淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀及完善措施
——以L單位為例

孫元培 唐山市老干部活動中心

行政事業(yè)單位是國家管理的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行使國家職權(quán)、管理國家事務(wù)，擔(dān)負(fù)著管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、維護(hù)公共利益等各項(xiàng)社會管理工作，與社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)息息相關(guān)，與群眾利益密切相連。2014年10月中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，其中第三點(diǎn)中對財(cái)政資金、國有資產(chǎn)、政府采購、政府投資、項(xiàng)目建設(shè)等方面作出了指示，要求強(qiáng)化內(nèi)部控制、防止權(quán)力濫用，從中央層面為行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)指明了方向。加強(qiáng)和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，是落實(shí)黨中央精神的客觀要求，是防止貪污腐敗的重要抓手，也是保證經(jīng)濟(jì)活動合規(guī)合法、提高資金使用效率、保護(hù)資產(chǎn)安全完整、提高服務(wù)和管理水平、增強(qiáng)社會公信力的重要途徑。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

（一）工作機(jī)制基本確立

L單位已經(jīng)基本確立了內(nèi)部控制建設(shè)的工作機(jī)制，主要包括以下三個(gè)方面：第一、單位一把手親自抓內(nèi)部控制工作，建立了由單位一把手擔(dān)任組長、領(lǐng)導(dǎo)班子作為成員的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組。內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對內(nèi)部控制建設(shè)作出決策，全面領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部控制制度的建立、內(nèi)部控制的執(zhí)行和監(jiān)督工作，保證內(nèi)部控制工作涵蓋單位的全部業(yè)務(wù)活動和業(yè)務(wù)流程，防范所有業(yè)務(wù)活動和經(jīng)濟(jì)活動費(fèi)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。第二、L單位內(nèi)部控制制度中明確內(nèi)部控制的牽頭處室為財(cái)務(wù)科，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制相關(guān)具體工作，執(zhí)行內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組的相關(guān)決定。第三、L單位的機(jī)關(guān)黨委作為內(nèi)部監(jiān)督的主要力量，主要負(fù)責(zé)建立完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行中的漏洞，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)上報(bào)內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，及時(shí)堵塞漏洞、防范風(fēng)險(xiǎn)。

（二）制度體系初步建立

L單位依托制度文件和信息系統(tǒng)，結(jié)合自身單位性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍和人員機(jī)構(gòu)設(shè)置，根據(jù)實(shí)際情況制定了崗位職責(zé)和業(yè)務(wù)流程以及內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行流程。制定了符合實(shí)際的《L單位內(nèi)部控制手冊》，手冊共分為五章：第一章為總則、第二章為風(fēng)險(xiǎn)評估與控制、第三章為單位層面內(nèi)部控制、第四章為業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制、第五章內(nèi)部控制評價(jià)與監(jiān)督。其中單位層面內(nèi)部控制分為五節(jié)，分別是組織架構(gòu)和歸口管理、授權(quán)體系與“三重一大”（指重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額資金的使用）、流程控制和制度建設(shè)、單位內(nèi)部責(zé)任體系、信息系統(tǒng)建設(shè)與維護(hù)。其中業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制分為六節(jié)，涉及預(yù)算管理、政府采購、收支業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目資產(chǎn)管理、合同管理等模塊?；靖采w了單位經(jīng)濟(jì)活動和業(yè)務(wù)范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的全部流程。L單位每年年度終了，會在參考上年財(cái)政部門最新發(fā)布的文件政策以及最新的會計(jì)制度的基礎(chǔ)上，對《L單位內(nèi)部控制手冊》進(jìn)行更新，確保內(nèi)控手冊內(nèi)容的及時(shí)性和適用性。

（三）內(nèi)控報(bào)告制度執(zhí)行良好

2017年1月25日，財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告制度（試行）》。一般在次年3月，L單位按財(cái)政部門照統(tǒng)一安排上報(bào)內(nèi)部控制報(bào)告，內(nèi)部控制報(bào)告以財(cái)務(wù)年終決算、固定資產(chǎn)年報(bào)、政府采購系統(tǒng)數(shù)據(jù)等為支撐，根據(jù)當(dāng)年內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)際情況和風(fēng)險(xiǎn)防控進(jìn)行編報(bào)。內(nèi)控報(bào)告主要從單位層面和業(yè)務(wù)層面兩大方面進(jìn)行，單位層面編報(bào)內(nèi)容主要涉及單位主要負(fù)責(zé)人參與內(nèi)控情況、內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施情況、權(quán)力運(yùn)行和制約情況、不相容崗位分離情況、評價(jià)與監(jiān)督情況、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)覆蓋情況、內(nèi)部控制業(yè)流程梳理與更新情況等方面。業(yè)務(wù)層面編報(bào)內(nèi)容主要涉及預(yù)算管理、政府采購、收支業(yè)務(wù)管理、項(xiàng)目資產(chǎn)管理、合同管理等方面。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）全員參與度有待提高

目前，財(cái)政部門非常重視行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)情況，單位領(lǐng)導(dǎo)班子也在重點(diǎn)工作中安排了內(nèi)部控制相關(guān)工作，建立了內(nèi)部控制工作制度、成立了內(nèi)部控制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制工作小組，但是落實(shí)到具體的內(nèi)部控制流程執(zhí)行方面，部分人員的內(nèi)部控制意識還有待加強(qiáng)。內(nèi)部控制是貫穿全局全流程的活動，需要全體人員共同參與，才能將內(nèi)控工作執(zhí)行到位，有效防范風(fēng)險(xiǎn)。由于內(nèi)部控制建設(shè)起步時(shí)間較短，內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制手冊也都是近年開始執(zhí)行的，部分人員還未轉(zhuǎn)變思想，認(rèn)為內(nèi)部控制工作與自己所在處室無關(guān)，是財(cái)務(wù)科的工作，未認(rèn)識到內(nèi)部控制工作需要全體干部職工共同參與、共同遵守。內(nèi)部控制涉及單位運(yùn)轉(zhuǎn)的全流程，涉及單位的每個(gè)處室和每位干部職工，內(nèi)部控制建設(shè)需要全員參與。

（二）內(nèi)部控制執(zhí)行體系尚未全面建立

L單位的內(nèi)部控制制度體系已經(jīng)初步逐步建立，經(jīng)過幾年的不斷更新，相對比較完善，但是內(nèi)部控制執(zhí)行體系相對薄弱，特別是以下兩個(gè)方面：第一、風(fēng)險(xiǎn)評估方面相對薄弱。一方面是風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)不明確，大多以合規(guī)為主，沒有針對性的設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)。另一方面，風(fēng)險(xiǎn)評估程序尚不完善。風(fēng)險(xiǎn)評估基本上采用風(fēng)險(xiǎn)評估小組的評分作為主要依據(jù)，主要依靠經(jīng)驗(yàn)判斷，風(fēng)險(xiǎn)評估小組同時(shí)也是內(nèi)控執(zhí)行人員，影響評估結(jié)果的客觀性。第二、內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況的考核與評價(jià)體系不完善，雖然L單位每年都會進(jìn)行內(nèi)部控制自我評價(jià)，但是對于評價(jià)結(jié)果沒有考核指標(biāo)約束，沒有形成量化考核標(biāo)準(zhǔn)，沒有對違反內(nèi)部控制管理規(guī)定相關(guān)人員的考核評價(jià)和追責(zé)，導(dǎo)致內(nèi)部控制執(zhí)行效率不高、效果不顯著。

（三）內(nèi)部控制各模塊信息系統(tǒng)未實(shí)現(xiàn)全部互聯(lián)互通

當(dāng)今云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)手段迅速發(fā)展，內(nèi)部控制六大模塊與信息技術(shù)相互融合成為必然趨勢。內(nèi)部控制涉及六大業(yè)務(wù)模塊，L單位所在省財(cái)政部搭建了財(cái)政信息系統(tǒng)一體化平臺，目前已經(jīng)將會計(jì)核算、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算編制、工資管理等模塊納入財(cái)政信息管理一體化平臺，但是固定資產(chǎn)、政府采購、年終決算、項(xiàng)目管理等模塊還在獨(dú)立的系統(tǒng)中運(yùn)行，尚未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。若將內(nèi)部控制六大業(yè)務(wù)模塊全部集成在財(cái)政信息管理一體化平臺中，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的實(shí)時(shí)動態(tài)跟蹤，使得業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部控制流程同步進(jìn)行，將有利于深入的數(shù)據(jù)分析與使用、提高內(nèi)部控制管理效率、提高公共服務(wù)效率。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制完善措施

（一）加強(qiáng)內(nèi)部控制宣傳與培訓(xùn)

提高內(nèi)部控制全員參與度，需要加大宣傳力度，內(nèi)部控制理念提出的時(shí)間相對較短，內(nèi)部控制的理念還沒有深入人心，所以需要行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制理念的宣傳與推廣，各地區(qū)各部門之間應(yīng)加強(qiáng)溝通交流，廣泛交流先進(jìn)做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過內(nèi)部控制的宣傳，一方面讓廣大干部職工樹立正確的權(quán)力觀，防止貪污腐敗行為的發(fā)生，另一方面適應(yīng)內(nèi)部控制新常態(tài)，自覺遵守內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制手冊中的要求，按照內(nèi)部控制流程辦理業(yè)務(wù)，切實(shí)確保人民的利益。

同時(shí)，要加強(qiáng)內(nèi)部控制業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在本單位的培訓(xùn)計(jì)劃中安排內(nèi)部控制相關(guān)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容要緊密結(jié)合工作實(shí)際和本單位的特點(diǎn)，切實(shí)做到讓內(nèi)部控制理念深入人心，熟悉掌握內(nèi)部控制流程，不斷總結(jié)在實(shí)踐中遇到的問題并加以改進(jìn)。

（二）建立內(nèi)部控制執(zhí)行機(jī)制

第一、要建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對機(jī)制。如果風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生，立即報(bào)告內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制工作小組，同時(shí)采取有效措施防止次生風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生、將風(fēng)險(xiǎn)事件的危害降到最低。內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制工作小組要立即采取措施，全力整改，必要時(shí)向上級單位報(bào)告。事后要完善內(nèi)部控制相應(yīng)制度辦法，彌補(bǔ)漏洞，建立起強(qiáng)有力的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對體系。

第二、將內(nèi)部控制中的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分解量化，科學(xué)制定考核與評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定相應(yīng)的考評制度和考評體系，將各處室內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況、內(nèi)部控制流程執(zhí)行情況、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對情況等納入考核指標(biāo)體系和考核評價(jià)范圍，在不斷改進(jìn)中逐步形成一套科學(xué)完整、合理可行的考核評價(jià)指標(biāo)體系。

第三、對內(nèi)部控制工作進(jìn)行檢查和問責(zé)，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制工作小組要定期和不定期組織開展內(nèi)部控制檢查并通報(bào)檢查結(jié)果，對內(nèi)控執(zhí)行優(yōu)秀的處室和個(gè)人予以表揚(yáng)，對內(nèi)部控制失職失察處室和干部職工違規(guī)行為進(jìn)行責(zé)任追究。將檢查結(jié)果與評優(yōu)評先、干部提拔等掛鉤，以檢查督促內(nèi)部控制工作的進(jìn)步。

（三）加快內(nèi)部控制信息化和移動化建設(shè)

第一、內(nèi)部控制系統(tǒng)信息化建設(shè)。應(yīng)按照財(cái)政部提出的“統(tǒng)一規(guī)劃、分步實(shí)施、逐步完善”的原則，具體到某個(gè)行政事業(yè)單位，要積極配合省財(cái)政廳的信息化的實(shí)施安排，逐步將內(nèi)部控制制度、內(nèi)部控制業(yè)務(wù)流程等嵌入到業(yè)務(wù)系統(tǒng)中，將業(yè)務(wù)層面和單位層面的內(nèi)部控制內(nèi)容全部集成到財(cái)政信息一體化平臺中。同時(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)識別和預(yù)警機(jī)制嵌入到信息系統(tǒng)中，在信息化系統(tǒng)中進(jìn)行信息采集、發(fā)現(xiàn)漏洞，做到所有業(yè)務(wù)都留有痕跡、責(zé)任可以追溯到人。

第二、內(nèi)部控制信息平臺移動化，行政事業(yè)單位 的業(yè)務(wù)活動包括提交、審核、復(fù)核、終審等多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)需要對應(yīng)的人員進(jìn)行操作，如果信息平臺實(shí)現(xiàn)移動化，將大大提高辦公效率，將業(yè)務(wù)活動的所有環(huán)節(jié)通過手機(jī)等移動端進(jìn)行操作或者將完成情況推送短信等給對應(yīng)辦理人員，可以縮短一項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的完成時(shí)間。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位通過提高內(nèi)部控制全員參與度、建成強(qiáng)有力的內(nèi)控執(zhí)行體系、加強(qiáng)內(nèi)部控制信息化和移動化等方式，建立規(guī)范、科學(xué)、高效的內(nèi)部控制體系，可以使內(nèi)控體系成為防止貪污腐敗的有效途徑、保護(hù)干部職工的有效工具，促進(jìn)單位建立科學(xué)、合理、高效的內(nèi)部控制管理體系，全面提升內(nèi)部管理水平。