新時代民主黨派參與政黨協(xié)商的主要問題及其完善路徑

鐘瑞華 鄒衛(wèi)中

摘 要：健全和完善民主黨派參與政黨協(xié)商的制度，是社會主義協(xié)商民主發(fā)展的重要路徑。由于在歷史定勢影響、政黨意識淡薄、利益代表趨同和制度供給結(jié)構(gòu)性失衡的交錯作用下，民主黨派參與政黨協(xié)商還未能實現(xiàn)最理想的效能，面臨著主體性缺失、決策參與能力弱化、內(nèi)外整合能力不足、利益代表泛化和制度粗放化等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。應(yīng)當(dāng)全方位提升和再造政黨的主體性，集智聚力整合組織力量，加強政黨協(xié)商的法治化建設(shè)，精細(xì)化政黨協(xié)商的保障機制，以促進(jìn)民主黨派更好地參與政黨協(xié)商，更好發(fā)揮多黨合作制度效能。

關(guān)鍵詞：政黨協(xié)商;民主黨派;協(xié)商民主;制度保障

中圖分類號：D665文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3163（2021）06-00052-05

政黨協(xié)商是我國協(xié)商民主制度體系中的重要形式，也是中國共產(chǎn)黨加強長期執(zhí)政能力建設(shè)的重要途徑。作為政黨協(xié)商的直接參與主體，民主黨派需要不斷完善參與政黨協(xié)商的機制，從結(jié)構(gòu)、程序和制度層面增強民主黨派參與政黨協(xié)商的政治效能，與執(zhí)政黨齊心協(xié)力將政黨協(xié)商在我國政治生活中的獨特優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政黨協(xié)商的制度框架下，進(jìn)一步深入推進(jìn)民主黨派參與政黨協(xié)商研究，有助于破解在民主黨派參與政黨協(xié)商過程中存在的協(xié)商瓶頸，更好地提升民主黨派參與政黨協(xié)商效能，為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，凝聚政治共識，匯集全民智慧，凝聚社會力量。

一、民主黨派參與政黨協(xié)商實踐中的主要問題

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央結(jié)合國際國內(nèi)、黨內(nèi)黨外政治社會的新情況，大力發(fā)展協(xié)商民主，把政黨協(xié)商作為推進(jìn)協(xié)商民主的重點工作，置于完善中國特色社會主義協(xié)商民主體系的首要層面。但是如何使制度設(shè)計落地有聲，實實在在地促進(jìn)民主黨派更好地參與政黨協(xié)商，尚需推動制度的具體化和精細(xì)化。在這個過程中應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注和探討民主黨派參與政黨協(xié)商實踐中存在的幾個深層次問題。

第一，民主黨派利益代表泛化。民主黨派作為各自所聯(lián)系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會主義的愛國者的政治聯(lián)盟，體現(xiàn)著各民主黨派所代表的界別利益。然而，在政黨協(xié)商中，各民主黨派越來越多地關(guān)注與廣大人民群眾共同的公共利益，而沒有聚焦在反映和代表各自所聯(lián)系群眾的要求和具體利益，即界別利益，導(dǎo)致了其所代表的利益面向呈現(xiàn)出泛化傾向。界別利益表達(dá)不足和無差別拓展代表利益共同作用下的負(fù)面效應(yīng)也愈加明顯，最終導(dǎo)致在政黨協(xié)商中民主黨派難以充分代表和反映各自聯(lián)系群眾的根本訴求和利益，無法真正地在政黨協(xié)商中發(fā)揮實質(zhì)主體作用。

第二，民主黨派決策參與能力弱化。《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》明確列舉了政黨協(xié)商的主要內(nèi)容是“中共全國代表大會、中共中央委員會的有關(guān)重要文件;憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議;國家領(lǐng)導(dǎo)人建議人選;國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的中長期規(guī)劃以及年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況;關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定等重要問題;統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問題;其他需要協(xié)商的重要問題”[1]。由于政黨協(xié)商涉及國家的重大問題、戰(zhàn)略問題，民主黨派在參加政黨協(xié)商時要求“加強思想、組織、制度特別是領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，提高政治把握能力、參政議政能力、組織領(lǐng)導(dǎo)能力、合作共事能力、解決自身問題能力”[2]。民主黨派能否整合組織資源，提升這“五種能力”，在一定程度上直接決定了民主黨派參與政黨協(xié)商的工作水平。就現(xiàn)實情況而言，省級以下的民主黨派缺乏積極有效的組織建設(shè)，民主黨派內(nèi)部成員“個體”雖表現(xiàn)出“精英化”色彩，但內(nèi)部成員之間對政黨協(xié)商議題缺少充分有效的溝通，加上資源配置和利益整合的不充分，民主黨派內(nèi)部形成整體合力的能力較弱。“個體化”現(xiàn)象致使民主黨派在政黨協(xié)商中話語權(quán)弱化，處于相對被動、難以應(yīng)對協(xié)商的局面。與外部交流而言，民主黨派與黨委政府以及各民主黨派之間橫向聯(lián)系不夠，缺乏與黨委政府進(jìn)行對話、溝通、聯(lián)系的有效制度途徑，缺少與其他各民主黨派緊密配合、橫向?qū)拥臋C制，從而在政黨協(xié)商過程中容易出現(xiàn)“隔靴搔癢”和重復(fù)性建議的情況。而且，民主黨派在決策前的知情明政、利益綜合等方面做得不夠，面對協(xié)商過程中的通報材料，往往泛泛而談，不能充分地進(jìn)行利益表達(dá)，難以提出有價值的意見和建議。如果決策前沒有充分地開展實證調(diào)研，那么民主黨派在參與決策過程中容易出現(xiàn)“情況摸不透、問題找不準(zhǔn)、建議不中用”的現(xiàn)象。加之各地存在以政協(xié)協(xié)商取代政黨協(xié)商的簡單作法，這進(jìn)一步弱化了民主黨派在我國協(xié)商民主體系中的地位和作用，降低了政黨協(xié)商的效能，造成了政治資源浪費，最終局面是民主黨派參與政黨協(xié)商能力的弱化。

第三，民主黨派主體性不強。當(dāng)前中國正處于深化改革和實現(xiàn)中國夢的關(guān)鍵期，越來越“需要匯集眾智、增強合力，凝聚人心、眾志成城”。2014年，習(xí)近平在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話指出，民主黨派要推進(jìn)履職能力建設(shè)，“要提高聯(lián)系群眾的能力，創(chuàng)新群眾工作方法，暢通和拓寬各界群眾的利益訴求表達(dá)渠道，發(fā)揮好橋梁紐帶作用;要提高合作共事能力”[3]。但民主黨派在政黨協(xié)商實踐中主體性弱化集中體現(xiàn)在“不愿協(xié)商、不會協(xié)商、協(xié)商單向化”的三個維度。“不愿協(xié)商”，表現(xiàn)為一種“上熱中溫下涼”的非常態(tài)現(xiàn)象。民主黨派地方組織部分成員存在著認(rèn)識的偏差，協(xié)商意愿低，參政意識不足，缺乏擔(dān)當(dāng)精神和使命感，沒有充分認(rèn)識到參與政黨協(xié)商的職責(zé)和作用，甚至片面地認(rèn)為自身就是“配角”，參與協(xié)商只是“走形式”?！安粫f(xié)商”則體現(xiàn)在參與政黨協(xié)商的技能上。雖然民主黨派作為精英型政黨，其大部分成員具有高學(xué)歷、高職稱，但不少民主黨派成員參政協(xié)商能力較弱，圍繞中心、服務(wù)大局的意識仍有待提升，利益表達(dá)能力和綜合能力有待提高，未能很好地?fù)?dān)負(fù)參與政黨協(xié)商的重任、發(fā)揮出建言獻(xiàn)策的作用。而“協(xié)商單向化”則體現(xiàn)在政黨協(xié)商活動的各個環(huán)節(jié)基本上是由中共各級黨委發(fā)起并主導(dǎo)，各級民主黨派處于一種較為被動的狀態(tài)，造成民主黨派在參與政黨協(xié)商中未能體現(xiàn)出平等協(xié)商主體雙向互動的特質(zhì)。

第四，各地黨委制定的有關(guān)政黨協(xié)商的具體制度難以落地扎根。《關(guān)于加強政黨協(xié)商的實施意見》要求各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（地、州、盟）黨委結(jié)合實際，對開展政黨協(xié)商作出具體安排。盡管有些省市中共黨委制定了中共黨委與民主黨派開展政治協(xié)商活動的規(guī)程，這些規(guī)程也整體上涵蓋了政黨協(xié)商活動的各個主要方面，但從規(guī)程的實際執(zhí)行情況看，還沒有取得理想的效果。這主要是因為這些政黨協(xié)商規(guī)程內(nèi)容安排較為粗放，難以程序化操作，實施效果不高。另一方面，雖然規(guī)程對政黨協(xié)商的基本環(huán)節(jié)都提出了一定的要求，但缺乏強力的督促落實機制，顯然規(guī)程在實際運行過程中不具備應(yīng)有的權(quán)威性和約束力，導(dǎo)致政黨協(xié)商流于形式。此外，具體的協(xié)商運作流程亦未做到精細(xì)化，如黨委政府如何提出協(xié)商的問題，提出什么樣的問題，在具體調(diào)研中黨委政府與各民主黨派的關(guān)系如何協(xié)調(diào)，這些內(nèi)容需要明晰化，以提高民主黨派參與政黨協(xié)商的實效。

二、民主黨派參與政黨協(xié)商的制約性因素

首先，政黨協(xié)商中政黨責(zé)任意識體現(xiàn)不到位。政黨政治也是責(zé)任政治，執(zhí)政黨和參政黨都應(yīng)當(dāng)成為具有政黨責(zé)任意識的政治組織。習(xí)近平總書記指出：“開展政黨協(xié)商，需要中國共產(chǎn)黨和各民主黨派共同努力……對民主黨派而言，要努力提高政黨協(xié)商能力，擔(dān)負(fù)起政黨協(xié)商參與者、實踐者、推動者的政治責(zé)任?！盵4]由于民主黨派參加政黨協(xié)商只負(fù)有政治責(zé)任，不負(fù)有法律義務(wù)，因而民主黨派及其成員無需對沒有履行好政黨協(xié)商的后果承擔(dān)責(zé)任。加上各民主黨派在利益綜合上存在差異，故而民主黨派沒有把政黨責(zé)任作為參與政黨協(xié)商的核心責(zé)任形式，甚至把政黨協(xié)商片面地理解為對執(zhí)政黨決策的擁護(hù)與附和，導(dǎo)致政黨責(zé)任意識缺失或淡化。此外，有的地方中共主要領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)商意識匱乏，把民主黨派等同于一般的政治組織、群團(tuán)組織，存在敷衍應(yīng)付協(xié)商、象征性協(xié)商和“突擊協(xié)商”的情況，甚至以通報代替協(xié)商，進(jìn)一步加劇了民主黨派參與政黨協(xié)商的困境。

其次，無差別的利益代表造成代表性趨同。由于社會經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的階層代表性不斷分化，逐步形成各民主黨派之間代表性的趨同。民主黨派間的代表趨同又會引起民主黨派本身代表性的同構(gòu)化，甚至逐漸失去其原有的合法性和政黨價值。當(dāng)缺乏代表性特點的民主黨派不斷向社會開放之時，其實往往帶來政黨吸引力的下降和功能的弱化，給多黨合作政黨協(xié)商造成潛在的沖擊。尤其伴隨著自媒體的發(fā)展，一方面，人們有著高效的自我發(fā)聲平臺，其自我代表意識顯著提高，這直接挑戰(zhàn)和削弱了民主黨派整合民意的功能;另一方面，網(wǎng)絡(luò)虛擬社會中的“民意訴求”是無界別或模糊界別的，如果民主黨派無差別地迎合虛擬社會中的“民意”，最后導(dǎo)致了一個悖論式的尷尬境地，直接引起代表性的趨同，而失去其代表的針對性。

最后，政黨協(xié)商的制度供給結(jié)構(gòu)性失衡。為了使政黨協(xié)商能夠更好地實現(xiàn)其政治價值和目的，就必須進(jìn)一步完善政黨協(xié)商的制度環(huán)境，確保政黨協(xié)商有制度體系上的全面規(guī)范，使建立在合作共事理念基礎(chǔ)上的執(zhí)政黨與參政黨能夠在明確的協(xié)商形式、合理的協(xié)商程序和完整的協(xié)商環(huán)節(jié)下實施協(xié)商。就目前中國政黨協(xié)商的制度現(xiàn)狀來看，中央已經(jīng)從頂層設(shè)計構(gòu)建了政黨協(xié)商制度體系框架，但地方黨委和政府針對政黨協(xié)商各環(huán)節(jié)具體的、精細(xì)化的制度供給匱乏，存在宏觀性制度供給過度泛化和有效性制度供給不足的制度供給結(jié)構(gòu)性問題。省級及以下層面政黨協(xié)商的制度性規(guī)范仍多是原則性表述，在政黨協(xié)商實踐中難以憑借宏觀的規(guī)定來把握和實現(xiàn)精細(xì)化的協(xié)商，加上民主黨派內(nèi)部也缺乏相對應(yīng)的政黨協(xié)商制度設(shè)計，導(dǎo)致民主黨派參與政黨協(xié)商存在一定的隨意性。

三、完善民主黨派參與政黨協(xié)商的路徑

首先，完善民主黨派參與政黨協(xié)商要依據(jù)三個方面的原則：政治性原則、協(xié)作性原則和組織性原則。政黨協(xié)商是高層次的國家政治活動，政治屬性是民主黨派的根本屬性，因而民主黨派參與政黨協(xié)商的首要原則是政治性原則。政治性原則要求民主黨派以憲法和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度為保障參與政黨協(xié)商，與中國共產(chǎn)黨增進(jìn)政治共識，努力實現(xiàn)共同的國家、民族使命和政治目的。協(xié)作性原則表明政黨之間不是相互傾軋的競爭對立關(guān)系，而是和諧協(xié)作的新型多黨合作關(guān)系。組織性原則要求參政黨整合黨內(nèi)組織和黨外資源力量，遵循政黨協(xié)商的制度規(guī)范和協(xié)商程序，調(diào)研協(xié)商議題，積極發(fā)揮科學(xué)決策、批評建議和力量凝聚的獨特作用。

其次，提升民主黨派主體性，全面開發(fā)政黨協(xié)商的多重功能。作為政黨協(xié)商的重要主體，民主黨派的主體性生成和提升與政黨協(xié)商的功能相伴相生。因而民主黨派在政治立場上，要進(jìn)一步理解和把握中國特色社會主義理論體系中關(guān)于多黨合作的思想，以及政黨協(xié)商的基本原則及寶貴經(jīng)驗，把握政黨協(xié)商在社會主義協(xié)商民主體系中首要位置的定位，樹立政黨之間真誠團(tuán)結(jié)和合作的理念。在利益代表與表達(dá)上，民主黨派應(yīng)當(dāng)主動提高政黨意識，承擔(dān)起政黨責(zé)任，清楚認(rèn)識基于協(xié)商凝聚共識是中國政黨政治的重要使命，自覺強化代表意識，作為一定社會群體的合法利益代言人參與政黨協(xié)商，積極主動為各自所代表的社會群體的利益代言、發(fā)聲，以贏得黨內(nèi)和社會公眾的自覺認(rèn)同。在參與政黨協(xié)商的主動性上，可以主動設(shè)置政黨協(xié)商的議程，拓展民主黨派參與政黨協(xié)商的空間。

再次，集智聚力，加強民主黨派組織力量整合。集智聚力，集中體現(xiàn)在民主黨派的界別優(yōu)勢。民主黨派需要進(jìn)一步優(yōu)化組織架構(gòu)，以增強組織整合力。在2015年5月召開的中央統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上，習(xí)近平強調(diào)中國共產(chǎn)黨各級組織要支持民主黨派加強組織建設(shè)。這不僅為民主黨派自身的發(fā)展建設(shè)指明了路徑，而且為民主黨派更好地參與政治協(xié)商指明了方向。加強組織內(nèi)部力量的優(yōu)化整合，能夠使民主黨派更好地?fù)?dān)當(dāng)起政黨協(xié)商的責(zé)任，更充分地發(fā)揮民主黨派在政黨協(xié)商中的主體性和主動性。具體來說，民主黨派要把組織力量整合深嵌在高質(zhì)量的參政議政之中。加強組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)隊伍的機構(gòu)整合是核心，要盡快建成一支新時代積極建言獻(xiàn)策的智庫專家和黨務(wù)管理專門人才隊伍。觀念整合是主線，應(yīng)以保持民主黨派特色為前提，增強成員對中國特色社會主義的“四個自信”和政治定力。行動整合是主要任務(wù)，加強民主黨派基層組織聯(lián)系群眾的作用，注重基層輻射，將所聯(lián)系群眾的意見和建議及時反映到有關(guān)部門，同時將政府決策傳播到民眾之中，下聯(lián)上合，有效通過參與政黨協(xié)商形成推動社會發(fā)展的合力。

第四，加強法治化建設(shè)是民主黨派更好地參與政黨協(xié)商的主要方向。當(dāng)前，政黨協(xié)商已經(jīng)成為規(guī)范化程度最高的一種社會主義協(xié)商民主形式，但民主黨派參與政黨協(xié)商的運行機制中仍然存在著法治化不足的問題，例如政黨協(xié)商的程序規(guī)范、制度建設(shè)、法律保障等方面的法治化問題。一是加強民主黨派參與政黨協(xié)商的程序規(guī)范，特別是合理規(guī)范政協(xié)協(xié)商與政黨協(xié)商兩者如何在程序上的銜接問題，以提高政黨協(xié)商的效能;二是加強法律保障，改進(jìn)民主黨派參與政黨協(xié)商的法治環(huán)境;三是及時健全完善各級政黨協(xié)商的制度體系，推進(jìn)政黨協(xié)商快速步入正軌。

最后，精細(xì)化政黨協(xié)商的保障機制。精細(xì)化政黨協(xié)商的保障機制主要從以下幾個環(huán)節(jié)作出相應(yīng)的安排。一是配合知情明政機制，建立健全信息傳導(dǎo)共享機制。建立健全專題性講座和情況實時通報制度，黨委、政府及相關(guān)部門指定專人負(fù)責(zé)定期向民主黨派介紹重要情況，確保知情深度;開展協(xié)同調(diào)研，確保知情精度;提供有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、研究資料等，確保知情廣度。并通過加快建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)和移動新媒體參政議政平臺，在黨委、政府、黨委統(tǒng)戰(zhàn)部、民主黨派之間收集、傳導(dǎo)、共享更多的有關(guān)協(xié)商議題的資料。二是配合考察調(diào)研機制，優(yōu)化調(diào)研環(huán)節(jié)。優(yōu)化選題環(huán)節(jié)，始終聚焦大局，有針對性地選擇能夠充分代表本黨派特色的專題;優(yōu)化選人用人環(huán)節(jié)，建立由本黨派人才為主的具有民主黨派特色的新型智庫，為重點課題調(diào)研提供強大智力支撐;優(yōu)化合作調(diào)研活動，黨派間可“上下聯(lián)動、橫向聯(lián)合”，整合各黨派人力資源，成立政黨協(xié)商聯(lián)合調(diào)研組。三是配合工作聯(lián)系機制，完善服務(wù)保障機制。加強對口聯(lián)系制度，黨委協(xié)調(diào)政府部門加強同民主黨派聯(lián)系，定期走訪座談。積極推薦符合條件的民主黨派成員通過輪崗交流、掛職鍛煉等途徑擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。四是配合協(xié)商反饋機制，優(yōu)化成果追蹤轉(zhuǎn)化機制。對于切實可行的意見和建議，要持續(xù)積極跟蹤意見的落實情況，并將結(jié)果反饋給黨派負(fù)責(zé)人。將政黨協(xié)商計劃落實情況納入黨委年度督查工作計劃，加強監(jiān)督檢查，推進(jìn)意見建議辦理、反饋規(guī)范化、程序化、制度化。

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責(zé)任編輯：鮑躍華