面向新時(shí)代國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定研究

羅文成

摘要：隨著我國社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市的迅速擴(kuò)張使得原本應(yīng)用在自然生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的土地遭到侵占，為了制止這種 盲目擴(kuò)張的情況必須做好城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，如今我國各個(gè)城市都在進(jìn)行城鎮(zhèn)邊界擴(kuò)張的探索，然而并沒有制定完善且統(tǒng)一的制定標(biāo)準(zhǔn)，因此本文根據(jù) 社會(huì)的發(fā)展，分析新時(shí)代國土空間規(guī)劃的實(shí)際需求，綜合多種算法并結(jié)合城市發(fā)展的不確定性，總結(jié)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定模式，分析新時(shí)代國土空間規(guī)劃 的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定要求及相關(guān)技術(shù)邏輯，形成科學(xué)、規(guī)范、合理的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定模式，為新時(shí)期開展國土空間規(guī)劃編制工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：新時(shí)代;國土空間規(guī)劃;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的起源來自于城市外圍的綠帶，其作用是避免城市大幅 度擴(kuò)張，但是我國針對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定并沒有提起足夠重視，直至 2019 年我 國提出國土空間規(guī)劃相關(guān)指導(dǎo)意見，明確指出了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的重要意義，同時(shí)也提出了相對應(yīng)的劃定方法。近些年來，我國有大量相關(guān)領(lǐng)域的研究人員 對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定方式和相關(guān)管理辦法展開了探索，尤其提出了城鎮(zhèn)開發(fā) 邊界劃定并不僅僅針對技術(shù)層面的邊界，而是需要囊括政策屬性的綜合性邊界，可以實(shí)現(xiàn)中央和地方共同治理，從而建設(shè)美麗的國土空間。但是，這些理論政 策逐漸完善的過程中，其落實(shí)和實(shí)踐仍然存在一定的技術(shù)和邏輯局限性，不符 合新時(shí)代國土空間規(guī)劃需求，需要開展進(jìn)一步研究。

一、新時(shí)代城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的具體要求

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的含義是指針對同一時(shí)間維度內(nèi)，對城鎮(zhèn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、?基礎(chǔ)設(shè)施等方面的建設(shè)進(jìn)行引導(dǎo)，以免城鎮(zhèn)沒有節(jié)制的無序擴(kuò)張，破壞周 邊環(huán)境。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定，可以對周邊農(nóng)業(yè)耕地、自然環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，對城鎮(zhèn)用地范圍進(jìn)行了明確劃分，對城鎮(zhèn)設(shè)施布局也能進(jìn)行優(yōu)化。城鎮(zhèn)開 發(fā)邊界劃定的主要方式是對城鎮(zhèn)布局情況進(jìn)行調(diào)研，從而建立符合當(dāng)?shù)匕l(fā) 展的國土空間規(guī)劃方案。實(shí)施城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定的主要地區(qū)是一些發(fā)展?jié)?力較強(qiáng)的地區(qū)，而對于一些規(guī)模較小的城鎮(zhèn)，實(shí)施城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定效果 不足[1]，更應(yīng)該采取分散管控模式。實(shí)施城鎮(zhèn)開發(fā)邊界空間規(guī)劃后，可以得 到城鎮(zhèn)空間布局變化的細(xì)致反饋，從而對城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)。很多城鎮(zhèn)的 開發(fā)邊界劃定采取彈性管理模式干預(yù)，如今我國逐漸走入新時(shí)期，很多城 鎮(zhèn)的發(fā)展逐漸進(jìn)入飽和狀態(tài)，因此必須實(shí)施城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，以此來實(shí) 現(xiàn)對城鎮(zhèn)布局的優(yōu)化，約束城鎮(zhèn)發(fā)展，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長久發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

二、新時(shí)代國土空間規(guī)劃的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方式

如今我國很多高速發(fā)展城市均開始實(shí)施城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，以此來約 束城鎮(zhèn)發(fā)展，以我國廣西梧州市為例，該市是重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化發(fā)展 城市，根據(jù)該城市的國土空間規(guī)劃指導(dǎo)要求，需要采取空間關(guān)聯(lián)的方式對 該市進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定，通過建立相關(guān)模型等方式[2]，對城鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn) 行預(yù)測，具體的劃定方式如下：

（一）根據(jù)國土空間效益對城鎮(zhèn)規(guī)模進(jìn)行預(yù)測

基于動(dòng)力學(xué)相關(guān)理念建立城市模型和成本、收益的經(jīng)濟(jì)模型，可以對?城鎮(zhèn)在一定時(shí)期內(nèi)的發(fā)展規(guī)模進(jìn)行預(yù)測，從而確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的預(yù)留空?間，實(shí)現(xiàn)彈性的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定。通過對廣西梧州市近些年來的國土資?源規(guī)劃情況、資源承載情況、環(huán)境變化情況等的分析[3]，可以對城鎮(zhèn)的發(fā)展?極限規(guī)模以及獲得最高效益時(shí)的規(guī)模進(jìn)行對比分析。經(jīng)過分析發(fā)現(xiàn)，梧州?市處于城鎮(zhèn)空間效率仍需要進(jìn)一步提升的階段，從而實(shí)現(xiàn)最佳的規(guī)劃規(guī)模。

（二）城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與國土空間關(guān)聯(lián)

（1）戰(zhàn)略引導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展模擬

進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定時(shí)，需要根據(jù)梧州市當(dāng)?shù)氐恼w國土空間發(fā)展?框架，對不同的城鎮(zhèn)空間規(guī)劃情況進(jìn)行情境模擬。首先，需要從城鎮(zhèn)空間?布局角度出發(fā)，例如梧州市，需要根據(jù)一核一帶兩區(qū)的規(guī)劃布局制定城鎮(zhèn)?邊界劃定策略，推動(dòng)梧藤一體化，針對沿江產(chǎn)業(yè)集聚帶進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布?局，實(shí)現(xiàn)沿主要經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶率先發(fā)展;其次，可以使用模型建立工具，對?本市近些年來的土地利用情況進(jìn)行分析并建立相關(guān)模型，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡匦巍?水文特征等影響因素建立土地轉(zhuǎn)換模型，對各種國土類型的轉(zhuǎn)換概率進(jìn)行?計(jì)算[4] ，同時(shí)利用地形、水文等因素權(quán)重建立自然增長、政策引領(lǐng)、生態(tài)控?制等不同情境，對城鎮(zhèn)未來發(fā)展規(guī)劃情況進(jìn)行模擬。

（2）根據(jù)空間關(guān)聯(lián)性對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定進(jìn)行優(yōu)化

對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定需要在生態(tài)保護(hù)和保障基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上進(jìn)行 規(guī)劃和落實(shí)，必須考慮到城鎮(zhèn)周邊空間資源的戰(zhàn)略性配置，對不同城鎮(zhèn)空 間之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行判斷，采取模擬分析等方式，對城鎮(zhèn)空間用地的發(fā)展 趨勢進(jìn)行預(yù)判，根據(jù)生態(tài)保護(hù)形式和農(nóng)田評估情況進(jìn)行，在城鎮(zhèn)合理發(fā)展 的框架內(nèi)對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定進(jìn)行優(yōu)化。

（三）建立多元化的城鎮(zhèn)空間內(nèi)部場景

（1）對高價(jià)值空間場景進(jìn)行識(shí)別

在國土空間利用基礎(chǔ)上對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界進(jìn)行規(guī)劃，對城鎮(zhèn)內(nèi)部具有高 產(chǎn)業(yè)價(jià)值的空間場景進(jìn)行識(shí)別，首先是必須對城鎮(zhèn)中心的發(fā)展趨勢進(jìn)行分 析，通過相關(guān)指數(shù)調(diào)查分析可以發(fā)現(xiàn)，梧州市的主要活動(dòng)區(qū)域相對集中，而且與周邊縣城有一定集中趨勢，其次，需要對不同城市互動(dòng)類型進(jìn)行識(shí)別和分類，對生產(chǎn)性、服務(wù)型建筑設(shè)施進(jìn)行分析并分區(qū)[5]，為充滿活力的多 元化城鎮(zhèn)空間內(nèi)部場景的建設(shè)提供支撐。

（2）多元化的空間場景功能單元

為了充分利用國土空間資源，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)的高水平發(fā)展，必須基于城鎮(zhèn) 開發(fā)邊界底板合理規(guī)劃，充分融合城市規(guī)劃設(shè)計(jì)和管理單元，對城鎮(zhèn)開發(fā) 邊界進(jìn)行分區(qū)，創(chuàng)建多元化的空間場景功能單元，對已經(jīng)確定的功能區(qū)進(jìn) 行規(guī)劃并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化分區(qū)，制定具有差異化的管理規(guī)則。

（四）建立空間績效等引導(dǎo)性政策

（1）區(qū)塊引導(dǎo)政策

為了強(qiáng)化城鎮(zhèn)空間優(yōu)化并充分發(fā)揮出城鎮(zhèn)活力，必須對城鎮(zhèn)的功能性 單元進(jìn)行引導(dǎo)，制定引導(dǎo)性政策，例如對于梧州市的北部優(yōu)化發(fā)展區(qū)、沿 江產(chǎn)業(yè)集聚帶、南部重點(diǎn)發(fā)展區(qū)等不同區(qū)塊（如圖 1），實(shí)施區(qū)塊引導(dǎo)，重 點(diǎn)關(guān)注這些區(qū)域的公共利益，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資產(chǎn)，實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)察，同時(shí)，對于一些具有當(dāng)?shù)靥厣膮^(qū)塊，可以建設(shè)特色化的服務(wù)模塊，采取財(cái)務(wù)干 預(yù)等方式重點(diǎn)打造產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群。

（2）空間績效優(yōu)化

為了打造高質(zhì)量國土空間環(huán)境，加強(qiáng)城鎮(zhèn)各個(gè)區(qū)塊的關(guān)聯(lián)，按照預(yù)期 規(guī)劃對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的功能區(qū)塊制定管理策略，實(shí)現(xiàn)集約用地，對一些基 礎(chǔ)民生設(shè)施等制定空間績效管理指標(biāo)，尤其是針對一些重點(diǎn)功能性區(qū)塊，必須以滿足民生需求為基本要求，以實(shí)現(xiàn)集約用地為目標(biāo)，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展等 產(chǎn)業(yè)指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，同時(shí)對于一些特殊區(qū)塊的環(huán)境管理指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn) 監(jiān)管，對城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定進(jìn)行優(yōu)化和完善。

結(jié)束語：

總而言之，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定對于新時(shí)代國土空間規(guī)劃有重要意義，必須根據(jù)城鎮(zhèn)的發(fā)展情況設(shè)定不同約束條件，實(shí)現(xiàn)邊界劃定后，最大程度 保護(hù)我國生態(tài)空間和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境共同發(fā)展。

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