建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)重點(diǎn)、難點(diǎn)解析
——以科技館科普大篷車萬里行項(xiàng)目為例

文/王趙興 （安徽省科學(xué)技術(shù)館）

當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效管理制度逐步建立，績(jī)效評(píng)價(jià)方法不斷豐富，評(píng)價(jià)范圍不斷擴(kuò)大，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不斷健全，預(yù)算績(jī)效管理框架逐漸清晰，中央和地方財(cái)政部門預(yù)算績(jī)效管理工作正在有序開展。但是，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作起步較晚，目前仍處于發(fā)展階段。因?yàn)榘l(fā)展滯后，績(jī)效管理工作基礎(chǔ)比較薄弱，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要豐富與完善。

一、建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的必要性

為貫徹黨的十九大提出的“加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度,建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理”精神，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》。早在2011年，財(cái)政部就先后出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》等部門規(guī)章。從法規(guī)層面看，加快建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，是全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵點(diǎn)，是落實(shí)黨中央建立現(xiàn)代財(cái)政制度這一戰(zhàn)略部署的重要舉措。上述文件和法規(guī)的出臺(tái)，為順利推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理提供了法制保障。從理論層面看，績(jī)效評(píng)價(jià)作為預(yù)算績(jī)效管理鏈條的重要環(huán)節(jié)，還存在績(jī)效評(píng)價(jià)方面的人才隊(duì)伍匱乏、理論研究不足、指標(biāo)體系不夠全面等問題。人才的缺失，理論發(fā)展的滯后，影響到績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的完善和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正。因此，加快建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，成為全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重中之重。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效評(píng)價(jià)在試點(diǎn)工作中積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，也暴露了諸多問題，比如指標(biāo)設(shè)置不全面，定量分析缺乏歷史數(shù)據(jù)支撐，定性分析與績(jī)效目標(biāo)不一致，權(quán)重和分值設(shè)定不科學(xué)等。這就要求統(tǒng)籌設(shè)置個(gè)性指標(biāo)時(shí)從實(shí)際出發(fā)，具體情況具體分析，體現(xiàn)個(gè)性化特征；設(shè)置共性指標(biāo)時(shí)能夠全面、具體、可操作，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化特征。

二、建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的重點(diǎn)

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》提出：建立健全定量和定性相結(jié)合的共性績(jī)效指標(biāo)框架，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，逐步實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息橫向可比較、縱向可追溯。創(chuàng)新評(píng)估評(píng)價(jià)方法，提高績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和準(zhǔn)確性。因此，在選取評(píng)價(jià)指標(biāo)前，應(yīng)根據(jù)地區(qū)差異和行業(yè)特點(diǎn)做好評(píng)價(jià)分類?？萍拣^科普大篷車萬里行項(xiàng)目為安徽省科學(xué)技術(shù)館省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金項(xiàng)目，專門用于科普大篷車科普展教活動(dòng)。它有別于科技館常設(shè)展廳展覽活動(dòng)，是以年度為單位在科技館外進(jìn)行的科學(xué)普及活動(dòng)，除了用于科普活動(dòng)的支出外，還會(huì)發(fā)生因大篷車外出而產(chǎn)生的公務(wù)用車費(fèi)用。所以，在評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取上，應(yīng)綜合考慮其他室外科普活動(dòng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，重點(diǎn)在科普活動(dòng)的次數(shù)、公眾的參與度和公眾滿意度等。

《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)兩大類，其中，共性指標(biāo)包括預(yù)算執(zhí)行情況，財(cái)務(wù)管理狀況，資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況等。個(gè)性指標(biāo)包括績(jī)效指標(biāo)和修正指標(biāo)，是在確定具體評(píng)價(jià)對(duì)象后，通過了解、收集相關(guān)資料、信息，結(jié)合評(píng)價(jià)對(duì)象不同特點(diǎn)和財(cái)政支出具體設(shè)定目標(biāo)來設(shè)置（選定）特定的指標(biāo)。

現(xiàn)在以2019年度安徽省科技館科普大篷車萬里行項(xiàng)目為例，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)（見表1）。

表1 績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

上述績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠反映科普大篷車萬里行項(xiàng)目的功能，一二三級(jí)指標(biāo)層級(jí)清楚，在具體評(píng)價(jià)時(shí)具有可操作性。但是，該指標(biāo)庫(kù)也存在一些問題:一是指標(biāo)名稱不規(guī)范，如一級(jí)指標(biāo)“資金管理績(jī)效”，應(yīng)該表述為“財(cái)務(wù)管理”“項(xiàng)目管理績(jī)效”應(yīng)該表述為“項(xiàng)目管理”。二是指標(biāo)不全面。如一級(jí)指標(biāo)中，“資金管理績(jī)效”是共性指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)僅包括“資金管理情況”，還可以包括：預(yù)算執(zhí)行情況，采購(gòu)管理情況，固定資產(chǎn)管理情況，財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的合理性，內(nèi)控建設(shè)與管理情況，上期審計(jì)與整改情況等。三是指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理。如一級(jí)指標(biāo)中，“項(xiàng)目管理績(jī)效”是個(gè)性指標(biāo)，二級(jí)指標(biāo)包括項(xiàng)目管理、科普展教活動(dòng)、科普活動(dòng)進(jìn)校園進(jìn)社區(qū)、車載展品更新改造、科普專業(yè)人員培訓(xùn)等，“科普展教活動(dòng)”和“科普活動(dòng)進(jìn)校園進(jìn)社區(qū)”存在重復(fù)，“科普專業(yè)人員培訓(xùn)”可以作為“項(xiàng)目管理”的三級(jí)指標(biāo)。因此，在“項(xiàng)目管理”指標(biāo)下可以設(shè)置“運(yùn)營(yíng)管理”“社會(huì)影響力”“科普教育與展教活動(dòng)”“公共服務(wù)”等二級(jí)指標(biāo)。

（二）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定

“財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的核心內(nèi)容是依據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的分類，制定不同的評(píng)價(jià)值指標(biāo)，根據(jù)評(píng)價(jià)工作的實(shí)際情況和相關(guān)歷史經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)制定標(biāo)準(zhǔn)?！痹谪?cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值的選取上，分為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。由于科技館行業(yè)的特殊性，在績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值的選取上，往往以行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為主，歷史標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)為輔。在實(shí)踐中，科技館行業(yè)、主管部門與財(cái)政部門在建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)值體系時(shí)，需要采集國(guó)家、其他省市地區(qū)同類財(cái)政支出績(jī)效信息，同時(shí)做好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)值測(cè)算研究工作，大多采用行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的方法進(jìn)行評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定。

如在二級(jí)指標(biāo)“科普教育與展教活動(dòng)”中，設(shè)定三級(jí)指標(biāo)：“科普活動(dòng)進(jìn)校園進(jìn)社區(qū)”，在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，設(shè)定“每年開展超過10場(chǎng)次（含10場(chǎng)次）的，得3分，開展超過5場(chǎng)次的，得2分，開展少于5場(chǎng)次的，得1分，未開展的，不得分?！边@是科技館行業(yè)根據(jù)當(dāng)年度的工作計(jì)劃在歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上針對(duì)省級(jí)場(chǎng)館作出的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

三、建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的難點(diǎn)

建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的難點(diǎn)，是指標(biāo)權(quán)重的確定。對(duì)于各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的確定，常常使用專家直觀判斷方法，即請(qǐng)一定數(shù)量的專家根據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)和知識(shí)，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的各級(jí)指標(biāo)，依據(jù)重要程序賦分，再采用數(shù)字平均法對(duì)分值進(jìn)行歸一化處理。

一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)指標(biāo)在分值上如何確定權(quán)重？這是建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的難點(diǎn)。相同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，相同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在確定指標(biāo)權(quán)重時(shí)采用不同的評(píng)價(jià)方案，會(huì)得出不相同的評(píng)價(jià)結(jié)果。仍以科技館科普大篷車萬里行項(xiàng)目為例。如“項(xiàng)目管理”“科普展教活動(dòng)”“科普活動(dòng)進(jìn)校園進(jìn)社區(qū)”“車載展品更新改造”“科普專業(yè)人員培訓(xùn)”，分別賦分12分，20分，20分，20分，13分，和分別賦分5分，30分，30分，15分，5分，評(píng)價(jià)結(jié)果可能會(huì)出現(xiàn)很大不同。因此，如何客觀、公正地對(duì)指標(biāo)權(quán)重進(jìn)行計(jì)分設(shè)計(jì)，似乎是“仁者見仁，智者見智”，哪一種績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)方案更能準(zhǔn)確反映被評(píng)價(jià)單位的預(yù)算績(jī)效管理水平、評(píng)價(jià)結(jié)果更能公正反映被評(píng)價(jià)對(duì)象的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目？這是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)者的一個(gè)“難題”。因此，在建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)時(shí)，把握好指標(biāo)權(quán)重確定的四個(gè)原則，才能科學(xué)設(shè)計(jì)指標(biāo)權(quán)重。

第一，全面性與重點(diǎn)性相結(jié)合，對(duì)重點(diǎn)指標(biāo)加大權(quán)重。所謂重點(diǎn)性指標(biāo)，是指能夠突出被評(píng)價(jià)單位的職能和功能，能夠重點(diǎn)反映實(shí)施項(xiàng)目的重要性和產(chǎn)出效果以及社會(huì)效益。仍以科技館科普大篷車萬里行項(xiàng)目為例。如二級(jí)指標(biāo)中，“科普展教活動(dòng)”最能體現(xiàn)項(xiàng)目功能，反映產(chǎn)出效果和社會(huì)效益。所以，“科普展教活動(dòng)”指標(biāo)為重點(diǎn)指標(biāo)，應(yīng)加大權(quán)重。第二，定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，對(duì)定量評(píng)價(jià)加大權(quán)重。如“科普展教活動(dòng)”下設(shè)計(jì)三級(jí)指標(biāo)，“公眾參與度”和“公眾滿意度”?！肮妳⑴c度”為定量指標(biāo)，可以以場(chǎng)次和人數(shù)進(jìn)行客觀統(tǒng)計(jì)，“公眾滿意度”為定性評(píng)價(jià)，可以采取問卷調(diào)查和現(xiàn)場(chǎng)分析等方法進(jìn)行主觀評(píng)分。“公眾參與度”不高，“公眾滿意度”也會(huì)受到影響。所以應(yīng)加大“公眾參與度”這一類定量指標(biāo)的權(quán)重。第三，過程評(píng)價(jià)與結(jié)果評(píng)價(jià)相結(jié)合，對(duì)結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)加大權(quán)重。如，有沒有建立制度和執(zhí)行制度，這是過程評(píng)價(jià)指標(biāo)，制度執(zhí)行得怎么樣是結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)。在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中，往往是只要有制度，不管制度是否有質(zhì)量，是否在執(zhí)行，均可得分，很少設(shè)計(jì)結(jié)果評(píng)價(jià)指標(biāo)，如結(jié)果制度執(zhí)行的效果。第四，評(píng)價(jià)方法采取問卷調(diào)查和專家評(píng)議相結(jié)合，專家評(píng)議的指標(biāo)加大權(quán)重。因?yàn)閱柧碚{(diào)查的隨機(jī)性，覆蓋面窄，不能全部反映評(píng)價(jià)指標(biāo)的真實(shí)情況，而專家評(píng)議的權(quán)威性不容置疑。

四、建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的策略

第一，績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究與具體實(shí)踐工作相銜接，理論要在實(shí)踐中不斷豐富、發(fā)展和完善。建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，需要理論支撐和理論創(chuàng)新，需要在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上反復(fù)驗(yàn)證。第二，要因地制宜開展建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)工作。結(jié)合省份（地 區(qū)）、部門、單位實(shí)際，設(shè)計(jì)共性，突出個(gè)性，把握全面，強(qiáng)化重點(diǎn)。指標(biāo)庫(kù)既能實(shí)現(xiàn)評(píng)價(jià)功能，又能反映項(xiàng)目功能和地方特色。第三，根據(jù)單位職能科學(xué)設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，績(jī)效目標(biāo)可實(shí)現(xiàn)，評(píng)價(jià)指標(biāo)可操作。對(duì)績(jī)效指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，要具體、全面。既能體現(xiàn)成本，又能反映效益，包括社會(huì)效益、生態(tài)效益，既要包括公眾滿意度，還要包括利益相關(guān)者滿意度，如主管部門、財(cái)政部門、單位內(nèi)部員工等。

五、結(jié)語(yǔ)與建議

建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)是績(jī)效評(píng)價(jià)管理工作中的一項(xiàng)重要工作。它與績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定、評(píng)價(jià)方法的選擇、評(píng)價(jià)成果的運(yùn)用等一起構(gòu)成財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理體系。

建議在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中形成經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大相關(guān)工作資金投入；加快績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)人才隊(duì)伍培養(yǎng)與建設(shè)，推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的理論研究，區(qū)分不同層級(jí)、不同地域、不同規(guī)模的科普?qǐng)鲳^分類制定指標(biāo)庫(kù)，做好評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)的頂層設(shè)計(jì)，將指標(biāo)庫(kù)不斷發(fā)展和完善。