國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃編制模式探析

摘要：在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深化落實和國土空間規(guī)劃體系改革的大背景下，村莊規(guī)劃由發(fā)展建設向實用管控轉變，“多規(guī)合一”的實用性村莊成為新時期村莊規(guī)劃的主要目標。本文探討在國土空間規(guī)劃體系背景下村莊規(guī)劃編制的技術、方法和實現(xiàn)路徑，為促進村莊發(fā)展、新農村建設和鄉(xiāng)村振興提供借鑒。

關鍵詞：村莊規(guī)劃;國土空間規(guī)劃;獅子梁村

1、規(guī)劃背景

一直以來，涉農政策始終占據(jù)著我國國家政策的首要地位，繼十五屆六中全會提出社會主義新農村政策、十八大提出美麗鄉(xiāng)村政策之后，十九大提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。從國家到省市縣各級政府，從宏觀引導到建設支撐，政府始終嘗試從各層面、多視角來關注和解決“三農問題”，村莊規(guī)劃作為引導解決“三農”問題的重要途徑和手段，更應結合各層面的關注重點和時代發(fā)展趨勢，提出切實有效的解決路徑。

近年來，各地積極推進村莊規(guī)劃編制和實施，取得了一定成效，但村莊規(guī)劃照搬城市規(guī)劃模式、脫離農村實際、指導性和實施性較差等問題普遍存在。而在劇烈城鎮(zhèn)化的進程中，農村推進城鎮(zhèn)化的腳步常常會忽略農民的意愿和農村真正的需求及發(fā)展方向。新一輪國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃編制，旨在從農村的實際發(fā)展現(xiàn)狀入手，以尊重農民的意愿和需求為前提，探索符合農村實際的村莊規(guī)劃理念，創(chuàng)新和改進村莊規(guī)劃方法，提高村莊規(guī)劃編制水平，構建一套具有實用性的村莊規(guī)劃模式。

2、國土空間規(guī)劃下的村莊規(guī)劃編制初探

2.1編制思路

村莊規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是實施國土空間用地管制、核發(fā)建設規(guī)劃許可的法定規(guī)劃。編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃已成為現(xiàn)階段鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及新時期國土空間規(guī)劃要求下的新任務。

2.2編制重點

優(yōu)化國土空間布局，落實生態(tài)保護紅線和永久基本農田，劃定歷史文化保護線，明確生態(tài)、農業(yè)農村住房、產業(yè)、基礎設施和公共服務設施等各類用地布局;落實六大基礎版塊和三大新增板塊，詳細獲取村莊基礎數(shù)據(jù)，提出各類開發(fā)建設、修復整治等的管控和引導要求。

3、國土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃編制實例

3.1獅子梁村概況及現(xiàn)狀分析

3.1.1區(qū)位及自然條件

獅子梁行政村隸屬于內蒙古呼和浩特清水河縣老牛灣鎮(zhèn)，地處縣城西南部、老牛灣中部，距呼和浩特16公里。老牛灣旅游區(qū)是黃河中游段最為典型和突出的代表，成為黃河旅游帶上極具競爭力的旅游經濟示范區(qū)。

獅子梁村地處高原，氣候差異很大，具有高原寒暑劇變的特點，屬大陸性季風氣候。獅子梁村處于半山溝梁地帶，氣候較冷，晝夜溫差大，土地貧瘠，產量較低，同時離縣城較遠，信息閉塞落后。

3.1.2人口及產業(yè)現(xiàn)狀

本行政村共有自然村22個，總戶籍戶數(shù)755戶，戶籍人口數(shù)1817人，年齡結構18周歲以下269人，18周歲至59周歲1246人，60歲以上302人。

主導產業(yè)類型單一，以農業(yè)為主，兼有種植業(yè)、畜牧業(yè)。當?shù)剞r民經濟收入主要靠種植黍、谷、糜等小雜糧為主，養(yǎng)殖業(yè)以牛羊養(yǎng)殖為主，牲畜4482頭。農民主要的收入靠外出打工，由于每戶耕地較少，基本是自給自足。年收入在8000元之間。

3.1.3土地利用現(xiàn)狀

全村有集體土地面積40543.9畝，農用地23327.9畝，林地6474畝，草地6521.7畝，建設用地876畝，荒山荒溝未利用地16340畝。

獅子梁村地勢坡度明顯，用地較為分散，建設用地并不規(guī)整，宅基地浪費嚴重，農耕用地分散在村莊周圍。

3.1.4公共服務設施和基礎設施現(xiàn)狀

自然村照明用電全覆蓋，村道路現(xiàn)狀除上石槽梁、下石槽梁、弓家背3個自然村硬化道路，其余自然村內全部為土路。全村有機電井2座，便民超市1個，村衛(wèi)生室1個，文化室1個，戲臺1個，村委會占地面積1500平方米。

3.1.5現(xiàn)狀問題分析

從產業(yè)發(fā)展問題、村莊環(huán)境問題、村莊用地問題、設施問題等方面總結如下表：

3.2規(guī)劃目標和定位

3.2.1規(guī)劃目標

本次規(guī)劃將在遵循村莊發(fā)展一般規(guī)律的基礎上，充分考慮獅子梁村現(xiàn)狀自然條件、以及經濟、社會實際發(fā)展狀況，本著尊重村民意愿、集約節(jié)約利用土地、保護生態(tài)環(huán)境的原則，采取精明收縮的規(guī)劃策略，將22個自然村中的19個人口少、居住環(huán)境較差、交通不便的自然村進行搬遷整合，從而實現(xiàn)基礎設施、公共服務設施的共建共享，不斷提高人居環(huán)境品質，積極促進鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展，激發(fā)村莊活力，營造“阡陌縱橫、屋舍儼然、雞犬相聞、黃發(fā)垂髫、怡然自樂”的田園氣息。

3.2.2規(guī)劃定位

不同于城市的精明增長，精明收縮的導向恰恰適合于我國當前山區(qū)鄉(xiāng)村經濟收縮、鄉(xiāng)村人口轉移的現(xiàn)狀;工農商兼業(yè)和人口流動已成為鄉(xiāng)村人居格局變化發(fā)展的主旋律。在這樣的背景趨勢下，在保證城鎮(zhèn)化發(fā)展進程不變的情況下，在鄉(xiāng)村的土地和人口相匹配、鄉(xiāng)村用地的集約化利用、鄉(xiāng)村居住空間格局的合理重組、鄉(xiāng)村產業(yè)的活力發(fā)展、鄉(xiāng)村文化的淵源流傳、鄉(xiāng)村田園風光的特色經營、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的合理利用等問題上表達出清晰的態(tài)度和解決方式，是我們此次規(guī)劃探索的路徑。

3.3國土空間規(guī)劃下的村莊布局

3.3.1規(guī)劃用地布局

獅子梁村根據(jù)現(xiàn)狀條件此次規(guī)劃分為北區(qū)和南區(qū)，均為新增建設用地。北區(qū)79戶，用地規(guī)模4.25公頃。南區(qū)102戶，用地規(guī)模6.68公頃，總計10.93公頃。

按照合理布局，節(jié)約土地、集約發(fā)展的要求進行用地布局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地與國土規(guī)劃、基本農田保護區(qū)、生態(tài)綠地控制范圍進行充分協(xié)調、銜接、并合理安排各類用地。此次規(guī)劃主要安置除上石槽梁、下石槽梁、弓家背已實行人居環(huán)境綜合整治外的其他19個自然村。規(guī)劃可安置181戶，按每戶4人計算，約730人。規(guī)劃范圍為10.93公頃，其中村民住宅用地7.56公頃，人均建設用地149m2，村莊公共服務設施用地0.51公頃，村莊基礎設施用地1.88公頃。

3.3.2住房布局規(guī)劃

村莊居民建筑風格，依然突出窯洞文化特色，延續(xù)傳統(tǒng)窯洞的形式和建筑肌理，注重村莊大環(huán)境和居住小環(huán)境相協(xié)調規(guī)劃院落采用聯(lián)排大院式布置式，

3-5戶為一排，院落內種植鄉(xiāng)土樹種海紅果樹及藤本植物綠化。

3.3.3道路交通規(guī)劃

考慮到村莊內部交通以人行為主的交通特點，主要依托村莊內部道路系統(tǒng)，步行游憩線路串聯(lián)主要綠化開敞空間。步行系統(tǒng)通過不同形式的鋪裝，比如鵝卵石、面磚、礫石、石板等材料以及景觀小品，步行節(jié)點等的打造，構建具有地域特色的步行景觀體系。

3.3.4公共和基礎設施規(guī)劃

（1）公共服務設施規(guī)劃

村莊公共服務設施包括行政管理服務設施、教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施、文化體育設施、社會福利與保障設施、商業(yè)金融服務設施和公共綠地等。

公共服務設施宜集中布置在位置適中、內外聯(lián)系方便、服務半徑合理的地段，并逐步形成一套適應鄉(xiāng)村居民生產生活方式轉變要求、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務和社會管理標準體系。

（2）基礎設施規(guī)劃

大致可分為“生產、生活、生態(tài)”三類，其中，“生產”類基礎設施建設以農田水利設施為代表，根據(jù)農業(yè)發(fā)展需求，加大資金投入，逐步實現(xiàn)農業(yè)產業(yè)化標準;“生活”類基礎設施建設以交通、電力、生活污水收集管網、污水處理設施、無害化衛(wèi)生廁所改造建設等生活配套設施為主，既要考慮鄉(xiāng)村居民生產生活的實際需要，還要根據(jù)產業(yè)融合發(fā)展等要素規(guī)模配置基礎設施資源;“生態(tài)”類基礎設施建設，要全面推進鄉(xiāng)村清潔工程、污水治理工程，建立健全鄉(xiāng)村居民自我管理機制、清掃清運機制、經費保障機制等長效機制，切實改善鄉(xiāng)村人居環(huán)境。

3.3.5綠化景觀規(guī)劃

獅子梁村的綠化景觀結構以門戶空間、開敞廣場、街巷干道、楔形綠地為主要承載，構成村莊綠地景觀系統(tǒng)，可概括為“一軸、一帶、兩區(qū)、多點”的綠化景觀結構。

3.4村莊產業(yè)規(guī)劃

3.4.1產業(yè)現(xiàn)狀問題

（1）獅子梁村農業(yè)基礎設施條件較差，由于地處黃土高原丘陵溝壑區(qū)，立地條件差，土地貧瘠且支離破碎，95%以上耕地是坡梁旱地，設施農業(yè)發(fā)展明顯處于劣勢，加之水資源不足，機械化程度不高，仍未擺脫旱作雨養(yǎng)農業(yè)的基本狀態(tài)，嚴重制約著農業(yè)化發(fā)展進程，這也是清水河縣普遍存在的問題。

（2）農業(yè)發(fā)展方式粗放，資金、技術投入不足，質量效益偏低，產業(yè)化程度較低，缺乏骨干性企業(yè)和項目的支持和帶動，農企聯(lián)接方式匱乏，農民受益環(huán)節(jié)單一。

3.4.2產業(yè)發(fā)展思路

考慮產業(yè)發(fā)展要求，在南區(qū)安排一塊產業(yè)用地，以鄉(xiāng)村主題性旅游為切入點，深度融合一二產和三產，與其他村莊形成差異化發(fā)展，成為老牛灣鎮(zhèn)乃至清水河縣全域旅游的一個有機組成部分，帶領農民創(chuàng)收致富。因此，在安排產業(yè)用地的同時，規(guī)劃用地仍可安置154戶村民住宅。

規(guī)劃在現(xiàn)有優(yōu)勢農業(yè)種植品種基礎上，進一步發(fā)展其他經濟作物、觀賞作物種植，并延伸產業(yè)鏈條，進行深加工，提高產品附加值，創(chuàng)建專屬品牌進行營銷，同時大力開拓農村旅游市場，特色主題旅游活動，實現(xiàn)與其他村莊的差異化、協(xié)同化發(fā)展。

3.4.3產業(yè)發(fā)展規(guī)劃

本次規(guī)劃提出在獅子梁村的未來產業(yè)發(fā)展中，應以品牌農業(yè)為主導產業(yè)，以鄉(xiāng)村旅游、民俗文化體驗為特色產業(yè)，進行融合發(fā)展。按照面上收縮、點狀開發(fā)的原則，加快生態(tài)脆弱、偏遠落后地區(qū)收縮轉移。在全面加強生態(tài)建設的同時，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，適度發(fā)展小雜糧種植、經濟林種植、生態(tài)養(yǎng)殖等其他特色產業(yè)，將獅子梁村建成為全縣生態(tài)旅游和人與自然和諧相處的收縮轉移示范區(qū)。與老牛灣鎮(zhèn)南部臨黃河村莊相比，獅子梁村在黃河特色景觀旅游資源上不具優(yōu)勢，故本規(guī)劃重點以清水河本土經濟作物種植為基礎主導產業(yè)，結合當?shù)丨h(huán)境和自然優(yōu)勢，以農業(yè)發(fā)展為平臺，提供富有鄉(xiāng)村特色的品質配套服務設施，建設游客綜合服務中心，配套建設旅游停車場、旅游餐廳，注冊獅子梁旅游微信公眾號及旅游信息網絡平臺，定期推送最新旅游咨詢，開展特色主題旅游活動，以“研學旅游+鄉(xiāng)土文創(chuàng)”構建獅子梁特色旅游產業(yè)鏈。

同時，依托村域及周邊坡地窯洞景觀和良好的生態(tài)環(huán)境，探索開發(fā)周邊產業(yè)，結合本村自然地形，打造集農業(yè)觀光、農事體驗、農果采摘、農產品推介及餐飲住宿、青少年素質體驗活動等，以生態(tài)旅游帶動農業(yè)生產，夯實產業(yè)基礎從而提升旅游價值，帶動實現(xiàn)生態(tài)效益與經濟效益的“雙贏”。

3.4.4特色產業(yè)：鄉(xiāng)村文化體驗區(qū)

在規(guī)劃用地南區(qū)，預留產業(yè)發(fā)展用地，用以拓展鄉(xiāng)村旅游，建設旅游配套設施，劃分不同文化體驗區(qū)，全方位打造村莊精品旅游區(qū)。

（1）農村生活展示區(qū)，包括展示中心、慢農集市，作為集中參觀人流的接待及農產品推介會，農產品種植及特色養(yǎng)殖的培訓課堂。

（2）民俗文化體驗區(qū)，包括民俗文化展示及燒陶、剪紙手工作坊，攝影科普花田，種養(yǎng)殖體驗區(qū);打造青少年第三空間，將農業(yè)教育、慈孝教育、自然教育、素質教育融合在期間，通過親身經歷、體驗感受和親近自然，了解農作物品類和生長過程，增加對傳統(tǒng)文化的感知，提升地區(qū)文化自豪感。

（3）民宿、農家樂體驗區(qū)，沿襲村落肌理及風格，打造特色傳統(tǒng)窯洞民宿，感受窯洞文化，品嘗無污染農家特色美食。

4、規(guī)劃實施措施

4.1政策建議

（1）開發(fā)市場化搬遷補償。

（2）建立市場化土地補償制度。

（3）新型安置區(qū)土地流轉制度。

（4）完善后期扶植政策促進搬遷后經濟發(fā)展。

4.2實施建議

（1）村莊建設應集中力量、優(yōu)先進行基礎設施及急需的公共服務設施建設，盡快創(chuàng)造良好的村莊面貌。

（2）做到遠、近期相結合，急緩協(xié)調，處理好綜合開發(fā)與局部建設相銜接的關系，嚴格按規(guī)劃程序進行。

（3）加強組織領導，做好技術指導。成立村莊規(guī)劃建設工作小組，負責制定具體的工作安排計劃和實施細則。各相關職能部門加強對村莊規(guī)劃指導和技術培訓工作，組織專業(yè)技術人員深入村莊實地進行技術指導，建立科技、規(guī)劃、設計單位“一對一”技術幫扶機制。

（4）尊重村民意愿，強化公眾參與。始終堅持村民主體地位，維護村民對規(guī)劃編制的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權，讓村民真正參與到規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)。

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作者簡介：劉?。?984.10.14），女，滿族，內蒙古呼和浩特市，研究生，中級，研究方向：城市規(guī)劃。