2020年長(zhǎng)江中下游堤防巡堤查險(xiǎn)暗訪督查實(shí)踐與思考

（長(zhǎng)江水利委員會(huì)水旱災(zāi)害防御局，湖北武漢 430010）

1 國(guó)家及各省巡堤查險(xiǎn)規(guī)定

1.1 國(guó)家級(jí)規(guī)定

2011年6月，為了進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范江河堤防巡堤查險(xiǎn)工作，確保堤防防洪安全，國(guó)家防汛抗旱總指揮部印發(fā)了《國(guó)家防總巡堤查險(xiǎn)工作規(guī)定》［1］（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），《規(guī)定》適用于全國(guó)江河湖泊4級(jí)及以上堤防，其他堤防參照?qǐng)?zhí)行。根據(jù)《規(guī)定》，巡堤查險(xiǎn)工作實(shí)行各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，統(tǒng)一指揮，分級(jí)分部門(mén)負(fù)責(zé)；各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)巡堤查險(xiǎn)工作的監(jiān)督檢查；堤防保護(hù)區(qū)內(nèi)的任何單位和個(gè)人均有承擔(dān)巡堤查險(xiǎn)的義務(wù)。

《規(guī)定》從隊(duì)伍組織、巡查搶護(hù)、保障措施等多個(gè)方面，對(duì)巡堤查險(xiǎn)隊(duì)伍組織、巡查內(nèi)容、巡查責(zé)任落實(shí)、巡查頻次、交接班制度和險(xiǎn)情上報(bào)機(jī)制等做了規(guī)定，還要求各級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)組織有關(guān)部門(mén)和單位成立巡堤查險(xiǎn)督察組，開(kāi)展巡堤查險(xiǎn)督察工作。流域防總、省級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)根據(jù)該規(guī)定，結(jié)合各地的實(shí)際情況制定巡堤查險(xiǎn)實(shí)施辦法或細(xì)則。

1.2 省級(jí)規(guī)定

長(zhǎng)江中下游各省結(jié)合本省實(shí)際，制定了相應(yīng)的巡堤查險(xiǎn)工作規(guī)定（辦法、手冊(cè)、指導(dǎo)意見(jiàn)），如湖北省印發(fā)《河道堤防巡堤查險(xiǎn)規(guī)定》［2］，湖南省印發(fā)《堤壩防汛巡查工作手冊(cè)》［3］，江西省印發(fā)《巡堤查險(xiǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》［4］，安徽省印發(fā)《長(zhǎng)江、淮河干支流主要堤防巡邏搶險(xiǎn)規(guī)定》［5］，江蘇省印發(fā)《河道堤防防汛巡查辦法》［6］。

這些巡堤查險(xiǎn)工作規(guī)定（辦法、手冊(cè)、指導(dǎo)意見(jiàn)），對(duì)各省的巡堤查險(xiǎn)工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化了每公里堤段巡查人數(shù)、巡查頻次、巡查范圍等。湖北省規(guī)定“一、二級(jí)堤防超過(guò)警戒水位時(shí)，每公里安排30～50人分班進(jìn)行巡堤查險(xiǎn)，并根據(jù)堤防斷面每班安排6～10人并排巡查；超過(guò)警戒水位時(shí)，巡查間隔時(shí)間不得超過(guò)2 h”。湖南省規(guī)定“堤防水位達(dá)到保證水位并呈繼續(xù)上漲趨勢(shì)時(shí)，巡邏查險(xiǎn)人員進(jìn)行24 h不間斷巡堤查險(xiǎn)，每8 h一班，每班每1 km堤長(zhǎng)不得少于4～5人”。

2 暗訪督查實(shí)踐

2.1 督查工作概況

2020年7月9日至8月15日，長(zhǎng)江水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“長(zhǎng)江委”）組織對(duì)湖北、湖南、江西、安徽4省開(kāi)展堤防巡堤查險(xiǎn)暗訪督查。長(zhǎng)江委結(jié)合國(guó)家及各省巡堤查險(xiǎn)規(guī)定，在督查前組織暗訪督查人員進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其熟悉相關(guān)規(guī)定；通過(guò)建立工作群，前后方聯(lián)動(dòng)，后方每日提供超警水情站點(diǎn)和險(xiǎn)工險(xiǎn)段分布情況，指導(dǎo)暗訪督查組制定督查計(jì)劃。暗訪督查組采用“四不兩直”方式，白天督查、夜間抽查，從責(zé)任制落實(shí)、隊(duì)伍組織、巡堤查險(xiǎn)工作、交接班制度、巡堤查險(xiǎn)記錄等5個(gè)方面，對(duì)4省長(zhǎng)江干堤、兩湖重點(diǎn)圩垸、蓄滯洪區(qū)堤防及其他支流堤防巡堤查險(xiǎn)情況進(jìn)行暗訪督查，督促各地切實(shí)落實(shí)責(zé)任，做好巡堤查險(xiǎn)工作，發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情及時(shí)處置。

暗訪督查組共督查超警戒水位以上長(zhǎng)江干堤4 763.3 km，支流堤防130.2 km，湖區(qū)堤防2 478.7 km，合計(jì)7 372.2 km（含重復(fù)督查長(zhǎng)度），其中夜間督查堤防25段，長(zhǎng)度581.7 km；“回頭看”督查堤防35段，長(zhǎng)度3 491.8 km。督查暗訪涉及17個(gè)市、79個(gè)縣，其中湖北組督查長(zhǎng)江干堤1 016.0 km，涉及6市24縣；湖南組督查長(zhǎng)江干堤490.3 km，支流堤防130.2 km，湖區(qū)堤防1 394.1 km，涉及3市18縣；江西組督查長(zhǎng)江干堤77.0 km，湖區(qū)堤防1 084.6 km，涉及3市13縣；安徽組督查長(zhǎng)江干堤3 180.0 km，涉及5市24縣。暗訪督查工作情況詳見(jiàn)表1。

表1 暗訪督查工作開(kāi)展情況

2.2 督查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題

暗訪督查過(guò)程中，共發(fā)現(xiàn)巡堤查險(xiǎn)方面的問(wèn)題155個(gè)，其中湖北省11個(gè)，湖南省35個(gè)，江西省23個(gè)，安徽省86個(gè)。問(wèn)題主要集中在責(zé)任制落實(shí)、隊(duì)伍組織、巡查內(nèi)容、交接班制度、巡查記錄等方面，詳見(jiàn)表2。

表2 暗訪督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題統(tǒng)計(jì) 個(gè)

（1）責(zé)任制落實(shí)方面問(wèn)題47個(gè)。主要包括：①未設(shè)立公示責(zé)任牌或責(zé)任人不明確；②責(zé)任區(qū)段樁號(hào)范圍不明確；③未張貼巡堤制度和紀(jì)律要求；④在洪水位回落階段出現(xiàn)責(zé)任人松懈、責(zé)任人不到值守點(diǎn)的現(xiàn)象等。

（2）隊(duì)伍組織問(wèn)題35個(gè)。主要包括：①值守點(diǎn)人數(shù)不滿(mǎn)足要求；②負(fù)責(zé)人不在現(xiàn)場(chǎng)；③無(wú)技術(shù)人員名字或聯(lián)系方式；④值守點(diǎn)間距過(guò)大等。

（3）巡查內(nèi)容問(wèn)題22個(gè)。主要包括：①巡堤人員未完全了解巡堤檢查內(nèi)容和重點(diǎn)；②存在重守閘輕巡堤現(xiàn)象；③巡堤間隔時(shí)間較大；④險(xiǎn)情隱患點(diǎn)無(wú)人值守等。

（4）交接班制度問(wèn)題28個(gè)。主要包括：①無(wú)明確的交接班制度；②無(wú)交接班記錄；③交接班記錄不規(guī)范等。

（5）巡查記錄問(wèn)題23個(gè)。主要包括：①自制不規(guī)范巡堤記錄本；②記錄中無(wú)具體巡堤時(shí)間和巡堤內(nèi)容；③巡堤記錄時(shí)間超前或記錄不及時(shí)；④無(wú)巡堤人簽字；⑤未進(jìn)行共同巡堤后再交接班等。

2.3 督查成效

暗訪督查過(guò)程中，暗訪督查組當(dāng)面指出發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要求巡查人員立行立改，并及時(shí)向當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T(mén)反饋問(wèn)題，要求整改落實(shí)并提出改進(jìn)建議。對(duì)部分問(wèn)題，暗訪督查組采取“回頭看”及網(wǎng)絡(luò)在線復(fù)核等方式，確保整改到位。

2.3.1 壓實(shí)巡查責(zé)任

督導(dǎo)各地嚴(yán)格落實(shí)各堤段責(zé)任人，完善責(zé)任人公示牌內(nèi)容，健全巡堤制度，進(jìn)一步壓緊壓實(shí)巡堤查險(xiǎn)責(zé)任。2020年7月31日，江西組在湖口縣督查期間，發(fā)現(xiàn)部分堤段責(zé)任牌公示信息不完整，立即向地方水利局負(fù)責(zé)人反饋，要求其及時(shí)整改到位。通過(guò)后續(xù)在線督查，相關(guān)問(wèn)題已于7月31日當(dāng)天整改到位。

2.3.2 強(qiáng)化隊(duì)伍組織

結(jié)合暗訪發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和規(guī)程規(guī)范要求，指導(dǎo)地方迅速糾正前期倉(cāng)促上堤帶來(lái)的隊(duì)伍組織混亂、人員配備不齊、技術(shù)力量不足等問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)了巡堤查險(xiǎn)隊(duì)伍組織。2020年7月12日，安徽組在暗訪督查繁昌江堤時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分哨棚存在巡堤人員組織不到位現(xiàn)象。暗訪督查組現(xiàn)場(chǎng)指出問(wèn)題，將相關(guān)問(wèn)題向地方水利局負(fù)責(zé)人反饋。當(dāng)晚回訪巡查發(fā)現(xiàn)該區(qū)段已加強(qiáng)巡堤查險(xiǎn)人員配備。

2.3.3 提高巡查質(zhì)量

充分發(fā)揮暗訪督查組熟悉巡堤查險(xiǎn)規(guī)定的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并指出各堤段巡查內(nèi)容的不足和盲區(qū)，指導(dǎo)地方進(jìn)一步明確巡查重點(diǎn)、提高巡查頻次、完善巡查內(nèi)容。2020年7月10日，安徽組在樅陽(yáng)江堤暗訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，戚磯頭巡查存在重守閘輕巡堤現(xiàn)象，部分哨點(diǎn)3～4 h巡堤一次，間隔時(shí)間較長(zhǎng)。該組立刻向地方水利局負(fù)責(zé)人反饋相關(guān)問(wèn)題，責(zé)成其立行立改?！盎仡^看”督查確認(rèn)該問(wèn)題已整改到位。

2.3.4 落實(shí)交接班制度及規(guī)范巡查記錄

督促各堤段嚴(yán)格按照規(guī)定要求，及時(shí)、準(zhǔn)確、詳細(xì)地記錄巡查內(nèi)容，進(jìn)一步落實(shí)強(qiáng)化了交接班制度，規(guī)范了交接班記錄和巡查記錄。2020年7月11日，湖南組對(duì)岳陽(yáng)市北景港鎮(zhèn)護(hù)城垸小港閘穿堤建筑物督查時(shí)，發(fā)現(xiàn)巡查記錄不規(guī)范。要求其整改后，巡查記錄已于當(dāng)日得到完善。

從逐日督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的趨勢(shì)（見(jiàn)圖1）來(lái)看，前期督查發(fā)現(xiàn)的巡堤查險(xiǎn)工作存在的問(wèn)題集中，通過(guò)暗訪“回頭看”及督查，后期問(wèn)題較少，各地巡堤查險(xiǎn)工作已較為規(guī)范，暗訪督查成效明顯。同時(shí)，部分省在退水期存在思想麻痹，巡堤查險(xiǎn)工作有所放松，在巡查責(zé)任落實(shí)不夠等方面的問(wèn)題，需在今后的巡堤查險(xiǎn)工作中予以重視。

圖1 2020年暗訪督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題逐日統(tǒng)計(jì)

截至2020年10月19日，長(zhǎng)江中下游湖北、湖南、江西、安徽和江蘇等5省共報(bào)送險(xiǎn)情4 335處，除個(gè)別湖區(qū)堤防外，主要江河堤防未發(fā)生決口等較大險(xiǎn)情。通過(guò)加強(qiáng)巡堤查險(xiǎn)，主要險(xiǎn)情均得到了及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置，有效保障了防洪安全。

3 巡堤查險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)

在巡堤查險(xiǎn)過(guò)程中，各省積極落實(shí)責(zé)任、合理調(diào)配隊(duì)伍、強(qiáng)化監(jiān)督管理、完善制度規(guī)范、優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)物資儲(chǔ)備、做好后期保障，積極組織機(jī)關(guān)干部和共產(chǎn)黨員下沉一線，強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)與輿論引導(dǎo)，切實(shí)保障了巡堤查險(xiǎn)工作順利開(kāi)展和堤防安全。

3.1 責(zé)任制落實(shí)

（1）統(tǒng)一部署，掛圖作戰(zhàn)。安徽省以區(qū)縣為單位劃定哨棚點(diǎn)位，統(tǒng)一編號(hào)，統(tǒng)一責(zé)任公示牌內(nèi)容；安廣江堤值守哨棚張貼防汛作戰(zhàn)圖，明確防守范圍。

（2）責(zé)任公示，落實(shí)到人。湖南省將縣鄉(xiāng)村三級(jí)責(zé)任人防汛責(zé)任落實(shí)到同一堤段；安徽省在各哨棚醒目位置張貼責(zé)任牌，明確行政責(zé)任人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、責(zé)任堤段樁號(hào)、聯(lián)系電話(huà)等內(nèi)容。

（3）突出重點(diǎn)，細(xì)化責(zé)任。江西省突出抓好重要險(xiǎn)情蹲點(diǎn)值守工作，安排專(zhuān)人值守，并掛牌公示險(xiǎn)情管理責(zé)任人。

3.2 巡堤查險(xiǎn)隊(duì)伍組織

（1）成立臨時(shí)黨支部，發(fā)揮黨員模范帶頭作用。湖北省堤防哨所成立臨時(shí)黨支部；湖南省成立以村、社區(qū)為單位的臨時(shí)防汛抗洪黨支部和黨員突擊隊(duì)；安徽省安慶市在值守哨棚張貼黨員承諾書(shū)，充分發(fā)揮黨員戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用。

（2）機(jī)關(guān)干部下沉一線，充實(shí)巡堤查險(xiǎn)隊(duì)伍。湖北、江西等省組織黨政機(jī)關(guān)干部黨員下沉巡堤查險(xiǎn)一線，充實(shí)一線人員配備。

（3）強(qiáng)化宣傳培訓(xùn)，提高巡查人員技術(shù)水平。江西省編制“46553”巡堤查險(xiǎn)口訣，加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高巡堤員查險(xiǎn)素質(zhì)；組織技術(shù)組分片下沉一線，指導(dǎo)科學(xué)處置險(xiǎn)情。湖南省充分調(diào)動(dòng)各堤段有防汛搶險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)村民參與巡查。湖北省開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)，讓巡查人員掌握巡查要領(lǐng)。

3.3 巡堤查險(xiǎn)實(shí)施

（1）多措并舉，做好保障。湖北、江西省部分堤段強(qiáng)化后勤保障，設(shè)置有供電帶空調(diào)的集裝箱式值守哨所，助力持久戰(zhàn)和惡劣天氣堅(jiān)守崗位；安徽省在堤頂背水側(cè)設(shè)立永久性值守哨棚平臺(tái)，保證巡堤值守人員安全；江西省在背水坡堤腳附近安裝巡堤照明路燈，便于夜間查險(xiǎn)；湖南省采用“以船代倉(cāng)”“以車(chē)代倉(cāng)”等多種方式為險(xiǎn)情處置提供充足物資保障。

（2）強(qiáng)化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)積極性。湖北省監(jiān)利、黃岡等地對(duì)險(xiǎn)情第一發(fā)現(xiàn)人實(shí)行2 000～5 000元現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，江西省也對(duì)首次發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)其積極性。

（3）領(lǐng)導(dǎo)帶頭巡查，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督。湖北省各堤段現(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人帶頭巡查，充分帶動(dòng)群眾認(rèn)真巡堤；湖南、江西等省強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)發(fā)文通報(bào)，立行立改。

3.4 交接班制度及巡堤查險(xiǎn)記錄

統(tǒng)一規(guī)范表格，制定明確制度，切實(shí)做好交接班及巡堤查險(xiǎn)記錄。湖南省統(tǒng)一編制交接班記錄表格，規(guī)范交接班記錄；江西省要求做好巡堤交底記錄，并簽名確認(rèn)；安徽省統(tǒng)一印發(fā)巡查記錄本，明確巡查記錄、交接班記錄內(nèi)容及相應(yīng)填寫(xiě)要求。

4 巡堤查險(xiǎn)面臨的主要問(wèn)題

（1）人員調(diào)配需進(jìn)一步加強(qiáng)。巡堤查險(xiǎn)人員除城鎮(zhèn)單位人員外，農(nóng)村人員青壯年少、老年和婦女占比大，相關(guān)人員巡堤查險(xiǎn)知識(shí)較薄弱，部分巡查記錄和交接班記錄填寫(xiě)不規(guī)范；部分堤段技術(shù)力量不足，導(dǎo)致險(xiǎn)情處置不科學(xué)、不到位。

（2）后勤保障工作仍有待加強(qiáng)。2020年長(zhǎng)江中下游堤防超警時(shí)間普遍在30 d以上，后期持續(xù)高溫，值守點(diǎn)大多為臨時(shí)搭建的板房或帳篷，高溫酷暑、蚊蟲(chóng)較多，環(huán)境較為惡劣，還有部分值守點(diǎn)缺水少電，生活條件較差，不利于巡查人員保持戰(zhàn)斗力和積極性。

（3）巡堤查險(xiǎn)制度有待完善。部分省份、地區(qū)制定了相關(guān)制度，但部分制度條文不夠具體、人員調(diào)配不夠合理、推廣運(yùn)用不足，不同省份的規(guī)定也相差較大。責(zé)任公示牌、巡堤查險(xiǎn)記錄表格、交接班表格形式不統(tǒng)一或缺失，公示牌主要信息不全，部分表格關(guān)鍵信息缺失等問(wèn)題還有待解決。

（4）技術(shù)手段仍然較落后。現(xiàn)代科技運(yùn)用較少，主要依靠人海戰(zhàn)術(shù)，大量企事業(yè)單位職工、農(nóng)村主要?jiǎng)趧?dòng)力長(zhǎng)時(shí)間脫離崗位開(kāi)展巡堤查險(xiǎn)工作，對(duì)其本職工作造成了一定影響。

5 結(jié)論及思考

（1）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，強(qiáng)化技術(shù)支撐。進(jìn)一步充實(shí)巡堤查險(xiǎn)力量，優(yōu)化查險(xiǎn)人員年齡結(jié)構(gòu)，從巡查內(nèi)容、巡查方法、巡查記錄等方面加強(qiáng)培訓(xùn)，并發(fā)揮經(jīng)驗(yàn)豐富人員傳、幫、帶作用。進(jìn)一步強(qiáng)化一線技術(shù)力量配備，統(tǒng)一組織調(diào)配，合理安排不同水平和專(zhuān)業(yè)技術(shù)力量，做到技術(shù)力量充足，人員組成科學(xué)。

（2）做好后勤保障，優(yōu)化獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。加強(qiáng)巡堤查險(xiǎn)設(shè)施建設(shè)，適當(dāng)修建部分永久性防汛值守建筑物或搭建值守活動(dòng)板房，為巡查人員提供更有利的工作環(huán)境。進(jìn)一步規(guī)范、推廣發(fā)現(xiàn)險(xiǎn)情獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，形成常態(tài)化、制度化，充分調(diào)動(dòng)巡堤查險(xiǎn)人員及群眾積極性。

（3）細(xì)化完善制度，統(tǒng)一格式文本。研究出臺(tái)流域?qū)用嫜驳滩殡U(xiǎn)工作規(guī)定或細(xì)則，進(jìn)一步規(guī)范流域各省巡堤查險(xiǎn)工作。完善責(zé)任公示牌、巡堤查險(xiǎn)記錄、交接班記錄表格格式及內(nèi)容，科學(xué)編制規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一下發(fā)，做到公示內(nèi)容全面，記錄詳細(xì)完整，便于日常執(zhí)行和監(jiān)督檢查。

（4）發(fā)揮科技力量，科學(xué)巡堤查險(xiǎn)。進(jìn)一步加強(qiáng)巡堤查險(xiǎn)技術(shù)和裝備研發(fā)，充分利用無(wú)人機(jī)、掃描雷達(dá)等新裝備，緩解農(nóng)村地區(qū)巡查人員不足的問(wèn)題；完善各堤防水閘管理信息系統(tǒng)，為今后防汛搶險(xiǎn)提供技術(shù)支撐；開(kāi)發(fā)巡堤查險(xiǎn)APP軟件，實(shí)現(xiàn)險(xiǎn)情的位置、文字、圖像、視頻完整記錄，促進(jìn)并提高責(zé)任落實(shí)、險(xiǎn)情反饋和處置時(shí)效性。