養(yǎng)老服務體系建設的現實審視和理性思考
——以江蘇省為例

譚運啟，劉 旸

（江海職業(yè)技術學院，江蘇 揚州 225101）

江蘇是較早進入人口老齡化的省份。在改革開放新時代，江蘇順應經濟社會發(fā)展和養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的要求，以科學發(fā)展觀為指導，以實現中華民族偉大復興的中國夢為價值遵循，積極構建能充分體現居家養(yǎng)老的基礎作用、社區(qū)養(yǎng)老的依托作用、機構養(yǎng)老的支撐作用、信息化養(yǎng)老的補充作用的養(yǎng)老服務體系，逐步走出一條順應民生需求、有江蘇特色的養(yǎng)老服務之路。

一、江蘇養(yǎng)老服務體系建設取得的成就

（一）頂層設計力度加大，養(yǎng)老服務制度 日趨完善

江蘇把養(yǎng)老服務業(yè)納入經濟社會發(fā)展的大局，不斷加大頂層設計的力度。一是政策引領作用越來越強。自2009年以來，江蘇省政府先后出臺了一系列政策、制度。如《關于加快江蘇省老齡事業(yè)發(fā)展的意見》《關于推進民生幸福工程的意見》《關于進一步加強新時期民政工作的意見》《關于進一步加強農村五保養(yǎng)老服務機構建設管理》《江蘇老齡事業(yè)發(fā)展 “十二五” 規(guī)劃》和《江蘇老齡事業(yè)發(fā)展 “十三五” 規(guī)劃》等[1]。二是不斷加大公共財政投入。全省各級政府以公共財政政策為導向，不斷加大對養(yǎng)老服務體系建設的財政投入，先后實施了農村敬老院關愛工程、社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心、養(yǎng)老服務機構、養(yǎng)老服務人才隊伍、宜居頤養(yǎng)社區(qū)、養(yǎng)老服務示范區(qū)、養(yǎng)老服務信息化和虛擬養(yǎng)老院等方面建設。三是建立和健全激勵機制。采取稅收減免、購買服務等方式，扶持社會資本投資興辦福利性、非營利性養(yǎng)老服務設施等。

（二）多元途徑探索加強，養(yǎng)老服務體系 逐步健全

一是大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務，不斷鞏固居家養(yǎng)老的基礎性地位。江蘇各地高度重視居家養(yǎng)老服務中心（站）建設，通過構建 “虛擬養(yǎng)老院” “一鍵通” 等養(yǎng)老服務信息平臺，初步形成覆蓋廣、功能全、周到便捷、常態(tài)化的社區(qū)居家服務。二是積極推進養(yǎng)老服務機構建設。加大公辦養(yǎng)老服務機構建設力度，并鼓勵支持多元社會力量和各種資本參與養(yǎng)老服務體系構建。三是積極探索和構建養(yǎng)老服務信息平臺。不斷探索和創(chuàng)新 “一鍵通” “虛擬養(yǎng)老院” “網格式” 承包服務等養(yǎng)老服務網絡信息平臺。

（三） “四化” 建設有序推進，養(yǎng)老服務質量持續(xù)提升

一是推進養(yǎng)老服務設施標準化。規(guī)劃和建設了一大批功能齊全、適老化、個性化、多元化的養(yǎng)老服務設施；二是推進各類型養(yǎng)老服務規(guī)范化。根據江蘇經濟社會發(fā)展水平和養(yǎng)老服務發(fā)展需求和現狀，制定了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老服務的江蘇標準，促進了養(yǎng)老服務業(yè)的科學、健康發(fā)展；三是推動養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化。全面實行養(yǎng)老服務人員學習、培訓、繼續(xù)教育制度和持證上崗制度，逐步提升養(yǎng)老服務專業(yè)化、職業(yè)化水平；四是積極推動養(yǎng)老服務的智能化。在積極探索和構建 “一鍵通” “虛擬養(yǎng)老院” 等網絡信息平臺的基礎上，積極探索和構建智能化、智慧化社區(qū)建設和養(yǎng)老服務中心建設，不斷提升宜居頤養(yǎng)社區(qū)建設的信息化、智能化水平。

（四）養(yǎng)老服務業(yè)社會化進程加快，養(yǎng)老 服務內涵不斷拓展

養(yǎng)老服務多元化主體基本形成。主要表現在：政府主導作用、社會力量主體作用基本形成。養(yǎng)老服務內容日益全面，養(yǎng)老服務多項指標居全國第一。如截至2016年底江蘇養(yǎng)老服務床位總數、養(yǎng)老護理員持證人數、護理院總量等各類指標居全國第一。2016年底，江蘇每千名老人擁有的床位36.4張，高于全國的31.6張。全省民辦養(yǎng)老機構達1116家，占全國民辦養(yǎng)老機構的8.9%，護理院達98家，居全國之首。全省有14家養(yǎng)老服務組織和機構被確立為國家智慧養(yǎng)老服務試點[2]。養(yǎng)老服務模式多元多樣。全省各地靈活采用 “機構運作” “虛擬養(yǎng)老” “集中居住” “應急服務” “醫(yī)養(yǎng)結合” 和 “志愿服務” 等模式，應對老年人多元化、社會化的需求。養(yǎng)老服務產業(yè)化、市場化趨勢明顯。主要表現在：養(yǎng)老服務產業(yè)引導養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的作用增強，市場在資源配置和調節(jié)養(yǎng)老服務供需矛盾良性互動的作用加強，技術創(chuàng)新、業(yè)態(tài)創(chuàng)新和品牌創(chuàng)新理念在養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中所發(fā)揮的作用越來越強。

二、江蘇養(yǎng)老服務體系建設存在的問題

江蘇養(yǎng)老服務體系建設取得了令人矚目的、階段性的成就，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展水平在全國處于領先地位，但養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的不平衡、不充分不能滿足老年人對美好生活向往的多層次養(yǎng)老服務需要，這一矛盾也是養(yǎng)老服務體系建設中要解決的主要矛盾——供需矛盾，即有效供給和有效需求不足，主要表現在以下三個方面。

（一）養(yǎng)老服務體系結構性矛盾突出

養(yǎng)老服務體系結構性矛盾突出是指養(yǎng)老服務體系存在結構不健全、層次體系不協調等問題。從養(yǎng)老服務供給主體看，多元化養(yǎng)老服務供給體系沒有形成。多元化養(yǎng)老服務供給體系，是指以政府、社區(qū)、居家、社會組織、社會志愿者及老年人群體為主體的養(yǎng)老服務供給體系。當前，江蘇養(yǎng)老服務體系中，養(yǎng)老服務資源的供給主體主要是政府，其他主體存在角色定位不清、發(fā)展重點不明、主體作用不強等突出問題，急需合理定位各供給主體的功能和發(fā)展重點，以便更好地發(fā)揮各主體的作用、協調各主體的功能，合理、公平地配置養(yǎng)老服務供給資源，科學、有效地解決養(yǎng)老服務供給和需求的矛盾，促進養(yǎng)老服務業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；從養(yǎng)老服務體系的動力系統(tǒng)看，需求、供給、支持三大動力系統(tǒng)尚不完善、不協調。主要表現在：以養(yǎng)老服務評估體系為核心的需求動力體系尚不完善、成熟，以養(yǎng)老服務福利制度體系為核心的養(yǎng)老服務支持體系尚不完善和成熟，以養(yǎng)老服務護理制度體系為核心的養(yǎng)老服務供給動力體系尚不完善和成熟。需求、供給、支持三大動力體系的不完善、不成熟，既影響了三大動力體系自身作用和功能的發(fā)揮，又影響了整個養(yǎng)老服務體系中三大動力系統(tǒng)的良性互動和有效循環(huán)。

（二）養(yǎng)老服務體系功能性障礙顯著

養(yǎng)老服務體系功能性障礙是指養(yǎng)老服務體系存在功能缺失、功能越位（錯位）、功能不協調等突出問題。從養(yǎng)老服務資源供給主體看，由于多元化養(yǎng)老服務體系沒有形成，多元化主體，特別是除政府外的其他主體，基本沒有發(fā)揮自己作為資源供給主體的作用，政府雖然在養(yǎng)老服務資源供給中發(fā)揮了主體作用，但是由于缺乏相關的制度和機制，政府往往管得過多、過死，沒有把相關的權力下放給其他主體，出現功能越位，越俎代庖的現象，嚴重限制和阻礙了其他資源供給主體的積極性和主動性。由于在養(yǎng)老服務資源供給中，出現政府一家獨大的局面，既不利于各主體發(fā)揮自身的主體作用，更不利于協調、整合各資源供給主體的功能，必然出現養(yǎng)老服務資源供給主體功能不協調的問題。這說明，江蘇養(yǎng)老服務體系仍需不斷探索、創(chuàng)新和完善。主要表現在4個方面：1.居家養(yǎng)老的基礎性地位沒有形成，基礎性作用充分發(fā)揮出來；2.社區(qū)和居家的依托關系不明、不強，社區(qū)養(yǎng)老的作用有待提升；3.機構養(yǎng)老的支撐作用不明顯，有待加強；4.養(yǎng)老服務的信息化水平急需提升，保障作用有待加強。

（三）養(yǎng)老服務體系制度性問題凸顯

養(yǎng)老服務體系制度性問題主要是指養(yǎng)老服務體系在制度建設方面存在制度缺失、制度越位（錯位）、制度不協調等突出問題。從養(yǎng)老服務資源供給主體看，多元化養(yǎng)老服務體系沒有形成的其中一個重要原因是制度缺失和制度錯位。由于缺乏相關的激勵制度和保障制度及政府行政制度的越位或錯位，多元主體的角色定位、職責功能、發(fā)展趨勢等得不到相關制度的保障、管理和監(jiān)督。此外，由于協調、整合制度和機制的缺失，多元主體在養(yǎng)老服務供給資源配置中的作用很難實現良性互動和多元融合[3]。從養(yǎng)老服務體系的三大動力系統(tǒng)看，三大動力體系不完善、不成熟的一個首要原因是制度缺失和制度錯位（越位），突出表現在：由于相關制度缺失和錯位，養(yǎng)老服務評估制度體系不健全，影響了以評估制度體系為核心的養(yǎng)老服務需求動力體系的發(fā)展和完善；由于相關制度缺失和錯位，養(yǎng)老服務福利制度體系不健全，影響了以養(yǎng)老服務福利制度體系為核心的養(yǎng)老服務支持體系的發(fā)展和完善；由于相關制度缺失和錯位，養(yǎng)老服務護理制度體系不完善，影響了以養(yǎng)老服務護理制度體系為核心的養(yǎng)老服務供給動力體系的發(fā)展和完善。此外，由于協調、整合制度和機制的缺失，需求、支持、供給三大動力系統(tǒng)很難形成良性互動和循環(huán)，所以在養(yǎng)老服務體系中，需求動力體系的核心地位、支持動力體系的基礎地位、供給動力體系的終端（實現）地位很難得到實現。

三、江蘇養(yǎng)老服務體系建設的理性思考

人口老齡化給 “未富先老” 的江蘇經濟社會發(fā)展和養(yǎng)老服務體系建設帶來了更加嚴峻的挑戰(zhàn)，必須在認真分析老齡化新常態(tài)趨勢下，理性思考和探索江蘇養(yǎng)老服務體系建設。

（一）養(yǎng)老服務體系建設的本質是一項福利性事業(yè)，而不是一項市場化產業(yè)

養(yǎng)老服務業(yè)既是服務老年人的福利事業(yè)，又是一項最具市場需求和發(fā)展?jié)摿Φ某柈a業(yè)。養(yǎng)老福利性事業(yè)重點保障城鄉(xiāng) “三無” 老年人和經濟困難等特殊老年人群體的基本性養(yǎng)老服務需求，在此前提下，再滿足一般老年人群體的養(yǎng)老服務需求，具有公益性和非盈利性；養(yǎng)老市場化產業(yè)主要以高收入老人、高齡老人和部分半失能、失能老人為服務對象，以滿足老年人高層次生活需求或特殊性、人性化生活需求為目標，向老年人提供需求服務的相關盈利性活動的總稱。養(yǎng)老服務業(yè)作為福利性事業(yè)，在實現養(yǎng)老服務業(yè)從計劃經濟向市場經濟轉型過程中發(fā)揮了重要的推動作用，但隨著人口老齡化、高齡化加劇和經濟社會的發(fā)展，政府難以滿足老年人日益增長的多層次、多元化、個性化的養(yǎng)老服務需求，養(yǎng)老服務業(yè)市場化、社會化、產業(yè)化發(fā)展勢在必行。因此，隨著養(yǎng)老服務業(yè)多元主體的參與及養(yǎng)老服務業(yè)市場化、社會化程度越來越高，養(yǎng)老服務業(yè)是既具有產業(yè)性質的福利性事業(yè)，又是具有福利性質的市場化產業(yè)。推進養(yǎng)老服務體系建設持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，必須走 “福利+市場” 雙軌制道路[4]，即在保持中國特色養(yǎng)老服務福利性事業(yè)這一特質的基礎上，堅持養(yǎng)老服務事業(yè)與產業(yè)的辯證統(tǒng)一，以事業(yè)保產業(yè)、統(tǒng)領產業(yè)，以產業(yè)帶事業(yè)、助事業(yè)，實現養(yǎng)老服務福利性事業(yè)與養(yǎng)老服務市場化產業(yè)的良性互動和協同發(fā)展。

（二）養(yǎng)老服務體系建設的核心是養(yǎng)老服務，而不是養(yǎng)老保障

“老有所養(yǎng)、老有所樂、老有所學、老有所為” 既是社會建設的目標之一，又是養(yǎng)老服務體系建設的戰(zhàn)略目標，其實現有賴于養(yǎng)老保障和養(yǎng)老服務兩方面的協調發(fā)展。養(yǎng)老服務是為解決老年人多元化、個性化、差異化的層次性需求，以政府為主導的社會各界力量提供各種相關服務。養(yǎng)老保障是為保障老年人民生，以促進養(yǎng)老服務業(yè)健康發(fā)展及社會進步，由國家、各級政府和社會以相關法律法規(guī)政策為依據，由政府機關和社會團體組織實施，對各種因經濟、疾病和社會風險事故而陷入困境的老年人群，以及有物質和精神需求的全體老年人群提供的福利性的物質援助和專業(yè)服務的制度和事業(yè)的總稱[5]14-15。隨著市場經濟的發(fā)展和老年人養(yǎng)老需求的日益提高，養(yǎng)老不能只局限于養(yǎng)老保障這一功能，其服務對象不僅僅是失能老人和貧困老人這些特殊群體，還應具有便民利民的功能，表現出市場性、產業(yè)性和普惠性特點。養(yǎng)老保障服務于、服從于養(yǎng)老服務，是養(yǎng)老服務的基礎和前提，養(yǎng)老服務統(tǒng)領、包涵養(yǎng)老保障，是養(yǎng)老保障的目標定位和價值歸宿。養(yǎng)老保障體系是養(yǎng)老服務體系的一個子體系。因此，養(yǎng)老服務建設具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，在社會養(yǎng)老服務體系建設中居于核心地位。加強對養(yǎng)老服務相關法律法規(guī)政策制度、機制、模式和體系的研究和探索，是建立和完善養(yǎng)老服務體系的必由之路。只有以養(yǎng)老服務建設為核心，以養(yǎng)老保障建設為支撐，才能有序、健康推進養(yǎng)老服務體系建設。

（三）養(yǎng)老服務體系建設的主導是政府，而不是社會或市場

養(yǎng)老服務體系建設應堅持一元主導與多元主體。政府是養(yǎng)老服務體系建設的主導。早在2011年，民政部就確定 “形成‘政府主導、社會參與、全民關懷’的服務體系” ?！渡鐣B(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015）》對養(yǎng)老服務體系的內涵進行了界定，并進一步明確了政府的主導作用和主體地位。主要包括：一是投資主體的多元化，即政府、家庭、社區(qū)、機構和其他社會組織多方參與合作；二是服務方式的多樣化，即居家養(yǎng)老服務、社區(qū)養(yǎng)老服務、機構養(yǎng)老服務的協同協作；三是服務內容的人性化，即滿足老年人生活照料、康復護理、精神慰藉、心理健康、社會參與等多元化、層次性的需求；四是服務人員的專業(yè)化和兼職性，即既要積極培養(yǎng)專業(yè)服務人員，不斷增加專業(yè)人員的數量、提高專業(yè)人員的素質，又要積極發(fā)展和壯大兼職服務人員隊伍；五是養(yǎng)老服務體系的一元主導性與多元主體性，即養(yǎng)老服務體系建設必須堅持以政府為主導，并積極發(fā)揮政府、家庭、社區(qū)、機構和其他社會組織多元主體的作用[5]26-27。政府在養(yǎng)老服務體系建設的規(guī)劃指導、市場培育、監(jiān)督管理、轉型升級等方面發(fā)揮主導作用，具體有以下四個方面：一是養(yǎng)老服務事業(yè)的領導和規(guī)劃；二是養(yǎng)老服務法律法規(guī)政策的制定；三是養(yǎng)老服務供給的參與和資金提供；四是養(yǎng)老服務需求、養(yǎng)老服務供給和養(yǎng)老服務支持的評估及監(jiān)管等。

四、江蘇養(yǎng)老服務體系建設的應然出路

（一）養(yǎng)老服務體系建設的結構優(yōu)化

優(yōu)化養(yǎng)老服務體系結構，就是努力構建以養(yǎng)老服務支持動力系統(tǒng)為基礎層、養(yǎng)老服務需求動力系統(tǒng)為核心層、養(yǎng)老服務供給動力系統(tǒng)為終端層（終極實現） “三位一體” 的養(yǎng)老服務體系，逐漸形成 “居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為補充、醫(yī)養(yǎng)結合為支撐、信息化智能化為保障” 的養(yǎng)老服務新格局。

1.多途徑優(yōu)化養(yǎng)老服務供給結構

首先，優(yōu)化養(yǎng)老服務資源供給存量。即優(yōu)化目前所有的養(yǎng)老服務供給資源，堅持效率優(yōu)先與兼顧公平的原則，利用網絡、多媒體、APP軟件和大數據等技術手段，建立養(yǎng)老服務供給資源共建、共享平臺，發(fā)揮養(yǎng)老服務資源市場的作用，努力實現現有養(yǎng)老服務供給資源在各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）的合理、科學、規(guī)范配置，提高養(yǎng)老服務現有供給資源的利用率，努力杜絕現有養(yǎng)老服務資源的閑置和浪費問題。其次，引導變量。即優(yōu)化 “養(yǎng)老+醫(yī)療” 結構，促進醫(yī)養(yǎng)結合。堅持改革創(chuàng)新和注重公平的原則，利用網絡、多媒體、APP軟件和大數據等技術手段，建立養(yǎng)老服務醫(yī)養(yǎng)結合共建、共創(chuàng)、共享平臺，因時、因地、因人，不斷探索醫(yī)養(yǎng)結合新模式，積極挖掘符合時代、地區(qū)、部門特色的醫(yī)養(yǎng)融合創(chuàng)新點。再次，補足養(yǎng)老服務供給欠量。即健全 “養(yǎng)老+智能” 結構，促進養(yǎng)老服務供給信息化、智能化。最后，做優(yōu)養(yǎng)老服務供給質量。堅持養(yǎng)老服務供給服務性、福利性、全面性原則，優(yōu)化養(yǎng)老服務人員結構，建立養(yǎng)老服務人員就業(yè)激勵機制和退出機制，培育高效、福利型養(yǎng)老服務社會組織。

2.多層次優(yōu)化養(yǎng)老服務支持結構

首先，多元主體協同體系。養(yǎng)老服務支持主體包括各級政府及相關機構和其他市場主體，即非政府社會組織、企業(yè)、社會各方力量等，如保險公司，基金公司等。堅持職責分明、分層分類和協同協作的原則，政府發(fā)揮主導作用，主導和負責養(yǎng)老服務支持的法律支持和保障，政府其他相關機構和部分非政府組織發(fā)揮主體作用，主導和負責養(yǎng)老服務支持的政策性和公益性支持和保障，市場主體，主要是非政府社會組織、企業(yè)、市場和各社會力量等，發(fā)揮市場主體作用，主導和負責養(yǎng)老服務支持的商業(yè)性支持和保障。三個層次職責明確、層層推進、協同協作。其次，拓寬服務內涵。一是拓寬養(yǎng)老服務理念內涵。必須摒棄傳統(tǒng)的、不適應時代發(fā)展需要的養(yǎng)老服務理念，解放思想、實事求是、與時俱進，確立以下養(yǎng)老服務理念：養(yǎng)老服務的關鍵是服務，而不是保障；養(yǎng)老服務的本質是福利性、社會性，不是盈利性和市場性；養(yǎng)老服務的全員性、層次性、全面性，而不是個別化、單一化、片面化。二是拓寬養(yǎng)老服務內容和層次。養(yǎng)老服務包括要有所養(yǎng)、老有所樂、老有所學、老有所學等領域，每個領域都有多個層次和豐富的內容，養(yǎng)老服務支持主體必須從法律、制度、福利、保險、醫(yī)療、金融、教育、就業(yè)等各個領域為養(yǎng)老服務提供層次多元、內容豐富全面的養(yǎng)老服務支持性和保障性服務。［7］最后，健全評估機制。 即健全養(yǎng)老服務支持體系、養(yǎng)老服務供給體系、養(yǎng)老服務需求體系中各級各類評估制度、評估標準，及各級各類監(jiān)督和管理制度制度與標準。

3.多維度優(yōu)化養(yǎng)老服務需求結構

首先，老有所養(yǎng)。省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）各級政府及其相關部門要根據地方經濟社會發(fā)展的實際和當地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的現狀和水平，因時、因地、因人、因事地進行調查研究，研討、探索和制定養(yǎng)老服務需求在老有所養(yǎng)層面上的目標體系、要素體系、標準體系、評價體系等。其次，老有所樂。省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）各級政府及其相關部門要根據地方經濟社會發(fā)展的實際和當地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的現狀和水平，因時、因地、因人、因事地進行調查研究，研討、探索和制定養(yǎng)老服務需求在老有所樂層面上的目標體系、要素體系、標準體系、評價體系等。再次，老有所學。省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）各級政府及其相關部門要根據地方經濟社會發(fā)展的實際和當地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的現狀和水平，因時、因地、因人、因事地進行調查研究，研討、探索和制定養(yǎng)老服務需求在老有所學層面上的目標體系、要素體系、標準體系、評價體系等。最后，老有所為。省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）各級政府及其相關部門要根據地方經濟社會發(fā)展的實際和當地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的現狀和水平，因時、因地、因人、因事地進行調查研究，研討、探索和制定養(yǎng)老服務需求在老有所為層面上的目標體系、要素體系、標準體系、評價體系等。

（二）養(yǎng)老服務體系建設的功能整合

養(yǎng)老服務體系建設是一項復雜、長期、艱巨的系統(tǒng)工程，在養(yǎng)老服務體系建設結構優(yōu)化的基礎上，要努力進行養(yǎng)老服務體系建設的改革創(chuàng)新，以促進和實現養(yǎng)老服務體系建設的功能優(yōu)化與整合創(chuàng)新，即促進和實現養(yǎng)老服務多種性質、多元主體、多重模式、多樣資源的共建、共享和共榮。具體地說，就是在養(yǎng)老服務支持體系上促進政府、市場和社會的平臺共建，在養(yǎng)老服務需求體系上促進政府、市場和社會的資源共享，在養(yǎng)老服務供給體系上促進政府、市場和社會的市場共榮。

1.促進養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化，形成養(yǎng)老服務業(yè)協同、協作、協調發(fā)展的新格局

首先，制定協同、合作、互助發(fā)展的養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃。各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）在編制養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃時，要把協同、合作、互助發(fā)展理念體現在養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃的指導思想、目標設定、實施方案和具體工作安排等各個方面。其次，建立城鄉(xiāng)、區(qū)域養(yǎng)老服務一體化政策對接機制。各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）在養(yǎng)老服務一體化政策對接機制方面，重點保障老年人享有同級、同等的養(yǎng)老服務，如構建和優(yōu)化與異地養(yǎng)老相關的醫(yī)保異地結算政策，完善和健全城鄉(xiāng)、區(qū)域間養(yǎng)老服務資源共享政策等。（養(yǎng)老文章與社科課題申報：養(yǎng)老服務供給中政府、社會、市場的互動研究）再次，構建資源共建共享機制。各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）應把養(yǎng)老服務信息和資源共建共享作為養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)、區(qū)域一體化發(fā)展的核心工作抓好抓實，實現養(yǎng)老服務信息和資源的全方位、無障礙、多維度的共建共享。

2.構建多元參與、開放有序的市場體系，形成養(yǎng)老服務事業(yè)與產業(yè)和諧發(fā)展的新局面

首先，建立標準統(tǒng)一、開放有序的養(yǎng)老服務規(guī)則體系。各省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）要努力促進和實現養(yǎng)老服務業(yè)在標準體系、養(yǎng)老服務需求評估、從業(yè)資格、機構資格及誠信機制的共建和互認，打通養(yǎng)老服務城鄉(xiāng)、區(qū)域互助、協商、共建、共享的渠道，促進各種養(yǎng)老資源在城鄉(xiāng)、區(qū)域內自由流動。其次，打造養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的合作共贏平臺。各市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）要在建立標準統(tǒng)一、開放有序的養(yǎng)老服務規(guī)則體系的基礎上，努力打造養(yǎng)老服務資源和產品交易平臺、養(yǎng)老服務產業(yè)鏈平臺、養(yǎng)老服務專業(yè)化市場平臺和養(yǎng)老服務龍頭企業(yè)培育和示范平臺，積極促進城鄉(xiāng)、區(qū)域養(yǎng)老服務事業(yè)和產業(yè)的融合發(fā)展。再次，推進重點領域和特色領域的合作交流。各省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）在因地制宜、實事求是地發(fā)展有地方特色養(yǎng)老服務業(yè)的同時，要積極推進居家和社區(qū)養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老服務、養(yǎng)老服務人力資源開發(fā)等方面的合作交流，發(fā)揮品牌產業(yè)、特色產業(yè)的模范和示范作用，促進養(yǎng)老服務先進理念、先進經驗、先進模式在城鄉(xiāng)、區(qū)域、城市群的交流、傳播和推廣[8]。

（三）養(yǎng)老服務體系建設的制度重塑

養(yǎng)老服務體系建設是一項復雜、長期、艱巨、系統(tǒng)、動態(tài)的大工程，既涉及到國家和地方各級政府的相關法律法規(guī)政策，又涉及到促進國家和省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）經濟社會發(fā)展的相關體制、機制和制度，其中，制度重塑和建設是解決養(yǎng)老服務體系建設的關鍵，涉及到社會保障制度、社會福利制度、社會保險制度、社會醫(yī)療制度、社會金融制度、社會教育制度、社會就業(yè)制度等諸方面。

1.打通部門體制、制度障礙，健全政府管理、監(jiān)督和評估制度

首先，進行省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）各級政府部門機構改革，強化和明確政府養(yǎng)老服務部門的職責、職能。由于城鄉(xiāng)二元體制的長期存在及市場和計劃兩種調節(jié)機制的共存，很多制度和體制的分類標準和發(fā)展水平、層次在城鄉(xiāng)、區(qū)域間和不同級別的政府部門間存在很大的差異，這必然會造成部門間職責重疊、功能重復、政事不清、互相制肘等問題，與養(yǎng)老服務相關的制度和體制很難形成合力。因此，必須進行各級政府部門機構改革，根據各地養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展水平和養(yǎng)老服務制度、機制所存在的問題，解放思想，實事求是，因地制宜地重新設置和規(guī)范政府管理機制，強化和明確各級各類政府相關涉老服務部門的職能和職責。其次，健全養(yǎng)老服務管理、監(jiān)督和評估制度。一是健全養(yǎng)老服務需求管理、監(jiān)督和評估制度。養(yǎng)老服務需求是一個動態(tài)、多元的系統(tǒng)，養(yǎng)老服務需求在城鄉(xiāng)、區(qū)域、不同年齡段類型的人群間存在巨大的差異性和動態(tài)發(fā)展性，因此，必須對養(yǎng)老服務需求進行動態(tài)的、科學的調查和研究。所以，健全養(yǎng)老服務需求管理、監(jiān)督和評估制度，最重要的是要建立和健全養(yǎng)老服務需求動態(tài)調查和科學研究制度。二是健全養(yǎng)老服務供給管理、監(jiān)督和評估制度。養(yǎng)老服務需求的動態(tài)性、多元性、差異性，決定了養(yǎng)老服務供給的動態(tài)性、多元性和差異性，因此，健全養(yǎng)老服務供給管理、監(jiān)督和評估制度，最重要的是首先要建立和完善養(yǎng)老服務供給動態(tài)調查和科學研究制度。三是健全養(yǎng)老服務支持管理、監(jiān)督和評估制度。養(yǎng)老服務需求和養(yǎng)老服務供給的動態(tài)性、多元性和差異性，也決定了養(yǎng)老服務支持的動態(tài)性、多元性和差異性，因此，健全養(yǎng)老服務支持管理、監(jiān)督和評估制度，最重要的是首先建立和健全養(yǎng)老服務支持動態(tài)調查和科學研究制度。

2.強化頂層設計和政府主導，構建多元主體參與的中國特色福利制度

中國最大的實際是仍處于，并且將長期處于社會主義初級階段，這一最大的國情決定了中國必須實行以公有制為主體，多種所有制經濟成分共存的經濟制度，這一經濟制度決定了多元主體參與的中國特色福利制度也必然是多種所有制經濟共存的福利制度。政府、社會、企業(yè)和家庭共同構成養(yǎng)老福利供給主體，政府、社會和企業(yè)相關的為老服務、涉老服務組織和部門，必須各負其職，各盡其責，為養(yǎng)老服務提供保險、醫(yī)療、金融、就業(yè)、教育諸方面的制度、機制、政策和實踐活動等保障。首先，健全政府主導的基本養(yǎng)老服務制度。政府主導的基本養(yǎng)老服務制度的重點是依靠自身力量無法獲得相關養(yǎng)老服務、必須借助政府或社會的老人和家庭，通過不斷加大公共財政投入、持續(xù)設施建設、多元服務供給和規(guī)范監(jiān)督管理等一系列政策、制度及社會實踐活動，向老年人提供生活照料、康復護理、精神關注、緊急救助和社會參與介入等服務。基本養(yǎng)老服務制度主要包括城市 “三無” 老人和農村五保老人的社會供養(yǎng)制度，生活不能自理老人和經濟困難老人護理救助和補貼制度，經濟困難老人及家庭養(yǎng)老服務補貼制度和高齡老人津貼制度等。其次，深化保險、醫(yī)療、就業(yè)、金融、教育和社會福利等方面的改革，構建多元主體參與的中國特色社會福利制度。一是積極推動養(yǎng)老福利制度在金融、醫(yī)療、教育、就業(yè)等方面的配套改革。如在教育方面，積極進行教育制度改革，重塑和建設養(yǎng)老服務教育和培訓制度，在對原有社會教育制度特別是老年大學教育制度和養(yǎng)老服務人員教育和培訓制度進行改革的基礎上，學習其他國家和省市的先進經驗，積極探索和構建老年大學教育和培訓制度，職業(yè)教育和培訓制度，以及老年護理教育和培訓制度，形成制度改革和建設合力。二是積極進行社會保險制度改革，重塑和建設養(yǎng)老保險制度，在對原有養(yǎng)老保險制度進行改革的同時，學習德國等國家和其他省市的先進經驗，積極探索和構建養(yǎng)老醫(yī)療保險制度和護理險制度，構建多層次的養(yǎng)老社會保險制度。三是積極進行社會福利制度改革，重塑和建設 “三位一體” 的養(yǎng)老福利制度。在社會保險、社會醫(yī)療、社會教育和社會就業(yè)等方面改革的基礎上對原有養(yǎng)老福利制度進行改革。