扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)長效機制研究

楊燕英 周 銳

一、引言

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把脫貧攻堅工作納入“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，作為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)的重點任務(wù)，做出一系列重大部署和安排，全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)。黨的十九大明確把精準(zhǔn)脫貧作為決勝全面建成小康社會必須打好的三大攻堅戰(zhàn)之一(1)資料來源：《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/zhengce/2018-08/19/content_5314959.htm。。在我國扶貧實踐中，政府擔(dān)當(dāng)著既“掌舵”又“劃槳”的角色，通過層層壓實扶貧責(zé)任，加大財政資金投入力度，對人民物質(zhì)文化生活水平提升和社會穩(wěn)定向好發(fā)展起到了巨大作用。但是僅僅依靠政府“單方供應(yīng)”和明確扶貧的直接目標(biāo)和顯性指標(biāo)，不僅容易造成形式主義、官僚主義、弄虛作假以及扶貧投入的邊際效益遞減等實際問題，而且容易忽視扶貧的復(fù)雜程度和可持續(xù)性。為此，本文將從反貧困的政府職責(zé)入手，深入探討扶貧領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)的優(yōu)勢和現(xiàn)存問題，為建立扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)長效機制提出對策建議。

二、反貧困的政府職責(zé)

貧困治理是國家治理體系中的一項重要內(nèi)容，是事關(guān)全局的重大民生戰(zhàn)略和重大民心戰(zhàn)略，對促進社會和諧穩(wěn)定、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、擴大內(nèi)需、培育增長新動能具有深遠意義。由于中國區(qū)域分布上存在明顯的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，區(qū)域間的發(fā)展條件、資源稟賦以及國家發(fā)展戰(zhàn)略存在較大差異，這嚴(yán)重制約了貧困地區(qū)的生產(chǎn)力發(fā)展。而堅持長期扶貧扶持政策不僅要改善不利于個人生存的自然環(huán)境或解決溫飽，還要關(guān)注社會的公平正義和人的發(fā)展權(quán)。改革開放以來，中國政府采取各種措施努力消除貧困，特別是黨的十八大以后，為實現(xiàn)兩個一百年的奮斗目標(biāo)，全面建成小康社會，打響了扶貧攻堅戰(zhàn)，取得了顯著的成效。在我國今后一段時間的扶貧工作中，各級政府應(yīng)當(dāng)把目標(biāo)放在長期的可持續(xù)脫貧和防止返貧上，通過各種常態(tài)化、穩(wěn)定的政策措施為長期脫貧和防止返貧提供保障。為此，政府應(yīng)當(dāng)在發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟、提高貧困地區(qū)公共服務(wù)水平兩大方面持久發(fā)力。具體而言，為實現(xiàn)扶貧可持續(xù)和防止返貧，政府應(yīng)從以下幾個方面履行職責(zé)：

(一)構(gòu)建扶貧的長效機制

要推動貧困地區(qū)和人口從可持續(xù)性和長效性兩個維度實現(xiàn)脫貧和發(fā)展的路徑，必須構(gòu)建穩(wěn)定脫貧的長效機制。在扶貧和發(fā)展的主客體互動上，建立分工合理、責(zé)任明確、結(jié)構(gòu)完備、層次分明的管理制度、工作體制、運行機制，實現(xiàn)政府機構(gòu)、市場組織、社會組織、貧困人口等內(nèi)部與外部、主體與客體之間良性的互動。在扶貧和發(fā)展的內(nèi)容層面，建立收入貧困、能力貧困、權(quán)利貧困等多維貧困的認(rèn)識框架以及脆弱性、可持續(xù)生計等貧困分析范式，完善以政治、經(jīng)濟、社會為基本結(jié)構(gòu)的支持體系，綜合考量地域文化、價值理念、生產(chǎn)生活方式等治理情境(國務(wù)院扶貧辦政策司和國務(wù)院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心，2019[1])，增強扶貧和發(fā)展的開放性、共享性，保障貧困群體的基本權(quán)益和平等發(fā)展的機會(蘇海和向德平，2015[2])。應(yīng)以城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品均等化和社會保障一體化為導(dǎo)向，架構(gòu)一套以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體穩(wěn)定脫貧的體制機制，徹底改造城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給體系，主要聚焦于貧困群體最關(guān)心、最迫切需要的各項事務(wù)，包括農(nóng)田水利、飲水、用電、交通、房屋、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化事業(yè)等。

(二)加強貧困地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

當(dāng)前主要需要解決的公共基礎(chǔ)設(shè)施包括：提升安全飲水，支持貧困村小型農(nóng)田水利建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，建設(shè)一批適應(yīng)規(guī)模的集中供水工程；實施貧困村配電網(wǎng)改造升級、光伏電站并網(wǎng)等工程；加快入戶道路建設(shè)，提高村莊道路硬化覆蓋率；加強貧困村信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息化應(yīng)用推廣普及，為學(xué)校、衛(wèi)生站所等公共場所接入寬帶，增設(shè)信號收發(fā)基站，實現(xiàn)信息通訊全覆蓋；加大農(nóng)村危房改造力度，通過補助農(nóng)戶、集中連片加固等方式，完成各類危房改造任務(wù)；開展貧困村環(huán)境綜合整治，推進農(nóng)村生活垃圾治理及戶用衛(wèi)生廁所建設(shè)和改造。

(三)提升貧困地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)公共服務(wù)水平

具體包括：提升基礎(chǔ)教育質(zhì)量，改善辦學(xué)條件，重點提高教師專業(yè)發(fā)展水平和教育教學(xué)能力，加強控輟保學(xué)工作，推進農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展；完善貧困村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進貧困村衛(wèi)生室標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，按要求配備合格鄉(xiāng)村醫(yī)生或執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師；統(tǒng)籌扶貧開發(fā)與社會保障政策，確保符合農(nóng)村低保條件的貧困戶應(yīng)保盡保、農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)達到或超過扶貧標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵孝親敬老、鄰里互助等互助養(yǎng)老模式，推進養(yǎng)老院和老年人日間照料中心建設(shè)。

(四)推動扶貧產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全力推進貧困村產(chǎn)業(yè)扶貧提升工程。推動貧困戶參與度高的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和特色農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。加快建設(shè)一批電商扶貧帶貧站點和示范網(wǎng)店，促進特色產(chǎn)品上行。培育一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)村級特色品牌。推進貧困村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導(dǎo)與支持各類企業(yè)到貧困村開展產(chǎn)業(yè)扶貧就業(yè)扶貧。通過實施股份合作、訂單幫扶等產(chǎn)業(yè)扶貧模式，建立貧困戶穩(wěn)定增收利益聯(lián)結(jié)機制。吸引本土人才返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，支持深度貧困地區(qū)符合條件的企事業(yè)單位人員回流貧困村領(lǐng)辦創(chuàng)辦項目。加強貧困人口基本文化素質(zhì)和實用技能培訓(xùn)，把貧困地區(qū)的貧困戶、創(chuàng)業(yè)青年、致富帶頭人等納入地方扶貧培訓(xùn)計劃，完善創(chuàng)業(yè)項目用工帶貧制度(2)參考國務(wù)院扶貧辦、教育部、民政部等10部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快推進貧困村提升工程的指導(dǎo)意見》(國開辦發(fā)〔2018〕29號)，http://slt.henan.gov.cn/2019/12-28/1151016.html。。

(五)促進貧困地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)基層組織和文化建設(shè)

盤活貧困村現(xiàn)有集體經(jīng)營資產(chǎn)，壯大貧困村集體經(jīng)濟。加強對村“兩委”、駐村工作隊和第一書記培訓(xùn)力度，推進“并村簡干提薪招才建制”，培育新鄉(xiāng)賢文化。引導(dǎo)建立村民議事會、道德評議會、紅白理事會等群眾組織，豐富鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)容，破除陳規(guī)陋習(xí)。實行脫貧激勵機制，采用以工代賑的方式，激發(fā)貧困戶自力更生、勤勞致富的內(nèi)生動力。強調(diào)扶貧措施與貧困群眾參與掛鉤，優(yōu)先吸納貧困人口參與加強基礎(chǔ)設(shè)施管理養(yǎng)護，通過“群眾點菜”“雙向承諾”等方式，讓貧困戶有更多的獲得感(3)參考國務(wù)院扶貧辦、教育部、民政部等10部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加快推進貧困村提升工程的指導(dǎo)意見》(國開辦發(fā)〔2018〕29號)，http://slt.henan.gov.cn/2019/12-28/1151016.html。。

三、政府購買服務(wù)扶貧的優(yōu)勢分析

與政府直接投資的扶貧方式相比，政府購買扶貧服務(wù)是政府主導(dǎo)+市場機制而形成的政府與社會力量合作，具有鮮明的行政性和市場性兼具的特征，在扶貧工作中既能保證政府主導(dǎo)的方向性，又能充分體現(xiàn)其在實施內(nèi)容上的精準(zhǔn)性，因而使其在扶貧工作中具有比較明顯的優(yōu)勢。

(一)扶貧服務(wù)的精準(zhǔn)性高

政府購買扶貧服務(wù)可以根據(jù)各級政府財力可能，在政策框架之內(nèi)，在不同扶貧發(fā)展階段因地制宜地針對扶貧對象的切實需要，科學(xué)設(shè)置扶貧服務(wù)項目內(nèi)容，使各種服務(wù)項目精準(zhǔn)對標(biāo)扶貧服務(wù)對象，提高扶貧資金使用的針對性和有效性。例如，湖南省株洲市荷塘區(qū)通過政府購買服務(wù)方式引導(dǎo)社會力量參與困難群眾幫扶，委托一批社會組織按照 “一人一策”“一戶一策”的幫扶舉措，細分形式、時間、目標(biāo)等事項，提供身心陪伴服務(wù)、居家服務(wù)、法律咨詢服務(wù)等幫扶，滿足困難群眾個性化需求(鄔凌云，2020[3])。

(二)公共服務(wù)模式更靈活

貧困地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，地方財力十分有限，政府所提供的公共服務(wù)的質(zhì)量和效率相對較低。在扶貧領(lǐng)域推進政府購買公共服務(wù)模式改變了傳統(tǒng)貧困地區(qū)政府公共服務(wù)供給模式，通過引入市場機制，吸引各類企業(yè)和社會組織共同參與，能夠有效改善和解決貧困地區(qū)公共服務(wù)供給水平低的問題。例如，山西省右玉縣通過購買產(chǎn)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)服務(wù)，為全縣城鄉(xiāng)勞動者提供種植、養(yǎng)殖、機修、烹飪、營銷、工程等50個專業(yè)的系統(tǒng)技能培訓(xùn)服務(wù)，使受益者掌握一定的專業(yè)技能，創(chuàng)造更多就業(yè)機會。同時，將受訓(xùn)學(xué)員就業(yè)率不低于25%作為是否繼續(xù)購買培訓(xùn)機構(gòu)服務(wù)的一項重要考核指標(biāo)(4)參考自對右玉縣財政局關(guān)于當(dāng)?shù)卣徺I服務(wù)的調(diào)研訪問情況。。

(三)能夠動員更多社會資源參與持久扶貧

通過政府購買扶貧服務(wù)方式，政府集中精力了解貧困人口公共服務(wù)需求以及社會組織服務(wù)能力，有助于推動社會組織和貧困人口參與到公共服務(wù)的決策上來，形成事實上的政府、社會組織、貧困人口三者結(jié)合的扶貧公共服務(wù)多元主體共同合作格局，能夠更好地動員各方社會力量積極參與到持久扶貧的過程中來。例如，貴州省黔西南州引入政府購買服務(wù)方式助力異地扶貧搬遷工作，從全國范圍引入社會工作專業(yè)機構(gòu)，在全州易地扶貧搬遷新市民點設(shè)立了17個“社會工作和志愿服務(wù)站”，為做好易地扶貧搬遷 “后半篇文章”發(fā)揮了積極的作用(何聲普，2020[4])。

(四)有利于優(yōu)化社會扶貧資源的配置

在政府機構(gòu)能力有限的情況下，通過政府購買扶貧服務(wù)，能夠進一步整合社會各方資源，引導(dǎo)社會力量朝著最有需要、最為薄弱和最有希望的方向流動。一方面可以充分利用社會力量在扶貧領(lǐng)域的自發(fā)性，有力地補充政府機構(gòu)力量的不足；另一方面也有效地避免了社會力量在扶貧工作中的盲目性和滯后性，科學(xué)引導(dǎo)社會扶貧資源朝著精準(zhǔn)、高效的方向流動，從而實現(xiàn)社會扶貧資源的優(yōu)化配置。例如，山東省鄄城縣董口鎮(zhèn)購買轄區(qū)內(nèi)3個村組建的扶貧互助協(xié)會提供的服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容包括政府在三個村實施的山羊養(yǎng)殖項目的勞務(wù)服務(wù)，各類井、水、電、路、橋等公共設(shè)施的維護服務(wù)。通過購買服務(wù)，不僅增加了當(dāng)?shù)卮迕竦氖杖?，同時有效維護了生產(chǎn)生活所需公共基礎(chǔ)設(shè)施的正常運轉(zhuǎn)，延長使用壽命，降低了政府的管理成本(商思旭和劉毅，2015[5])。

四、當(dāng)前政府購買扶貧服務(wù)現(xiàn)狀及存在的主要問題

(一)政府購買扶貧服務(wù)基本情況

中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》(以下簡稱“指導(dǎo)意見”)，鼓勵各地通過政府購買服務(wù)方式向貧困戶提供便利高效的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，同時要求地方通過政府補貼、購買服務(wù)、設(shè)立公益崗位、集中托養(yǎng)等多種方式，為貧困重度殘疾人提供集中照料或日間照料、鄰里照護服務(wù)。為此，各級政府在創(chuàng)新扶貧工作方式過程中，將政府購買扶貧服務(wù)作為其中一個重要手段加以運用，取得了明顯的成效。

1.政府購買扶貧服務(wù)的政策框架初步建立。

在國家層面，相關(guān)主管部門已經(jīng)在扶貧工作上比較重視政府購買服務(wù)工具的運用，通過專門的條款對其做出規(guī)定，具有原則性和指導(dǎo)性，在頂層設(shè)計方面初步開始搭建政府購買扶貧服務(wù)制度框架。

2013年9月，國務(wù)院辦公廳出臺了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，指出要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務(wù)的模式，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多地利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。2020 年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度(5)參考《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國國務(wù)院辦公廳官網(wǎng)，http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/201309/t20130930_66438.html。。2013年11月出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》進一步強調(diào)，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！?6)參考《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民網(wǎng)，http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html。據(jù)此，國務(wù)院辦公廳和有關(guān)部門在以后年度出臺了扶貧工作中各細分領(lǐng)域的指導(dǎo)意見以及政府購買服務(wù)相關(guān)管理辦法等一系列政策規(guī)定，詳見表1。

表1 國家層面政府出臺與扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)有關(guān)的部分政策文件

在國家的戰(zhàn)略部署和目標(biāo)要求下，各地方政府也紛紛制定和出臺了本地相關(guān)扶貧政策文件，其中絕大部分文件中都提到了要運用政府購買服務(wù)方式創(chuàng)新扶貧工作，提升對貧困人口的公共服務(wù)水平，但專門針對扶貧工作出臺政府購買服務(wù)制度相關(guān)實施辦法或?qū)嵤┘殑t的文件則很少。當(dāng)前各級地方政府雖然都在扶貧工作指導(dǎo)性文件中提出要運用政府購買服務(wù)方式，但還沒有對扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)問題進行專門的制度建設(shè)。根據(jù)中國知網(wǎng)“政府文件”檢索的結(jié)果，我們列出表2。

表2 部分省市印發(fā)的政府購買服務(wù)政策文件

可見，我國扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)的制度框架已初步建立，但尚未進入全面制度建設(shè)階段。

2.政府購買扶貧服務(wù)的參與主體比較明確。

隨著財政部關(guān)于政府購買服務(wù)的制度規(guī)定相繼出臺，在各地開展政府購買已經(jīng)明確了購買主體、承接主體、服務(wù)對象和第三方機構(gòu)在其中的地位和作用，明確了政府購買扶貧服務(wù)的主體是政府機關(guān)。在承接主體方面，各地也廣泛吸引公益二類事業(yè)單位、依法成立的企業(yè)和社會組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，基層群眾性自治組織以及具備條件的個人參與其中，為貧困人口提供扶貧公共服務(wù)。在服務(wù)對象方面，各地均將服務(wù)受益主體確定為貧困群體或易返貧群體，面對包括農(nóng)村留守兒童、婦女、老人，殘疾人士等貧困人口和貧困戶、貧困村、貧困縣等的特殊性，確定政府購買扶貧服務(wù)立項時，都增加了針對性，增強了精準(zhǔn)度。目前，一些地方已經(jīng)開始選擇部分重點政府購買扶貧服務(wù)項目，委托第三方的高?；?qū)I(yè)機構(gòu)進行績效評價，明確將第三方機構(gòu)作為實施政府購買扶貧服務(wù)的外部力量，發(fā)揮其在監(jiān)督評價方面的重要作用。

3.政府購買扶貧服務(wù)的形式類型比較多樣。

為構(gòu)建公平的政府購買扶貧服務(wù)競爭性市場，有效激勵和約束承接主體的優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給和降低服務(wù)成本，各級政府在實踐中采用了多種形式的政府購買扶貧服務(wù)形式，使政府購買扶貧服務(wù)的形式呈現(xiàn)多樣化。按照招標(biāo)形式分類，包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等。目前，各級政府購買的扶貧服務(wù)大部分都是通過公開招標(biāo)的方式選擇承接主體，包括針對留守老人、兒童、殘疾人關(guān)愛服務(wù)以及特殊教育、技能培訓(xùn)等，如果公開招標(biāo)形式下未有合格承接主體承接此項扶貧服務(wù)，則采用邀請招標(biāo)、競爭性談判或單一來源采購的形式進行承接主體的選擇。按照付費形式分類，包括直接資助制、憑單制等。直接資助制通過直接撥款、物資資助等形式將資金下?lián)芙o承擔(dān)公共服務(wù)職能的服務(wù)承接機構(gòu)，如兒童福利院、救助保護機構(gòu)、殘疾人康復(fù)托養(yǎng)機構(gòu)等的扶貧服務(wù)。憑單制在與受益群體的主觀感受聯(lián)系密切和難以說明質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格的“軟服務(wù)”領(lǐng)域多有使用，如特殊教育、老年看護等方面的扶貧服務(wù)。

4.政府購買扶貧服務(wù)的內(nèi)容不斷豐富。

近年來，隨著社會組織的數(shù)量增長與能力增強，越來越多的社會力量承接起相關(guān)的扶貧服務(wù)與項目。目前，我國多地積極探索以政府購買相關(guān)服務(wù)的方式破解扶貧難題，購買內(nèi)容涉及養(yǎng)老、技能培訓(xùn)、金融服務(wù)、教育服務(wù)購買等，呈現(xiàn)出多樣化、擴大化的趨勢，政府購買扶貧服務(wù)的內(nèi)容、方式、范圍等不斷創(chuàng)新。例如，山東省聊城市的“扶貧+養(yǎng)老”模式，通過購買養(yǎng)老護理服務(wù)為當(dāng)?shù)刎毨籼峁┘w生活起居、醫(yī)療護理、康復(fù)鍛煉、休息娛樂等議題的專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)；甘肅省隴南市采取“市級統(tǒng)一承接+各縣區(qū)單獨購買”模式購買全市貧困縣區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及的相關(guān)服務(wù)；山西省右玉縣政府購買多種職業(yè)技能提升培訓(xùn)服務(wù)，通過下鄉(xiāng)培訓(xùn)、集中培訓(xùn)的方式著重推廣良種沙棘高產(chǎn)栽培技術(shù)、肉羊養(yǎng)殖技術(shù)以及電子商務(wù)相關(guān)知識。

5.政府購買扶貧服務(wù)的效果比較明顯。

政府購買扶貧服務(wù)拓寬了對貧困地區(qū)和貧困人口的公共服務(wù)供給渠道，提升了扶貧工作對于貧困人口的多元化、差異化回應(yīng)能力，提高了扶貧工作的效率和效益，為破解貧困治理難題提供了有力支撐。政府向社會購買扶貧服務(wù)彌補了政府單方面供給無法滿足貧困群體多維需求的問題，社會公共服務(wù)組織可以發(fā)揮自身靈活多變的服務(wù)優(yōu)勢，在一定程度上滿足貧困群體多元化、多層次的公共服務(wù)需求。

(二)存在的主要問題

近年來扶貧領(lǐng)域的政府購買服務(wù)工作取得了較大進展，在實踐中積累了許多有益的經(jīng)驗，但總體看，仍處于起步和粗放式擴張階段，諸多問題亟待進一步深入研究。

1.針對扶貧領(lǐng)域的政府購買服務(wù)制度缺乏可操作性。

當(dāng)前，我國從中央到地方已頒布了政府購買服務(wù)相關(guān)法規(guī)性文件，但基本屬于原則性、指導(dǎo)性制度規(guī)范，尚未形成政府購買公共服務(wù)制度體系。現(xiàn)有國家和地方出臺的“意見”“辦法”“通知”等制度文件，主要圍繞購買主體、承接主體、資質(zhì)要求、購買范圍內(nèi)容、部門權(quán)責(zé)、資金監(jiān)管、財務(wù)管理、工作流程、執(zhí)行進度、項目評估等事項做出規(guī)定，指導(dǎo)扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)活動執(zhí)行。但是這些行政性法規(guī)和規(guī)范性文件只是基礎(chǔ)性制度要求，對政府購買扶貧公共服務(wù)的針對性不強，難以滿足扶貧公共服務(wù)的特殊性要求。特別是隨著扶貧工作的深入推進，扶貧領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)的規(guī)模、范圍、內(nèi)容和方式等還將不斷擴大和繼續(xù)創(chuàng)新，因此對專門制度供給的需求在不斷增加，除上述普適性政策制度外，還亟需建立包括政府購買扶貧公共服務(wù)的市場準(zhǔn)入制度、舉報投訴制度、招投標(biāo)制度、第三方監(jiān)督評估制度等在內(nèi)的政府購買扶貧公共服務(wù)的制度體系，從而滿足未來助力貧困人口可持續(xù)脫貧的需要，實現(xiàn)扶貧領(lǐng)域政府購買公共服務(wù)的常態(tài)化制度規(guī)范。

2.扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)缺少系統(tǒng)規(guī)劃。

政府購買扶貧領(lǐng)域的公共服務(wù)依然處于各部門各單位分散購買、零散實施的狀態(tài)，無論從中央級政府部門層面，還是從地方各級政府層面，均缺乏整體推進的頂層設(shè)計和系統(tǒng)籌劃，在扶貧領(lǐng)域什么可以購買、什么不能購買缺少針對性的指導(dǎo)和規(guī)范，因此，各地區(qū)、各部門政府購買扶貧公共服務(wù)缺少整體規(guī)劃，未建立政府購買扶貧服務(wù)項目庫，政府購買扶貧服務(wù)的預(yù)算安排、績效目標(biāo)、實施計劃等經(jīng)常處于臨時性設(shè)置的狀態(tài)，政府購買扶貧服務(wù)的總體規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)等均難以總體把握，造成政府購買扶貧服務(wù)總體上呈現(xiàn)出規(guī)模難統(tǒng)計、結(jié)構(gòu)不清楚的散亂局面，不利于未來持續(xù)扶貧開發(fā)工作的有序開展。

3.在扶貧服務(wù)購買中政府的主觀意志過強。

現(xiàn)實中，在脫貧攻堅目標(biāo)管理責(zé)任制的壓力下，各部門和地方各級政府關(guān)心的重點和壓力都是為了完成規(guī)定的扶貧任務(wù)及指標(biāo)，在精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)管理責(zé)任制下，各級政府的行為取向是執(zhí)行上級政府的各項扶貧指標(biāo)和任務(wù)，在一定程度上往往采取動員式乃至運動式的實施策略，在政府購買扶貧公共服務(wù)活動開展中的主觀行政主導(dǎo)色彩比較濃厚，對購買扶貧服務(wù)的立項決策、預(yù)算編制、績效目標(biāo)設(shè)定、過程控制和結(jié)果評價等方面關(guān)注度不夠，甚至有可能出現(xiàn)某種程度的形式主義問題，而在滿足貧困戶真正需求和發(fā)展意愿上的行動卻有所不足。

4.認(rèn)識不充分導(dǎo)致購買服務(wù)執(zhí)行中出現(xiàn)偏差。

部分基層政府對政府購買服務(wù)有關(guān)政策理解不透徹，加之地方監(jiān)督評估體系不健全，導(dǎo)致主觀上將不應(yīng)以政府購買服務(wù)方式實施的項目以此方式完成實施。如將不屬于政府職責(zé)范圍的事項、政府開展的工程項目、以勞務(wù)派遣方式用工、設(shè)置公益性崗位以及市場失靈的服務(wù)領(lǐng)域等列入政府購買扶貧服務(wù)的范疇。此外，部分基層政府在工程建設(shè)的強烈沖動下，存在以政府購買扶貧服務(wù)的名義變相舉債融資進行工程建設(shè)的問題。如果對這種現(xiàn)象不加以嚴(yán)格管控，很有可能會形成新一輪隱形債務(wù)，從而加劇財政金融風(fēng)險。

5.扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)資金分散且規(guī)模偏小。

從當(dāng)前我國政府購買扶貧服務(wù)情況來看，無論是從全國整體規(guī)模還是各地購買扶貧服務(wù)的具體規(guī)模來看，都相對不足。在扶貧實踐中，各級地方政府是政府購買扶貧服務(wù)的核心力量，盡管我國多地結(jié)合本地扶貧需求不斷創(chuàng)新政府購買扶貧服務(wù)內(nèi)容及服務(wù)模式，但由于仍處于探索階段，可借鑒經(jīng)驗較少，因此地方政府在購買扶貧服務(wù)規(guī)模上會較為保守，一定程度上造成購買規(guī)模受限(何維莉，2018[6])。

6.扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)質(zhì)量不高。

從總體看，各級地方政府在扶貧工作中開展的政府購買服務(wù)質(zhì)量不高，主要原因在于：(1)對貧困群體真實需求挖掘不足。僅從短期目標(biāo)和顯性指標(biāo)入手難以挖掘出服務(wù)對象的真實需要，導(dǎo)致扶貧公共服務(wù)需求與供給銜接不緊密，公共服務(wù)的質(zhì)量必然難以保證。(2)承接主體專業(yè)服務(wù)水平不高。許多承接政府購買服務(wù)的社會組織發(fā)展長期依賴于政府，也受限于政府，其自身發(fā)展動力不足，規(guī)模較小、管理制度不完善、服務(wù)不規(guī)范等問題普遍存在，致使其承接扶貧服務(wù)的質(zhì)量不高。(3)扶貧服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全。在政府購買扶貧服務(wù)過程中，存在標(biāo)準(zhǔn)化制度構(gòu)成不健全、標(biāo)準(zhǔn)化工具應(yīng)用模糊、標(biāo)準(zhǔn)化操作缺乏規(guī)范等問題。(4)購買服務(wù)合同執(zhí)行不力。各類市場化承接主體在與政府簽訂政府購買扶貧服務(wù)合同后，由于信息的不對稱，承接主體有可能為增加收益而盡可能降低扶貧服務(wù)供給成本、數(shù)量和質(zhì)量，而作為政府購買扶貧服務(wù)最終受益者的貧困人口，由于在信息掌握和認(rèn)知能力等方面的弱勢，往往對政府購買扶貧服務(wù)了解甚少，再加上購買主體對承接主體履約情況監(jiān)管不到位，必然造成扶貧服務(wù)質(zhì)量不高。

7.承接扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)的社會組織能力弱。

到目前為止，扶貧領(lǐng)域中參與政府購買服務(wù)的社會組織承接政府購買扶貧服務(wù)能力水平不高是非常普遍的現(xiàn)象，其整合社會資源的能力和社會動員能力很薄弱。雖然有志于扶貧服務(wù)，但由于組織內(nèi)部人力資源不足、管理績效水平低，扶貧服務(wù)的創(chuàng)新能力不足，服務(wù)方式單一，服務(wù)層次不高，再加上社會各界對扶貧領(lǐng)域“盈利”的避諱，社會組織持久扶貧的能力有限。

8.扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)監(jiān)督評價機制缺失。

目前，我國許多地方政府向社會組織購買扶貧公共服務(wù)的績效評價和監(jiān)督機制都不完善，基本處于缺失狀態(tài)。在現(xiàn)有體制下，雖然財政部門是政府購買服務(wù)的主管部門，對政府購買扶貧服務(wù)具有監(jiān)督管理權(quán)，但實際執(zhí)行中，政府購買扶貧服務(wù)的立項決策權(quán)力分散在各個部門，其管理和監(jiān)督也由各購買主體自行完成，即內(nèi)部監(jiān)督為主，而外部監(jiān)督相對匱乏，監(jiān)督管理和績效評價機制非常不健全，監(jiān)管人員職業(yè)化水平低，不但嚴(yán)重影響政府購買服務(wù)的效果，而且可能誘發(fā)尋租而形成腐敗的“新災(zāi)區(qū)”。

五、構(gòu)建扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)長效機制的對策建議

(一)完善扶貧領(lǐng)域政府購買服務(wù)的制度建設(shè)

建議在國家層面，出臺專門針對扶貧領(lǐng)域的政府購買公共服務(wù)指導(dǎo)意見，除現(xiàn)有政府購買扶貧公共服務(wù)的基本操作性規(guī)范外，還應(yīng)當(dāng)制定針對扶貧領(lǐng)域特殊性的政府購買公共服務(wù)市場準(zhǔn)入制度、舉報投訴制度、公共服務(wù)招投標(biāo)制度、第三方監(jiān)督評估制度等，從而形成政府購買扶貧公共服務(wù)的常態(tài)化制度體系，以滿足政府購買公共服務(wù)精準(zhǔn)助力貧困人口可持續(xù)脫貧的需要。

(二)制定明確的政府購買扶貧服務(wù)清單

推動貧困地區(qū)、貧困人口可持續(xù)脫貧和防止返貧是一項系統(tǒng)性工程，應(yīng)當(dāng)綜合考量扶貧工作的內(nèi)在完備性及外在延展性，構(gòu)建生產(chǎn)保險、生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、災(zāi)害救助、生活救助、就業(yè)促進等全方位、網(wǎng)狀化服務(wù)體系，扶貧領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)據(jù)此制定明確的適合采用政府購買方式的扶貧公共服務(wù)清單。參考上海金融學(xué)院城市財政與公共管理研究所(2015)[7]列出的政府購買服務(wù)主要內(nèi)容，結(jié)合實際調(diào)研情況，列出清單見表3。

表3 扶貧領(lǐng)域適合采用政府購買方式提供的公共服務(wù)清單

(三)建立各級政府購買扶貧服務(wù)項目庫制度

堅持目標(biāo)管理責(zé)任制導(dǎo)向在扶貧攻堅的特殊時期是快速見效的一種行政主導(dǎo)行為取向，但在完成扶貧攻堅任務(wù)后，扶貧工作常態(tài)化、長期化后，現(xiàn)有的動員式、運動式扶貧模式必然將會調(diào)整。在2020年全面脫貧實現(xiàn)小康之后，應(yīng)將工作的目標(biāo)放在防止返貧和可持續(xù)脫貧上。鑒于當(dāng)前政府各部門、各單位分散式開展扶貧工作的模式下政府購買扶貧服務(wù)項目小而散，主管部門難以統(tǒng)計和掌握全面情況的格局，各主管部門應(yīng)當(dāng)在加強需求管理的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌本系統(tǒng)政府購買扶貧服務(wù)的范圍、內(nèi)容、預(yù)算和方式等，建立“防止返貧和可持續(xù)脫貧”政府購買扶貧服務(wù)項目庫，形成政府購買扶貧服務(wù)長效機制，并根據(jù)需求變化和形勢要求實行動態(tài)調(diào)整。財政部門以各部門項目庫為抓手，據(jù)此進行預(yù)算審批和績效管理，對各部門政府購買扶貧公共服務(wù)的情況和實施效果進行監(jiān)督評價，督促各部門政府購買扶貧服務(wù)活動的績效目標(biāo)清晰、預(yù)算編制科學(xué)、實施過程規(guī)范和服務(wù)效果滿意，從而有效提高政府購買扶貧公共服務(wù)財政資源的配置效率。

(四)加強對基層政府購買扶貧服務(wù)工作指導(dǎo)

為防范政府購買扶貧服務(wù)中出現(xiàn)行為偏差，必須嚴(yán)格按照《政府采購法》《政府購買服務(wù)管理辦法》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等法律法規(guī)規(guī)定的購買方式、購買程序等進行活動，不得違法違規(guī)。為防范部分基層政府部門因?qū)φ徺I服務(wù)有關(guān)政策認(rèn)識不清、理解不透徹而導(dǎo)致的行為偏差，要加強相關(guān)政策培訓(xùn)的力度。通過培訓(xùn)，進一步提高基層部門對政府購買公共服務(wù)的認(rèn)識，將政府購買扶貧公共服務(wù)與購買一般履職性輔助服務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開來，對不能納入政府購買扶貧公共服務(wù)范圍的扶貧開發(fā)工程建設(shè)、融資擔(dān)保、設(shè)置公益性崗位等事項，絕對不能納入政府購買扶貧公共服務(wù)內(nèi)容，不能打政策擦邊球，一旦在政府購買扶貧公共服務(wù)中發(fā)現(xiàn)此類問題，要堅決予以糾正。

(五)擴大政府購買扶貧服務(wù)的規(guī)模效應(yīng)和群體性效應(yīng)

政府購買扶貧公共服務(wù)通過小規(guī)模、分散式的公共服務(wù)提供方式，在很大程度上幫助貧困人口提高了生活質(zhì)量，解除了后顧之憂，提升了脫貧致富的基礎(chǔ)環(huán)境。但是這種小規(guī)模分散進行的政府購買扶貧公共服務(wù)在表現(xiàn)出很強的靈活性的同時，也很難體現(xiàn)出規(guī)模效應(yīng)和群體效應(yīng)。因此，應(yīng)鼓勵各級政府在財力保障范圍內(nèi)根據(jù)貧困人口的實際情況科學(xué)測算公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)擴大扶貧領(lǐng)域中政府購買服務(wù)的范圍，努力實現(xiàn)政府購買扶貧服務(wù)規(guī)模在本地區(qū)的不斷增長，為貧困人口的防止返貧和可持續(xù)脫貧奠定公共服務(wù)基礎(chǔ)。

(六)切實促進政府購買扶貧服務(wù)提質(zhì)增效

一是努力實現(xiàn)供需精準(zhǔn)對接。各級政府購買扶貧服務(wù)必須緊密圍繞實際需求展開，克服“為了買而買”的形象工程和僅為完成任務(wù)指標(biāo)的思想，重點關(guān)注扶貧服務(wù)供給的數(shù)量、質(zhì)量和實際效果，通過服務(wù)對象滿意程度的反饋，發(fā)現(xiàn)和解決扶貧服務(wù)供給中存在的問題。

二是科學(xué)確定價格形成機制。在確保扶貧服務(wù)質(zhì)量的前提下，適當(dāng)考慮社會組織生存和運轉(zhuǎn)的基本需求來確定購買服務(wù)價格，以降低其通過克扣扶貧服務(wù)供給成本增加自身盈利的動機，激勵其憑借更高的扶貧服務(wù)質(zhì)量，爭取更多政府購買扶貧服務(wù)項目，在實現(xiàn)組織成長的同時達成與政府的長期扶貧合作。

三是切實加強服務(wù)合同管理。要規(guī)范政府購買扶貧服務(wù)合同內(nèi)容，必須將所購買扶貧服務(wù)的需求、標(biāo)準(zhǔn)、價格、數(shù)量、質(zhì)量、時效和違約處理等明確列出，并加強履約情況監(jiān)督檢查。

四是盡快建立扶貧服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系。可將扶貧服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)劃分為通用服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和特殊服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，要求政府各部門在購買扶貧服務(wù)時進行對標(biāo)，同時也作為各監(jiān)督主體監(jiān)督的依據(jù)。

五是支持和幫助承接主體提高自身專業(yè)服務(wù)能力和履約能力，督促其不斷提升承接扶貧服務(wù)供給的質(zhì)量和水平。

(七)加大培育和扶持扶貧服務(wù)供給的社會組織

通過適當(dāng)降低準(zhǔn)入門檻，特別是降低貧困地區(qū)本土社會組織的注冊條件，確保其承接政府購買扶貧服務(wù)的合法性，借助減免稅等經(jīng)濟激勵，規(guī)范和引導(dǎo)社會組織發(fā)展，實現(xiàn)其“量”的增長。同時，組織各方面的專家為其舉行相關(guān)培訓(xùn)，協(xié)助社會組織提升項目操作能力，增強其組織能力和專業(yè)能力建設(shè)，實現(xiàn)社會組織承接扶貧服務(wù)“質(zhì)”的提升。

(八)健全政府購買扶貧公共服務(wù)的監(jiān)督評價機制

在公共倫理和法律制度的約束下，政府購買扶貧公共服務(wù)必須接受來自各方的績效評價和監(jiān)督。要建立包括各級人大、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會公眾、新聞媒體等在內(nèi)的多元化政府購買扶貧服務(wù)協(xié)同監(jiān)督體系。對于監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)的政府失職瀆職、套取國家政府購買扶貧資金、以權(quán)謀私等損害國家與公民利益的行為，應(yīng)嚴(yán)肅追究其相關(guān)的法律責(zé)任，涉及的相關(guān)扶貧部門也應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。要建立完善監(jiān)管問責(zé)機制與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺，防止某些社會組織或企業(yè)等借公益扶貧之名謀取私利。鼓勵公眾和新聞媒體對政府購買扶貧服務(wù)的監(jiān)督，拓寬其發(fā)現(xiàn)問題舉報的渠道。可以引入第三方機構(gòu)協(xié)助進行政府購買扶貧服務(wù)監(jiān)督評價，評判扶貧工作的實施效果和產(chǎn)生的社會影響，不僅將評價結(jié)果向社會公開，而且將其作為部門、單位下年度立項、預(yù)算控制以及承接主體是否有資格繼續(xù)承接政府購買扶貧服務(wù)的判定依據(jù)。

(九)充分利用扶貧網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)支撐政府購買服務(wù)決策

應(yīng)依托“全國扶貧開發(fā)建檔立卡數(shù)據(jù)” 建設(shè)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺，共享政府購買相關(guān)信息。通過信息平臺廣泛宣傳政府購買扶貧服務(wù)，做好相關(guān)的政策解讀，積極回應(yīng)公眾的扶貧關(guān)切。要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)深度挖掘政府購買扶貧服務(wù)供給過程中產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，追蹤、分析，識別貧困村、貧困戶、貧困人口的持續(xù)脫貧需求，結(jié)合貧困地區(qū)地理分布及社會組織空間分布數(shù)據(jù)等信息，做出政府購買何種扶貧服務(wù)的科學(xué)決策，為科學(xué)精準(zhǔn)購買扶貧服務(wù)提供決策數(shù)據(jù)支撐。