不可避免地上升。因此，中央（上級）政府在決定發(fā)包事項(xiàng)和發(fā)包范圍時(shí)，通過在一些重要領(lǐng)域（如重要的人事權(quán)、重大投資行政審批權(quán)、干預(yù)權(quán)等）采取集中控制的方式，防范統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，除此之外的行政事務(wù)則出于降低治理成本的目標(biāo)，盡可能發(fā)包給地方（下級）政府。其次，在不同行政管理領(lǐng)域，則主要依據(jù)民眾質(zhì)量壓力的大小，從而判斷是否更多地考慮節(jié)約治理成本，最終決定行政發(fā)包程度的高低，以迎合民眾對公共服務(wù)的多元化利益偏好。

基層干部“為官不為”并非原子化個(gè)體的孤立行為，它發(fā)生在一個(gè)以行政發(fā)包制為主要特征的政府治理結(jié)構(gòu)之中，必然受到行政發(fā)包制的基本邏輯和獨(dú)特模式的影響。因此，將基層干部“為官不為”行為嵌入到行政發(fā)包制之中，才可能觀察到它的衍生路徑和深層邏輯。在行政發(fā)包制模型中，中央（上級）政府依據(jù)兩項(xiàng)基本原則開展行政管理：行政逐級發(fā)包與屬地管理。基層政府處在多層級權(quán)力關(guān)系之中?；鶎痈刹渴巧霞壵畹某薪诱?，同時(shí)，基于屬地管理的基本原則，老百姓的日常事務(wù)只與所在地的基層政府發(fā)生聯(lián)系并由它直接管轄。按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”原則，上級往往成為只負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收的“甩手掌柜”，責(zé)任主要由基層政府承擔(dān)，并且最終落到基層官員身上。在此基礎(chǔ)上，基層干部“為官不為”主要表現(xiàn)在三個(gè)層面：一是基層干部面對上級陽奉陰違，對其安排的任務(wù)敷衍了事;二是基層干部面對同級或下級推諉避責(zé)，出了問題不敢擔(dān)當(dāng);三是基層干部面對人民慵懶無為、在服務(wù)群眾的過程中消極應(yīng)付。結(jié)合基層干部“為官不為”的表征來看，本文所界定的基層干部“為官不為”是指在以屬地管理為基礎(chǔ)的行政逐級發(fā)包的政府治理結(jié)構(gòu)中，基層干部在履行崗位職責(zé)時(shí)呈現(xiàn)出不作為或不充分作為的現(xiàn)象。

三、行政發(fā)包制條件下基層干部“為官不為”的生成邏輯

基層干部“為官不為”究竟是如何內(nèi)生于行政發(fā)包制這一制度載體之中的？行政發(fā)包程度和范圍的決定因素之間的“沖突”固然是其不可回避的局限，但行政發(fā)包制所刻畫的深層制度邏輯絕不僅于此，故基層干部“為官不為”的生成邏輯仍需全面深入分析。

（一）信息邏輯：多層級權(quán)力關(guān)系、屬地管理與“內(nèi)控”模式帶來信息不對稱問題

第一，多層級權(quán)力關(guān)系是行政發(fā)包制所刻畫的中國政府間關(guān)系呈現(xiàn)出的一個(gè)基本特征，體現(xiàn)為中央與地方、上級與下級之間是一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的多層級關(guān)系。一般而言，中央政府制定戰(zhàn)略目標(biāo)與大政方針，地方政府進(jìn)行逐級下達(dá)與部署，最終由基層政府予以落實(shí)。在這種關(guān)系中，政策的制定者與執(zhí)行者相分離，因而信息在兩者之間的分布是非均衡的。通常來說，大量有利于實(shí)現(xiàn)有效治理的“情境信息”往往掌握在基層政府干部手中，而中央與上級政府卻難以精準(zhǔn)了解與調(diào)控基層政府的履職行為和施政成效。由此可見，多層級權(quán)力關(guān)系帶來的信息不對稱問題始終橫亙在上下級政府之間，而上級政府的信息劣勢處境給基層干部“為官不為”提供了博弈的機(jī)會(huì)。

第二，因人口眾多和國土遼闊，中國自古以來就是推行“屬地化”行政管理體制。在以屬地管理為特征的行政發(fā)包制下，基層政府作為最終的承包方，直接面對民眾，具體進(jìn)行各項(xiàng)公共事務(wù)的管理，被賦予相當(dāng)大的自主性去完成上級分配的任務(wù)。基層干部則基于自由裁量權(quán)而進(jìn)行諸多實(shí)踐，這些正式和非正式的權(quán)力導(dǎo)致了對中央政策的各種抵觸和變通，[1]75既有積極意義上的因地制宜和政策創(chuàng)新，也滋生了消極意義上的形式主義和“為官不為”，同時(shí)還控制了相關(guān)信息向上披露。

第三，行政發(fā)包制以結(jié)果為導(dǎo)向，忽視過程控制和程序正義的“內(nèi)控”模式會(huì)導(dǎo)致承包方對發(fā)包方的各種信息封鎖和形式主義。[11]在這種模式下，上級政府在下達(dá)任務(wù)后，既不考慮基層政府是否具備完成任務(wù)的條件和能力，也不考慮任務(wù)執(zhí)行過程是否存在違反程序和規(guī)則的行為，而是只以最終結(jié)果論英雄。一旦出現(xiàn)最終結(jié)果無法達(dá)到上級要求，而問責(zé)壓力凸顯的情況時(shí)，基層干部就會(huì)習(xí)慣性地利用以自由裁量權(quán)的方式享有的實(shí)際控制權(quán)實(shí)施各種信息封鎖和形式主義，使之成為其規(guī)避“為官不為”責(zé)任追究的“防火墻”。

（二）權(quán)責(zé)邏輯：行政權(quán)分配特點(diǎn)與發(fā)包方相機(jī)授權(quán)導(dǎo)致基層干部權(quán)責(zé)失衡

首先，在行政權(quán)的分配上，發(fā)包方擁有正式權(quán)威和剩余控制權(quán)。所謂正式權(quán)威，通常指發(fā)包方統(tǒng)攝重要的人事控制權(quán)、檢察權(quán)、指導(dǎo)權(quán)、審批權(quán)等。剩余控制權(quán)則是指發(fā)包方擁有的否決權(quán)和干預(yù)權(quán)不受任何制度約束。這反映了行政組織內(nèi)部上下級之間的權(quán)力分配并非平等的契約關(guān)系，發(fā)包方完全可以憑借支配性權(quán)力干預(yù)甚至收回承包方的實(shí)際控制權(quán)。[12]同時(shí)，縱向政府間的權(quán)力歸屬與責(zé)任承擔(dān)并非始終明確且匹配。因此，作為下級承包方的基層政府時(shí)常面臨權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)割裂的尷尬處境，進(jìn)而影響基層干部“為官有為”的積極性。

其次，總體來說，統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)的溢出范圍是行政發(fā)包制確定中央和地方事權(quán)劃分方面的主要依據(jù)。但是隨著社會(huì)發(fā)展和急劇變遷，公共領(lǐng)域中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)二者之間互相影響和彼此轉(zhuǎn)化，[13]致使風(fēng)險(xiǎn)更加變動(dòng)不居，并逐漸成為公共事務(wù)治理中不可忽視的擾動(dòng)力量。因此，發(fā)包方出于政權(quán)穩(wěn)定需要進(jìn)行相機(jī)授權(quán)。此時(shí)，作為最終承包方的基層政府所擁有的實(shí)際控制權(quán)和相當(dāng)程度的自由裁量權(quán)將變得更加不確定，從而導(dǎo)致基層政府在完成包干任務(wù)時(shí)出現(xiàn)權(quán)責(zé)失衡、有責(zé)無權(quán)等問題，為基層干部“為官不為”提供了推卸責(zé)任的借口。

再次，一個(gè)特殊的情境是：中央（上級）政府在確定“行政性”和“發(fā)包制”的邊界時(shí)，即便是在治理風(fēng)險(xiǎn)較高的公共事務(wù)領(lǐng)域，治理的成本壓力也未必總是讓位于統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)壓力。因?yàn)閷τ诮y(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)大但發(fā)生概率低的公共事務(wù)，出于節(jié)約成本考慮，中央（上級）政府仍會(huì)采取發(fā)包模式。比如一些具備此特點(diǎn)的跨區(qū)域公共事務(wù)，按照“屬地發(fā)包”的治理邏輯也屬地方政府管轄。而此類公共事務(wù)的治理需要屬地之間的緊密配合，單個(gè)承包方自主程度并不高，但在行政發(fā)包制的考核規(guī)則下，單個(gè)承包方往往面臨責(zé)任、權(quán)力、能力三者脫節(jié)的艱難處境。這無疑會(huì)造成作為最終承包方的基層政府壓力激增，迫使基層干部轉(zhuǎn)而采取各種避責(zé)策略予以應(yīng)對，或者直接選擇“不作為”。

（三）財(cái)政邏輯：財(cái)政分成和預(yù)算包干模式使基層干部面臨強(qiáng)財(cái)政約束與資源匱乏困境

在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)方面，承包方和發(fā)包方處于財(cái)政分成和預(yù)算包干模式下，承包方擁有剩余索取權(quán)，一般表現(xiàn)為處于承包地位的下級政府需要向上級上交一定的預(yù)算收入，或者下級承包方在上級給定的補(bǔ)助款項(xiàng)基礎(chǔ)上實(shí)行財(cái)政或預(yù)算包干制，資金缺口自籌，盈虧自負(fù)。這種接近市場化的制度安排，在對承包方具有強(qiáng)激勵(lì)效應(yīng)的同時(shí)，也使其面臨較強(qiáng)財(cái)政約束，因?yàn)槌邪降念A(yù)算支出能力高度依賴于其籌集財(cái)政收入或收費(fèi)的能力。[1]36因此，財(cái)政分成和預(yù)算包干模式必然引發(fā)基層政府面對包干事務(wù)的無限支出責(zé)任與有限的財(cái)權(quán)、財(cái)力之間的矛盾。也就是說，上級政府在要求基層政府承擔(dān)與包干任務(wù)相關(guān)的全部支出責(zé)任的同時(shí)，相應(yīng)的財(cái)政權(quán)力、專項(xiàng)資金或轉(zhuǎn)移支付卻未必安排到位。對于兩者之間的缺口，則需要基層政府自籌解決。此外，更加突出的是，基層政府不僅要完成包干任務(wù)，而且對于上級指定的其他公共服務(wù)目標(biāo)，往往也需要調(diào)動(dòng)自身的全部資源去完成，“中央請客，地方買單”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，并進(jìn)一步加劇作為最終承包方的基層政府的財(cái)政約束。

與此相對的是，由于國家占有與控制資源是按照行政權(quán)力授予關(guān)系，分配至各級不同類型和級別的政府部門中，不同的單位按照距離國家權(quán)力中心的遠(yuǎn)近，獲取所分配的資源，并承擔(dān)按照國家的指令使用資源的責(zé)任。[14]因此，基層政府作為國家行政權(quán)力末梢所擁有的各項(xiàng)資源自然最為有限，面對日益龐雜繁重的考核目標(biāo)任務(wù)難免“捉襟見肘”。顯然，這種強(qiáng)財(cái)政約束與資源匱乏的困境在問責(zé)壓力持續(xù)強(qiáng)化的背景下，“為官不為”成為基層干部權(quán)衡交易成本[15]后最為“經(jīng)濟(jì)”的選擇。

（四）制度邏輯：干部管理制度缺陷降低基層干部“為官不為”風(fēng)險(xiǎn)

一方面，在行政發(fā)包制下，發(fā)包人和承包人組織同構(gòu)且等級分明，但在實(shí)踐中情況卻并非如此簡單，而是呈現(xiàn)出分殊的實(shí)際控制權(quán)結(jié)構(gòu)。[16]在這種組織關(guān)系中，發(fā)包方對承包方具有反向依賴性。上級雖然是指示的發(fā)出方，但指示能否得到順利貫徹還取決于下級對上級的配合意愿。為了實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，發(fā)包方不僅需要承包方的行政配合，而且承包方在信息掌握、資金自籌、社會(huì)承認(rèn)基礎(chǔ)等方面的諸多優(yōu)勢也是不可或缺的要素。與發(fā)包方的反向依賴相比，承包方則可以對是否真正配合做出選擇。當(dāng)發(fā)包方政令與下級承包方的意愿相悖，礙于行政級別和政策法規(guī)，下級承包方往往不會(huì)公開對抗上級，但是卻可能做出“退出”選擇，即采取“為官不為”策略，表面執(zhí)行，實(shí)則貽誤懈怠。而針對此種現(xiàn)象，現(xiàn)行干部管理制度無法規(guī)制，反而降低了承包方配合不力的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是當(dāng)這種不配合不是個(gè)人行為，而是一種組織行為的時(shí)候（因?yàn)榇斫M織無法全面更換）。[17]其原因主要在于現(xiàn)行的干部管理制度中尚未嵌入清退機(jī)制。即使是在實(shí)行問責(zé)制之后，被問責(zé)官員往往也只是予以行政撤職處分，其中多數(shù)是暫時(shí)調(diào)離崗位，行政級別和待遇不變。即便是被免職，未來同樣還可以復(fù)出，而并非事業(yè)終結(jié)。所以，基層干部“為官不為”很少構(gòu)成事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。干部管理制度的“保護(hù)”性質(zhì)導(dǎo)致干部清退渠道不暢，從客觀上降低了基層干部“為官不為”風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，為了制約下級承包方的自由度，提升其對上級“中心工作”的回應(yīng)性，進(jìn)而有效保證中央政府的意志得以執(zhí)行，各級發(fā)包方紛紛實(shí)行“一票否決”式績效考評制度。然而，實(shí)踐卻逐漸偏離政策設(shè)計(jì)初衷：上級發(fā)包方設(shè)置的“一票否決”事項(xiàng)越來越多，反而弱化了真正的中心工作，并且隨著“一票否決”指標(biāo)的泛化與治理壓力的層層下移，身處一線的基層干部長期以來不堪重負(fù)，滋生了“明哲保身”“破罐子破摔”等“為官不為”思維。

（五）機(jī)制邏輯：代理人成本制約與橫向監(jiān)督虛置削弱基層干部履職監(jiān)督體制效能

行政發(fā)包制下，來自發(fā)包人對承包人的縱向監(jiān)督往往需要耗費(fèi)巨大成本，并且隨著行政鏈條拉長，監(jiān)督的效益逐級遞減，而橫向的來自人大、政協(xié)、公民個(gè)人、新聞媒體的制約和監(jiān)督力量又相對薄弱，導(dǎo)致干部履職監(jiān)督體制效能弱化。我國遼闊的政府治理疆域、多層級的行政體系與龐大的代理人規(guī)模等因素直接決定了代理人成本（代理人成本，即發(fā)包人為監(jiān)督與協(xié)調(diào)代理人所產(chǎn)生的成本）高企與效益不彰。因此，上級政府不得不采取“數(shù)目字管理”的方式來判斷基層干部作為最終代理人是否履職盡責(zé)。通過指標(biāo)數(shù)字的客觀性弱化人為的不確定性，則是目前最有效率的代替完全監(jiān)管的手段，但其代價(jià)就是使得工作實(shí)際成效往往“虛有其表”，[18]反而可能成為基層干部“為官不為”的“遮羞布”。

此外，行政發(fā)包制產(chǎn)生于中國國家治理長期貫徹的自上而下的統(tǒng)治邏輯中，是維系并強(qiáng)化這一統(tǒng)治邏輯的制度安排。在以此為主要特征的政治場域中，社會(huì)與國家之間的力量對比失衡，社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展完全由國家權(quán)力所支配，卻沒有力量對政府權(quán)力加以控制，更別說在權(quán)力監(jiān)督方面有所作為。因此，我國現(xiàn)行的橫向監(jiān)督體制，諸如人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、公民個(gè)人監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督長期以來都存在虛置與乏力等問題。在這個(gè)意義上，正是代理人成本的制約與橫向監(jiān)督的缺位給基層干部“為官不為”留下了一定的活動(dòng)空間。

四、基層干部“為官不為”的規(guī)制路徑

“為官不為”雖是近來在基層政權(quán)凸顯及蔓延的不良政治現(xiàn)象，但其體制機(jī)制層面的成因卻并非今天才出現(xiàn)。因此，在行政發(fā)包制的政府治理結(jié)構(gòu)下，如何對基層干部“為官不為”予以規(guī)制，便需要進(jìn)一步從落實(shí)政務(wù)公開制度、規(guī)范政府權(quán)責(zé)體系、優(yōu)化財(cái)政預(yù)算與資金管理制度、健全干部選任考核激勵(lì)制度、健全干部履職監(jiān)督體系等多個(gè)維度進(jìn)行探究，以敦促基層干部愿為、敢為、善為。

（一）進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)政務(wù)公開制度

各級政府尤其是基層政府落實(shí)政務(wù)公開制度，實(shí)行陽光政務(wù)，不僅有助于推進(jìn)民主政治建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)，還有助于監(jiān)督干部的“為官不為”行為，進(jìn)而提升政府服務(wù)水平與治理能力。當(dāng)下，仍需進(jìn)一步推進(jìn)和落實(shí)政務(wù)公開制度，關(guān)鍵在于編制標(biāo)準(zhǔn)化政務(wù)公開事項(xiàng)清單、健全政務(wù)公開內(nèi)容、整合政務(wù)信息資源、規(guī)范政務(wù)開放平臺、加強(qiáng)大數(shù)據(jù)運(yùn)用等方面。只有推動(dòng)基層政務(wù)公開全覆蓋，讓公開透明成為基層干部政治生活中的常態(tài)，才有可能防治與破解因信息不對稱所帶來的“為官不為”問題。

（二）進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)責(zé)體系

進(jìn)一步規(guī)范政府權(quán)責(zé)體系，推動(dòng)承包方權(quán)責(zé)相適，是解決行政發(fā)包制下基層干部“為官不為”問題的治本之策。首先，按照權(quán)力歸屬列出“權(quán)責(zé)清單”，厘清責(zé)任邊界，明確責(zé)任內(nèi)容，形成科學(xué)有序、清晰無縫的可監(jiān)察、可考核、可追責(zé)的干部責(zé)任鏈條，堵住平級之間橫向扯皮的漏洞，填平層級之間的縱向推諉真空。其次，“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”到來以后，發(fā)包方對承包方的賦權(quán)如何加以調(diào)控，是影響基層干部實(shí)現(xiàn)“為官有為”的重要因素。一方面，必須確保中央政府具有引導(dǎo)和調(diào)控下級承包方行為的絕對控制權(quán);另一方面，則須考慮屬地差異，穩(wěn)定賦權(quán)，鼓勵(lì)基層政府將上級精神與區(qū)域?qū)嶋H相結(jié)合，創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為“本土藍(lán)圖”，從而推動(dòng)完成其包干任務(wù)。因此，既要減少上級發(fā)包方相機(jī)授權(quán)帶來的不確定性，又要規(guī)范基層干部自由裁量權(quán)的行使，以促使基層干部權(quán)責(zé)匹配，壓縮“為官不為”行為的生存空間。此外，諸如一些統(tǒng)治風(fēng)險(xiǎn)大但發(fā)生概率低的公共事務(wù)，由于往往涉及多個(gè)區(qū)域，治理不是單個(gè)承包方所能為而是需要具備跨區(qū)域協(xié)調(diào)與整合能力時(shí)，不應(yīng)出于節(jié)約治理成本的考慮進(jìn)行屬地發(fā)包，而應(yīng)以中央政府的行政性控制為主，以解決單個(gè)承包方權(quán)責(zé)能錯(cuò)位的問題，從而降低作為最終承包方的基層政府的避責(zé)意愿，進(jìn)而推動(dòng)基層干部規(guī)范用權(quán)、奮發(fā)有為。

（三）進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政預(yù)算與資金管理制度

依法管好政府的“錢袋子”，也就牽住了官員激勵(lì)與政府治理的“牛鼻子”，因此要進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政預(yù)算與資金管理制度。首先，通過全口徑預(yù)算控制政府所有的收支活動(dòng)，通過科學(xué)完整的預(yù)算編制細(xì)化政府的每項(xiàng)收支，可以從源頭上規(guī)范官員行為，減少卸責(zé)現(xiàn)象的發(fā)生。其次，在提高財(cái)政資金撥付效率的基礎(chǔ)上，建立財(cái)政資金動(dòng)態(tài)調(diào)整制度，使財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需資金支持的相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理、統(tǒng)籌使用，降低基層干部因預(yù)算資金匱乏導(dǎo)致的想作為而“不能為”“慢作為”的可能性。再次，將公共事務(wù)治理的“受益范圍”作為財(cái)政資金來源的劃分依據(jù)。具體而言，諸如跨區(qū)域公共事務(wù)的受益范圍主要是相關(guān)地區(qū)群眾，則應(yīng)以相關(guān)地區(qū)的地方政府出資為主;如涉及的是受益人為全體國民的全國性公共事務(wù)，則應(yīng)以中央專項(xiàng)資金或轉(zhuǎn)移支付為主，而不應(yīng)采取“中央請客，地方買單”模式予以發(fā)包。唯如此，作為最終承包方的基層政府方能走出強(qiáng)財(cái)政約束與資源匱乏的困境，為基層干部實(shí)現(xiàn)“為官有為”奠定基礎(chǔ)。

（四）進(jìn)一步健全干部選任考核激勵(lì)制度

完備的干部管理制度是推動(dòng)基層干部履職擔(dān)當(dāng)，解決“為官不為”問題的利器。按照習(xí)近平總書記“把那些愿干事、真干事、干成事的干部發(fā)現(xiàn)出來、任用起來”“引導(dǎo)大家爭當(dāng)改革促進(jìn)派”的要求，增強(qiáng)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的內(nèi)生動(dòng)力，就必須進(jìn)一步健全干部選任考核激勵(lì)制度。其一，健全干部選任制度。推動(dòng)形成“能者上、庸者下、劣者汰”的正確用人導(dǎo)向，嚴(yán)把選人用人關(guān)，讓有為者有位，暢通干部退出渠道，讓“為官不為”者出局。其二，健全干部考核制度。提升考核規(guī)范化與科學(xué)化水平，首要在于規(guī)范考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，對納入“一票否決”考核事項(xiàng)的非關(guān)鍵性績效指標(biāo)進(jìn)行清理和規(guī)范。為此，要探索健全社會(huì)化評價(jià)制度，如推行第三方評議、群眾點(diǎn)評等制度，并明確社會(huì)化評價(jià)指標(biāo)在基層干部考核中的一定權(quán)重。此外，在結(jié)果導(dǎo)向的考核制度下，也要綜合考量基層干部的權(quán)責(zé)匹配狀況，以對其給予客觀公正評價(jià)。其三，健全干部激勵(lì)制度。合理的干部激勵(lì)制度關(guān)鍵是要處理好兩對關(guān)系。一是要處理好責(zé)任追究與干部激勵(lì)之間的關(guān)系。一方面，要嚴(yán)格責(zé)任追究，對于因“為官不為”而被問責(zé)處理的基層干部，其行政級別和待遇水平也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，復(fù)出審核應(yīng)更為審慎嚴(yán)格，以此實(shí)現(xiàn)對基層干部履職行為的有效調(diào)控;另一方面，又要增強(qiáng)正面激勵(lì)力度，通過提高激勵(lì)性薪酬比例、突出晉升激勵(lì)等方式，激發(fā)基層干部的擔(dān)當(dāng)精神。二是要處理好容錯(cuò)免責(zé)和責(zé)任追究之間的關(guān)系。一方面，深化改革進(jìn)程中需要先行者、創(chuàng)新者、敢為者，因此不能一有失誤就對基層干部加以苛責(zé)，而要鼓勵(lì)創(chuàng)新，允許試錯(cuò);另一方面，敢為不是亂為，容錯(cuò)制度絕非干部的“護(hù)身符”，對于不屬于容錯(cuò)范圍的重大決策失誤與違紀(jì)違規(guī)行為，必須嚴(yán)格責(zé)任追究。因此，既要探索完善“為官不為”的問責(zé)辦法，明確基層干部“為官不為”的具體表現(xiàn)、追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和處理程序，同時(shí)也要合理界定容錯(cuò)和問責(zé)的邊界，實(shí)現(xiàn)容錯(cuò)的制度化與可操作化，消除基層干部創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的后顧之憂。

（五）進(jìn)一步健全干部履職監(jiān)督體系

要實(shí)現(xiàn)對基層干部“為官不為”的有效規(guī)制就必須內(nèi)外兼治，進(jìn)一步健全干部履職監(jiān)督體系。在基層組織內(nèi)部建立強(qiáng)大的監(jiān)督機(jī)制，建立一個(gè)專司行政監(jiān)督協(xié)調(diào)的權(quán)威機(jī)構(gòu)，賦予其相對獨(dú)立的地位和較大的權(quán)威，以此統(tǒng)一協(xié)調(diào)整個(gè)基層內(nèi)部各個(gè)監(jiān)督主體對基層干部“為官不為”的監(jiān)察管理。在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步健全人大、政協(xié)、公民個(gè)人、新聞媒體對基層干部履職狀況的監(jiān)督制度，形成全方位、全過程、全覆蓋的外部監(jiān)督體系，尤其是要充分發(fā)揮公民參與對基層干部行使公權(quán)力的監(jiān)督作用。讓公眾可以通過信函、政府網(wǎng)站、電子郵件、政務(wù)熱線等途徑，向主管部門舉報(bào)基層干部“為官不為”行為，讓“為官不為”者無所遁形，使公權(quán)力運(yùn)行回歸正位。但在這其中，要注意培養(yǎng)公眾參與能力，規(guī)范公眾參與行為，引導(dǎo)公眾有序參與、理性評判。

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責(zé)任編輯：譚桔華