應急法治體系下失信聯(lián)合懲戒機制的適用

李文獻

（四川大學 法學院，四川 成都 610207）

一、問題的提出

社會信用制度被廣泛運用到疫情防控工作中，對遏制疫情的傳播及擴散起到了顯著作用。同時，也要看到社會信用制度運用在應急事件中是一把雙刃劍，必須慎重對待。社會信用制度在提高全社會的誠信意識、改善信用環(huán)境、規(guī)范社會秩序等方面起到了積極作用。尤其是在相關法律法規(guī)缺位或法律懲治力度過于輕微抑或立法滯后的情況下，將社會信用制度運用到應急事件中是創(chuàng)新之舉、完善之舉。但也要承認，失信聯(lián)合懲戒機制的相關規(guī)定一定程度上存在主觀和寬泛之嫌，尤其是在面對應急事件時，與之相關的何種行為屬于失信尚沒有統(tǒng)一且明確的認定標準的情況下。信用制度雖具獨特功效，但不能包治百病，如果沒有樹立正確運用信用制度的理念，濫用信用制度將會使其效力大打折扣，應當慎重考慮是否有必要用社會信用制度來解決所有問題［1］。故此，本文從失信聯(lián)合懲戒機制在新冠肺炎疫情防控中的運用為藍本展開，以應急法治體系下采取失信聯(lián)合懲戒機制的法理學基礎為出發(fā)點，深入分析機制在應急法治體系下適用的合理性、合法性與合目的性，力求厘清失信聯(lián)合懲戒機制的機理與正當性基礎，并對失信聯(lián)合懲戒機制引入應對應急事件中所面臨的法治挑戰(zhàn)進行分析，希望能夠為當前乃至今后應對重大應急事件適用失信聯(lián)合懲戒機制提供相應的對策和建議，以期優(yōu)化制度的效用，助力國家社會信用體系、國家治理效能現(xiàn)代化建設。

二、應急法治體系下適用失信聯(lián)合懲戒機制的法理辨析

“征信”一詞的起源，可見于《左傳·昭公八年》中所規(guī)定的“君子之言，信而有征，故怨遠于其身”。實際上，就“征信”一詞的本質(zhì)而言，其應該是一個狹義的概念，“征信”的數(shù)據(jù)來源于金融體系，也主要用于獲取金融服務。與“失信”相左的“誠信”一詞，則是一個廣義的概念，一般用于評價某人在某些領域是否守信，這種領域不僅包括“征信”所涵蓋的金融領域，而且涵蓋道德層面、公共秩序的維護等方面。新冠肺炎疫情防控期間，全國多地出臺文件，將社會信用管理機制運用到防疫防控工作中。也許人們會有這樣的疑問，我國相關的法律規(guī)范對違反疫情防控的違法行為有明確的懲治規(guī)定，因此有必要對其輔以失信懲戒？因此，有必要厘清應急法治體系下失信聯(lián)合懲戒機制適用的法理基礎。

（一）應急法治體系下適用失信聯(lián)合懲戒機制的合理性

德國法學家薩維尼認為：“在人類信史展開的最為遠古的時代，可以看出，法律已然秉有自身確定的特性，其為一定民族所特有，如同其語言、行為方式和基本的社會組織體系?！保?］（P7）長期以來，中國在個人信用以及信用體系建設方面一直與世界主流觀念存在一定的差距。近幾年，隨著我國信用體系的建立與完善，失信者所要付出的失信成本越來越高，同時也對失信行為的界定在標準上和程序上都提出了更高的要求，必須做到嚴格規(guī)范，才能體現(xiàn)信用政策的公平公正，并讓社會公眾真正信服、敬畏。

失信聯(lián)合懲戒機制在行政管理中有著越來越重要的作用。失信的范圍不再是簡單的、道德層面的喪失誠信，還包含了普通的民事違約行為，也包含了違反法律法規(guī)、構成刑事犯罪的行為，更有甚者僅以行政相對人的身份出現(xiàn)。雖然，失信懲戒機制的立法目的主要聚焦倡導守信、杜絕失信，但機制的核心功能一定程度上已經(jīng)逐漸轉向為更為迅捷方便地實現(xiàn)行政管理的目標。行政管理是一項內(nèi)容復雜、范圍廣泛的工作，法律不可能都作出細致的規(guī)定，在許多領域都只能規(guī)定基本的原則、規(guī)則，這就賦予行政機關很大的自由裁量權，也正是因為現(xiàn)實生活中存在各種應急事件，行政機關基于應對應急事件的需要，自由裁量權也必不可少。應急法治體系下，行政機關為更好地應對突發(fā)事件而行使自由裁量權，對違反特殊規(guī)定的失信主體施以信用懲戒具有合理性，但同樣需要依法依規(guī)進行。

（二）應急法治體系下適用失信聯(lián)合懲戒機制的合法性

應急法治體系下，對那些不服從、不配合或拒絕執(zhí)行有關政府決定、命令或措施等行為的，我國相關法律規(guī)范規(guī)定了相應的法律責任。具體法律規(guī)定有《刑法》《突發(fā)事件應對法》《治安管理處罰法》等，法律法規(guī)雖規(guī)定了具體的制度，但權力的行使須以善意的方式。誠如學者所指，制裁性的公權力行為在設定與實施上必須法定，還要有明確的處罰之構成要件［3］。對于“法無授權不可為”的行政公權力而言，某一行為認定失信如果沒有法律上的依據(jù)，這種濫用失信懲戒的行為就是一種濫用行政職權的行政違法行為。失信聯(lián)合懲戒機制可以作為應對應急事件的機制之一，本身就說明信用機制的價值在很大程度上得到強化。

何為“失信”？從法律上說，失信帶來的一系列聯(lián)合懲戒措施主要是對財產(chǎn)的限制以及人身自由的限制，而這些限制措施和處罰必須有法律的明確規(guī)定，所以失信必須觸犯法律；從社會治理上看，普通人從直觀上感覺不符合道德標準的大抵屬于失信。然而，道德標準是一個很模糊的、標準不一的概念。正所謂，道德可以用來判斷對錯，但道德卻不是判斷對錯的標準。標準一定來自于道德之外，或形式主義或?qū)嵱弥髁x的證明［4］（P106）。 有學者根據(jù)“信”的不同載體形式，將失信行為劃分為兩類：一種是不履行契約義務的行為，又進一步細分為不履行先合同義務和合同義務的行為；另一種是不履行法定義務的行為，又劃分為不履行法律規(guī)定義務、行政決定義務和司法裁判義務的行為［5］。這種劃分將約定義務與法定義務進行區(qū)別，對“失信”或者“信用”進行明確，把失信限定在故意違反法定義務的行為，信用限定在基于承諾的行為，這是值得借鑒的。

基于上述劃分，筆者認為對于第一種行為，首先應盡量保持公權力與私權利的界限，在當事人間的契約爭議沒有解決之前不應認定失信并進行懲戒；但是，當該行為對公共利益造成實質(zhì)損害或威脅時，認定為失信并進行懲戒就顯得極為必要。對于第二種行為，基于應急法治的特殊背景，應急法治體系下認定失信并懲戒的主要是不履行法定義務的行為。對于那些沒有違反法律的行為不宜將其列入失信行為之范疇，否則難免有信用制度濫用之嫌。認定某一行為是否屬于失信，要到已有的信用懲戒制度中去尋找答案，而不能單純地服從一時的政策需要而廣泛認定，否則會降低社會信用管理機制本身的權威性。具體而言，以失信評價的一系列不利后果承擔的正當性為基礎展開，首先需要確定某一行為是否真的失信，然后才能將其列入失信行為。那么，何為“真的失信”？如果某一行為已經(jīng)經(jīng)過法律評價、行政處罰或者司法裁判確定需要履行相應法定義務，而行為人不履行法定義務的，列入失信行為具有合理性，也符合法律規(guī)定。但是，如果上述前提缺失，隨意認定某一行為為失信行為，進而讓相關行為人承擔失信評價的一系列不利后果，就是對信用制度的濫用。

（三）應急法治體系下適用失信聯(lián)合懲戒機制的合目的性

應急法治體系下，對失信主體實施失信聯(lián)合懲戒措施時，必須遵循的原則之一就是懲戒的目的需具有正當性。失信聯(lián)合懲戒①，最早的規(guī)范表述是來源于政府的規(guī)范性文件而非法律規(guī)定，其是一種以失信行為人的權益受到限制或克減為手段的制裁性措施［6］。對于我國失信聯(lián)合懲戒機制的形成機理，有學者提出兩方面值得關注的背景：一是國家社會治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設需要轉變治理方式；二是市場失范的巨大壓力呼喚新的監(jiān)管手段［6］?；诖藘牲c背景，可知我國失信聯(lián)合懲戒機制具有強烈的政策性和工具色彩②。由此，失信聯(lián)合懲戒機制在不同背景下應作不同的理解與適用。在普通語境下，其主要是以一定方式對公共信用信息進行收集并作出評價，這樣不僅能夠?qū)⑹湃说南嚓P身份信息傳遞到社會和市場上，而且能將交往對象的信息識別成本降低，一定程度上較好地解決了信息不對稱的難題［7］。而在應急法治體系下，針對失信行為施以信用懲戒，其正當目的不是懲罰而是促使失信主體能夠糾正失信行為或做出相應的彌補，從而達到警示社會公眾、保障應急事件的處理能依法科學有序地進行，也即以保護社會公共利益為目的。

應急法治體系下適用失信聯(lián)合懲戒機制的合理性還體現(xiàn)在懲戒手段以必要為限，應該選擇能達成目的之手段中對失信主體合法權益損害最小、最具有合理性之方案。正如博登海默先生曾指出，正義乃是法律觀念本身的基本成分，而由某一政府機構所提出的公共政策則不能占據(jù)如此之高的位置［8］（P330，450-451）。 同樣，我國行政法上所遵循的“比例原則”要求行政機關在設定或適用負擔性措施時，應當綜合考量后采取限制、侵害公民權利程度最小的措施。也即采取“最小侵害”措施，這實質(zhì)上體現(xiàn)為對公民基本權利的“最大保護”［9］（P53-54）。 然而，要給相對人的基本權利提供“最大保護”，無疑對失信聯(lián)合懲戒機制合目的性的把握提出更高的要求，也即當行政機關對行為人進行失信認定、進而采取應對懲戒措施時必須嚴格遵循行政法上的基本原則，嚴格依法依規(guī)適用失信聯(lián)合懲戒。

三、應急法治體系下適用失信聯(lián)合懲戒機制面臨的法治挑戰(zhàn)

灰色的理論往往服務于常青的實踐之樹。法理辨析僅僅是辨明了應急法治體系下失信聯(lián)合懲戒機制適用的合理性、合法性及合目的性，失信聯(lián)合懲戒機制真正得以落實，還需了解其面臨的問題進而制定完善的法律規(guī)則以支撐其運行。

（一）失信聯(lián)合懲戒機制存在泛化和濫用

誠然，商品經(jīng)濟發(fā)展到今天，不乏存在著種種自私任性、置社會公德于不顧的人與事，其中諸如霸座、闖紅燈、破壞公共衛(wèi)生等等，還不乏被公眾廣為討論的“疫情期間拒絕戴口罩”的問題。從社會治理視角來看，以上種種行為無疑需要有相應的治理措施來規(guī)制。但不同的行為對應不同的規(guī)范，對于那些屬于法律層面規(guī)制的，比如在疫情防控期間拒不遵守政府疫情防控治理要求的行為，嚴重的可能觸犯相關法律規(guī)范，要承擔相應的法律責任；屬于道德層面規(guī)制的，要進行道德譴責；屬于誠信體系規(guī)制方面的，則應納入個人征信系統(tǒng)，用社會信用體系施以制裁。隨著“限高”等措施的實施，失信行為被納入個人征信，實施聯(lián)合懲戒無疑具有很強的震懾力。但是，并非不好的、社會不認可的都要納入征信系統(tǒng)。應急法治體系下，更應該審慎地把少數(shù)違反應急事件相關法律法規(guī)的行為定性為失信，否則可能會對失信主體的信用造成不當損害，這將會嚴重阻礙社會正常秩序的恢復。

社會信用的泛化和濫用會對信用體系的建設產(chǎn)生嚴重的后果，具體來說主要體現(xiàn)在以下兩方面。一方面，社會信用制度的泛化和濫用導致大范圍的信用問題，不僅加大了執(zhí)法部門的執(zhí)法成本，而且一定程度上把重要的信用違規(guī)問題給遮蓋了，不能使其充分暴露出來；另一方面，隨著失信聯(lián)合懲戒實施面積的不斷擴大，失信聯(lián)合懲戒區(qū)分逐步縮小，這種不作區(qū)分的失信聯(lián)合懲戒在逐步降低社會信用制度“加減法”的同時還會導致整個社會對于信用制度的過分謹慎［10］。失信聯(lián)合懲戒機制不僅能夠?qū)σ酝\信治理的缺陷進行有效彌補，還能在誠信治理的效率與水平的優(yōu)化上發(fā)揮積極有效的作用，但實踐中還廣泛存在合法性以及程序性權利保護不足等亟待解決的難題。

（二）應急法治體系下國家權力與公民權利優(yōu)位選擇問題

應對應急事件時，國家和政府在應對的過程中直接站到最前線，這時不僅公民的國家認同感而且民族認同感都會表現(xiàn)得非常強烈［11］。博登海默曾指出，法律旨在創(chuàng)設一種正義的社會秩序。需要明確的是，這種正義的社會秩序是在正常情況下創(chuàng)設的，此時它扮演的角色既對國家權力進行限制也平等保護公民的權利，兩者是同步進行的，國家權力在此時不能突破法律限制干涉公民的合法權利，這是在正常有序情況下國家權力與公民權利平衡選擇的結果。而在應對應急事件時，法律又扮演什么樣的角色？此問題背后折射的是法律的價值及必要性，因此有必要對此厘清。當應對重大應急事件時，我們要轉變思維、打破常規(guī)、采取應急措施，但并不意味著我們可以突破對一切原則、底線和規(guī)則的遵循。法律對應急處置措施“合法性”的容忍度增加的同時，法治精神和人權保障在應急狀態(tài)下不會徹底消解［12］。法治精神的核心要求就是對法治原則、底線和規(guī)則的遵循，對那些必要的、不能背反的原則、底線和規(guī)則必須要遵循，而背反這些法治精神的遵循就會從純粹的法治脫離進而變?yōu)槿酥危ㄖ闻c人治之間的基本區(qū)別之一就是權力的運作是否受程序的制約。顯然，這種背反是對法治的踐踏，在應急法治體系下尤需以法治精神的遵循來檢視國家權力與公民權利之間的博弈。

所以，應急法治體系下政府能否依法行政的問題自然地轉化為行政緊急權力能否嚴格依法定程序行使的問題。從應急法治視角來檢視突發(fā)新冠肺炎疫情的防控工作，國家權力與公民權利如何平衡與選擇是值得我們深入思考的問題。在應急事件發(fā)生時，全社會的任務是采取有效措施來控制和消除應急事件，使之前的正常生產(chǎn)、生活秩序以及法律秩序能得以恢復，此時公共利益處于優(yōu)先地位，也即意味著個體利益必須被限制和克減［13］（P131）。但是這種限制和克減并非絕對，也即維護公共利益而絕對放棄個體利益是淺見的。應急狀態(tài)下政府擴張的公權力主要體現(xiàn)在哪些方面？既然職權法定是行政法治的重要要求，“法無授權不可為，法有規(guī)定必須為”，那么具體方面中的主體適格（如一些基層組織在疫情防控初期設卡攔截、阻塞交通是違法的行為）與措施適格（如失信懲戒措施的適度性）有哪些具體要求？要對上述問題作答，要求各級政府行使行政緊急權利時，得用法治的標尺進行衡量，判斷自己的職級、職責、程序及措施是否符合目的正當性、手段適宜性、法益均衡性以及侵害最小等法治的基本準則。

（三）信用修復救濟制度不完善

正常情況下的信用修復救濟制度尚且不完善，應急法治體系下更應積極探索，建立完善、全面、規(guī)范的信用修復制度。正如學者所言：“在社會信用建設中，失信懲戒是核心制度，但其目的不是把失信主體永久地釘在恥辱柱上，而是讓其有糾正錯誤、改過自新的機會?！保?4］那么，失信懲戒的救濟制度在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中是如何運行的呢？在考察了我國關于失信懲戒制度的規(guī)范后，有學者不禁發(fā)出這樣的感慨：“從現(xiàn)有的制度來看，幾乎看不到清晰的救濟制度，而這種反常的現(xiàn)象到底是由于救濟渠道的不暢，還是因為懲戒措施的運用均得到了失信行為人的認可故而不需要救濟。”［6］這種感慨背后折射的是我國信用修復救濟制度的不完善。我國目前的信用修復做法大致有以下兩種：一種是糾正違法、檢查核實、修復信用③。此做法面臨的問題是，已經(jīng)發(fā)生的違法行為已然造成了侵害公共利益的后果，是否都能再行糾正。對于“一次性”的違法行為，后期無論如何整改，都無法“糾正”前期已經(jīng)發(fā)生的違法行為，何談信用修復；對于“繼續(xù)性”的違法行為才有“糾正”的前提，進行信用修復方得始終。另一種是專題培訓、信用報告、修復信用④。此做法也同樣存在問題，很難看出以上三種做法之間的關聯(lián)關系，何況賦予信用網(wǎng)站的政府主管部門核實的權力，不僅加大了行政部門的工作壓力，而且付出政府信用背書的代價，有悖信用評價盡量減少人工干預的價值理念。

應急法治體系下，將失信行為納入信用懲戒便捷了行政管理。但不能一懲了之，懲戒只是手段，修復才是最終目的。以新冠肺炎疫情防控工作為例，為了確保疫情防控措施被公民遵守，在行政管理的過程中出臺相應的信用懲戒機制，彰顯了信用制度在建設法治中國進程中的重要性，尤其是在應對應急事件中，一定程度上能夠彌補法律法規(guī)的暫時性缺位。由于是針對特定事件適用的失信懲戒，后續(xù)的信用修復制度可能與正常情形下不同或者沒有相關規(guī)定，這也揭示了應急法治體系下信用修復救濟制度建設的緊迫性，行政機關將失信聯(lián)合懲戒機制運用到應急事件中，也需要早作安排，構建并完善應急法治體系下的信用修復救濟制度。

四、完善應急法治體系下適用失信聯(lián)合懲戒機制的法治進路

（一）基礎：失信聯(lián)合懲戒機制適用邊界的限定

為防止失信聯(lián)合懲戒機制的泛化和濫用，需要明確其適用邊界，將其限定在具體而確定的范疇內(nèi)。目前關于何種行為會被納入失信聯(lián)合懲戒，《備忘錄》⑤給出的答案是“……被公安機關處以行政拘留以上處罰，或被司法機關追究刑事責任的……”可知，某一主體被納入失信主體的范疇，是因為法律對其行為作了否定的評價，表現(xiàn)形式為行政機關作出行政拘留以上的行政處罰或者被司法機關追究其相應刑事責任，這可以看作是一種來源于行政機關和司法機關的行政信用評價。例如，我國《傳染病防治法》規(guī)定違法行為人在違反傳染病防治法，產(chǎn)生“導致傳染病傳播流行，給他人人身、財產(chǎn)造成損害”的后果時，才需承擔民事責任⑥。《刑法》中“妨害傳染病防治罪”適用的條件也需滿足一定的損害后果⑦。由此，筆者認為應急法治體系下認定失信行為的范疇時，應該堅持以下三個要件：其一，失信行為人的主觀意圖須為故意，即過失導致的行為不成立失信；其二，行為人的行為違反應急事件的應對措施，即行為人失信的行為類型與突發(fā)事件應對措施有相關性,諸如在疫情防控期間有故意隱瞞疫病史、接觸史、逃避隔離醫(yī)學觀察等違反疫情防控措施的行為；其三，行為人的行為導致一定違反應急事件應對措施的后果，也即失信行為不僅要滿足行為要件而且還要滿足一定的結果要件。申言之，應急法治體系下，失信聯(lián)合懲戒機制的適用，其范圍應該限定在違法行為人具有主觀故意的意圖且符合應急事件管理的相關性標準，最后造成一定損害后果的情況下。

（二）博弈：國家權力的擴張和集中，公民權利的限制和克減

失信聯(lián)合懲戒應當控制好懲戒的分寸以免用力過猛、過度限制公民的自由與權利［15］。應急事件發(fā)生時，應該從應急法治的視角檢視當前的法律工作，一言蔽之，就是國家權力的擴張和集中與公民權利的限制和克減之間的博弈互動。以此為線索，需要討論的就是國家權力能在什么范圍內(nèi)進行擴張和集中，公民權利在什么程度上進行限制和克減。

第一，天下之難事不在于立法，而在于立法必行，對于應對重大應急事件的立法保障來講，必須做到系統(tǒng)完備、科學有效及運行規(guī)范。法律滯后于生活，隨著新冠肺炎疫情防控的不斷推進，現(xiàn)有的法律法規(guī)在疫情防控中的實施暴露出短板與不足，具體實施起來顯得力不從心。所以，要直面并檢視當前法律暴露出的不足，堅持立改廢釋并舉，逐步完善應急法律體系，使其系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、高效有序地運行。

第二，失信聯(lián)合懲戒機制的適用必須嚴格依照法律規(guī)范。行政公權力的行使“法無授權即禁止”“法無授權不可為”，沒有法律法規(guī)的規(guī)定，行政機關不得作出相應的行政行為，否則屬于超越職權、濫用職權的違法行為，這對國家權力的擴張與集中進行了限制。應急法治體系下，適用失信聯(lián)合懲戒機制以應對應急事件時，國家權力可以在一定程度上擴張和集中以應對緊急事件，當涉及具體權限需要有法律法規(guī)的依據(jù)時，可以由全國人大及其常委會行使“國家立法權”，根據(jù)憲法規(guī)定制定和修改法律⑧。

第三，應急法治體系下更要堅持公正司法。適用失信聯(lián)合懲戒機制會對公民的權利進行限制，而對公民權利實施限制和克減最基本的要求是有法律上的依據(jù)。公正司法將直接影響應對應急事件工作的有效性，應急法治也應遵循法治精神，具體來說，執(zhí)法單位要統(tǒng)一執(zhí)法尺度，做到不偏不倚、公平公正執(zhí)法。面對應急事件時，難免涉及對違反應急事件應對措施的行為是否構成犯罪進行認定并處罰，這時就須堅持法治統(tǒng)一，嚴格依據(jù)已有的法律、法規(guī)和規(guī)章所規(guī)定的行政處罰種類、幅度進行裁量，堅決排除隨意執(zhí)法、執(zhí)法不公的情形。因為，一旦認定為犯罪并進行刑事處罰，很可能會將實施此種違法行為的行為人列入失信聯(lián)合懲戒，這將對行為人后續(xù)其它權利的行使有很不利的影響。

第四，國家權力與公民權利博弈的背后，主要體現(xiàn)為公民對法律規(guī)范的服從與適用和國家對公民權利的保護與限制。按照凱爾森的表述：“僅因為人們在法律陳述中使用了次要規(guī)范的概念，即國民‘應當’ 避免不法行為并履行法律義務，因而，法律才間接地對國民也取得了效力。”［16］（P68-69）失信聯(lián)合懲戒機制之所以能夠作為應急法治體系下采取的一種應對機制，就是因為國家權力在應對應急事件時必須發(fā)揮其強制性，從而能夠?qū)袢〉脧娭茍?zhí)行的效力，即國民應當遵守并履行規(guī)定的法律義務，而違反該義務就會面臨失信聯(lián)合懲戒?？梢哉f，戰(zhàn)勝應急事件依賴于全民知法守法，守法也是公民基本的責任與義務。

（三）制度：實體制度與程序構建相結合的信用修復機制

無救濟則無權利，也就是說有權力運行的地方就有對權利的保障。推進社會信用體系建設、提高誠信意識、提高信用水平，重在失信懲戒［17］。但也要注意失信懲戒的后續(xù)信用修復救濟機制的完善問題。信用修復救濟機制務須特別注意與規(guī)定信用懲戒的相關制度的銜接問題，要避免陷入違法行政的泥潭。因為我國的失信聯(lián)合懲戒機制在適用范圍與期限上的相關規(guī)定過于寬泛，在合法性上尚需規(guī)制，信用修復機制具有現(xiàn)實緊迫性。因此，要準確無誤地進行信用修復，需要追溯問題癥結的源頭，只有在系統(tǒng)地梳理實施失信聯(lián)合懲戒的法律依據(jù)后才能對癥下藥，并且將法益衡量貫穿始終，在該當性判斷與比例原則的指導下，同時在實體與程序上作出制度安排，以解決失信懲戒后續(xù)信用修復問題。

1.信用修復機制在實體制度上的完善

行政公權力的實施必須嚴格依據(jù)法律明文規(guī)定。目前，最需要的就是出臺一部統(tǒng)一的社會信用法律⑨。在此之前，就信用修復機制而言，需要嚴格區(qū)分信用懲戒的范圍來具體處理。對屬于全國性的失信懲戒⑩，要對此類失信懲戒進行信用修復就必須嚴格依據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，如果缺失相關法律法規(guī)的明確規(guī)定，任何部門均不得也沒有權利通過種種方式進行信用修復。對屬于地方性的失信懲戒進行信用修復?，則需區(qū)分授益性行為與負擔性行為來具體處理。對于授益性行為，具體如汽車牌照的拍賣、申請購買新能源車等，地方政府可以具體問題具體分析，根據(jù)不同情形決定是否對失信主體進行信用修復，故可以賦予更大的信用修復空間；對于負擔性行為，還需對列入失信懲戒的行為所侵害的法益能獲得填補與否進行判斷。如列入失信被執(zhí)行名單的老賴還錢、補交所欠的水電燃氣費等，因為私益獲得了補償，故均可進行信用修復。

對于確實需要進行信用修復的，應在相關法律法規(guī)中補充信用修復制度的規(guī)定，使每一個信用修復措施均于法有據(jù)，有法可依，但需注意切不可隨意作擴大解釋，只有在上位法中準確設定信用修復體系，方能實現(xiàn)對失信主體的修復精準裁量之目的。需要指出的是，在上位法中補充完善信用修復制度時，應該對修復措施的合理性著重關注，以比例原則、關聯(lián)性原則和依法行政原則為指導，將修復措施控制在合理的范圍內(nèi)，而不是一方面宣示失信懲戒，旋即著手信用修復。另外，實施失信聯(lián)合懲戒均須有法律法規(guī)的明確依據(jù)，同樣，對此前的失信聯(lián)合懲戒進行修復并解除也必須依法依規(guī)進行，也即對于將失信信息從網(wǎng)上公示撤下的處理，并不代表進行了信用修復?。

2.信用修復機制在程序規(guī)則上的完善

目前主要以“糾正違法”抑或“專題培訓”的方式對失信主體進行信用修復，都存在或多或少的問題。因此，筆者認為，相關法律法規(guī)對信用修復程序的規(guī)定要與實施失信懲戒的法律依據(jù)銜接起來。具體來說，當失信主體被列入信用懲戒黑名單時，只有在合理的公示義務達到規(guī)定的期限后，才能向信用修復負責部門提出信用修復的申請，而后續(xù)的處理程序一般包括受理、當面約談、檢查核實、異議處理、數(shù)據(jù)修復保存等環(huán)節(jié)。其中，要想發(fā)揮救濟程序應有的功能，具體的審查程序如何運轉就需要被相對人知曉，所以相應的信用修復負責部門應當告知相對人流程并接受其監(jiān)督。信用修復負責部門可以視情況采取具體方式對失信主體為修復信用所做的努力進行審查核實。當檢查核實后必須在合理期限內(nèi)作出是否準予修復的決定。不予修復的，告知相對人原因、理由及后續(xù)處理；對于擬準予進行信用修復的，信用修復負責部門應該將信用修復的決定在對應級別的信用信息公示系統(tǒng)中向社會進行公示，并依法合理確定公示的期限。

五、結語

始于失信聯(lián)合懲戒機制，卻不止于失信聯(lián)合懲戒機制。制度的設定需要剖析背后的原因，真正展現(xiàn)背后的問題，才能不斷對制度完善，更好地服務于國家治理。正如人民日報評論員文章指出，疫情防控越是到最吃緊的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統(tǒng)籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展［18］。失信聯(lián)合懲戒機制適用于應急事件中必須納入法治的軌道，應當符合并堅持應急法治的兩個基本原則：第一，有法可依，有章可循。公民能夠通過對法律的明確界定辯識某種行為的實施是否屬于失信聯(lián)合懲戒機制所規(guī)制，能夠明了失信行為所必然承擔的法律后果。第二，實施良法，避免惡法。所謂“良法”是明確承認和有效維護公民基本權利和社會公共利益的法律規(guī)范；而“惡法”與此相反，是侵犯公民基本權利和公共利益的規(guī)則或制度［19］（P94-95）。概言之，失信聯(lián)合懲戒機制作為維護誠信的法律體系的機制之一，其必須是依照正確的誠信理念而構建起來的，其主要作用是對各種類型的不誠信行為做出明確的法律界定；另一重要作用是對各種違反誠信的行為及其所造成的后果是否應予以行政處罰、司法制裁和經(jīng)濟賠償?shù)茸龀雒鞔_的法律規(guī)定。顯然，2020年伊始的這場公共衛(wèi)生領域的重大應急事件是對新時期國家治理體系、治理能力和治理水平的大考，也是對各級政府及其部門依法治理水平與能力的檢驗。在法治社會中，政府和公民都必須受到法律的約束，這其中當然包括出現(xiàn)災難、應急事件時。為了保障公民的合法權利不因應急事件的發(fā)生而被政府隨意侵犯，許多國家憲法和國際人權文件都規(guī)定，即使在應急狀態(tài)時期，如生命權、人格權等最基本的人權也不得被限制，更不得被剝奪。但為了有效維護公共利益，行政應急權利的存在也成為必需，兩者之間的平衡就顯得尤為重要。而在應急法治體系下，監(jiān)督行政應急權力的最好方法就是將其權利的運行程序公開。因此，為了在秩序與自由、權力與權利之間尋求合理的連接點，防止因行政權力的濫用而使公民權利遭受侵害，我們在關注應急法治體系下行政權力的運行程序的同時更應當遵循應急“法治”精神。

注釋：

①失信懲戒措施的規(guī)范性表述最先體現(xiàn)在2007年3月國務院辦公廳印發(fā)的《關于信用體系建設的若干意見》中。雖然該文件已經(jīng)失效，但是其至少闡明了兩個問題：一是抓住了信息代碼這個失信懲戒的基本技術著力點，二是將失信懲戒與體系化的社會失信治理作了有效勾連。

②失信聯(lián)合懲戒機制的形成機理，表明了適用失信聯(lián)合懲戒的領域大抵是基于國家治理需要以及矯正失范市場為特定目標，失信聯(lián)合懲戒機制從中央到地方層層推進到普遍運用與社會公眾所期待的社會信用體系的建設、誠信環(huán)境的形成、交往對象識別成本的降低等高度契合。參見盧護鋒《失信懲戒措施設定與實施的理論圖景》（《學術研究》2019年第12期第76頁）。

③參見市場監(jiān)管總局發(fā)布的關于《嚴重違法失信名單管理辦法（修訂草案征求意見稿）》。該管理辦法設置了“信用修復”專章，采取的思路大致是：失信主體履行一定年限公示義務后，可以提出信用修復申請，經(jīng)過一定處理程序后，負責部門應當在檢查核實后的5個工作日內(nèi)作出相應決定。對于擬修復的，負責部門將決定向社會公示，公示期限為15日。

④參見《國家發(fā)展改革委辦公廳關于進一步完善“信用中國”網(wǎng)站及地方信用門戶網(wǎng)站行政處罰信息信用修復機制的通知》（發(fā)改辦財金〔2019〕527號）。遵循的思路是：按失信行為造成后果的嚴重程度，將行政處罰信息劃分為嚴重失信與一般失信兩種，明確不同信息在信用網(wǎng)站不同的公示期，允許失信主體參加信用修復專題培訓，并向信用網(wǎng)站提交信用報告，經(jīng)信用網(wǎng)站核實，在最短公示期期滿后撤下相關公示信息。

⑤參見國家發(fā)展改革委、人民銀行、衛(wèi)生健康委等印發(fā)的《關于對嚴重危害正常醫(yī)療秩序的失信行為責任人實施聯(lián)合懲戒合作備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》）。其中，《備忘錄》關于聯(lián)合懲戒對象的規(guī)定為：“聯(lián)合懲戒對象是指因?qū)嵤┗騾⑴c涉醫(yī)違法犯罪活動，被公安機關處以行政拘留以上處罰，或被司法機關追究刑事責任的嚴重危害正常醫(yī)療秩序的自然人。”

⑥參見《傳染病防治法》第七十七條：“單位和個人違反本法規(guī)定，導致傳染病傳播、流行，給他人人身、財產(chǎn)造成損害的，應當依法承擔民事責任?！?/p>

⑦參見《刑法》第三百三十條“妨害傳染病防治罪”規(guī)定：“違反傳染病防治法的規(guī)定，有下列情形之一，引起甲類傳染病傳播或者有傳播嚴重危險的，處三年以下有期徒刑或者拘役；后果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑……”。

⑧參見《憲法》第58條：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權”。除由全國人大及其常委會行使“國家立法權”外，還可以由全國人大及其常委會授權給國務院嚴格根據(jù)憲法和法律的具體規(guī)定制定相應的行政措施、行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令。

⑨正如《指導意見》明確指出，“推動制定社會信用體系建設相關法律，加快研究出臺公共信用信息管理條例”。參見國務院辦公廳《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。

⑩全國性失信懲戒，其依據(jù)為法律、行政法規(guī)和部委規(guī)章的規(guī)定，這些規(guī)則具有普適性，在全國適用。全國性信用懲戒的法律依據(jù)主要是國家立法，其權限更大，能夠?qū)κ袌鲋黧w的基本權利直接施加限制，因而經(jīng)常體現(xiàn)為市場準入和任職資格的限制。

?地方性失信懲戒，其依據(jù)為地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定，即行政部門在履行公共管理和公共服務職責過程中，根據(jù)上位法設定的范圍、限度、標準或者原則，針對一定的事項，通過地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，根據(jù)行政相對人的信用狀況，設定一些聯(lián)動獎懲措施。

?如《證券期貨市場誠信監(jiān)督管理辦法》第13條第1款的規(guī)定，違法失信信息在誠信檔案中的效力期限為3年，但因證券期貨違法行為被行政處罰、市場禁入、刑事處罰和判決承擔較大侵權、違約民事賠償責任的信息，其效力期限為5年。也即，雖然失信信息不再公示，但針對失信人此前失信懲戒的行為而實施的懲戒措施并不自動消除。