農(nóng)民上訪與送法下鄉(xiāng)：律師參與基層糾紛化解研究

孔凡義

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，中央在信訪法治化改革方面做出了許多努力。早在2004年，司法部、國(guó)家信訪局出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)律師參與涉法信訪工作的意見(jiàn)》（司發(fā)通〔2004〕151號(hào)）。2007年司法部發(fā)布的《關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)中發(fā)5號(hào)文件精神進(jìn)一步加強(qiáng)司法行政信訪工作的意見(jiàn)》（司發(fā)通〔2007〕37號(hào)）規(guī)定：“要進(jìn)一步健全完善律師參與信訪工作的機(jī)制，充分發(fā)揮律師在開(kāi)展法制宣傳、提供法律咨詢、實(shí)施法律援助等方面的作用，積極引導(dǎo)信訪群眾依法維護(hù)自身合法權(quán)益?！秉h的十八屆四中全會(huì)提出：“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。黨的十九大指出：“要堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”。2017年，國(guó)家信訪局、司法部出臺(tái)了《關(guān)于深入開(kāi)展律師參與信訪工作的意見(jiàn)》，對(duì)深入開(kāi)展律師參與信訪工作進(jìn)行了全面詳細(xì)的規(guī)定。2015年，中央政法委頒布《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(jiàn)（試行）》強(qiáng)調(diào)：“充分發(fā)揮律師的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員律師積極參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作，是推進(jìn)涉法涉訴信訪走向法治的重要途徑，是形成良好信訪秩序的制度保障。”2018年司法部發(fā)布的《司法行政機(jī)關(guān)信訪工作辦法》要求：“司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立律師參與信訪工作機(jī)制，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)、公益加補(bǔ)助等方式，組織律師參與接待群眾來(lái)訪，辦理復(fù)雜疑難信訪事項(xiàng)?！边@些相關(guān)文件的密集出臺(tái)表明，律師參與信訪治理工作已成為各地方信訪法治化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

在中央政策的大力倡導(dǎo)下，E市創(chuàng)造性地形成了“律師三進(jìn)”制度，即律師進(jìn)村（居）、進(jìn)信訪接訪大廳、進(jìn)疑難復(fù)雜信訪案件，是律師參與信訪工作的創(chuàng)新形式?！奥蓭熑M(jìn)”制度脫胎于21世紀(jì)初浙江寧波的“一村（居）一法律顧問(wèn)”改革探索。①該項(xiàng)制度最初叫“一村一律師”，因?yàn)榇迩f多、律師少，后來(lái)只好把基層法律工作者也納入進(jìn)來(lái)，所以改名為“一村一法律顧問(wèn)”制度。在2005年，廣東省開(kāi)始以省、市律師協(xié)會(huì)為平臺(tái)不定期組織律師到農(nóng)村和社區(qū)中開(kāi)展普法活動(dòng)，幫助化解村居鄰里糾紛。2007年初，浙江寧波市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實(shí)推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》。隨后，寧波市司法局出臺(tái)了《寧波市建立農(nóng)村法律顧問(wèn)制度實(shí)施意見(jiàn)》，農(nóng)村法律顧問(wèn)制度在寧波全面鋪開(kāi)。[1]“一村（居）一法律顧問(wèn)”制度后來(lái)逐步向全國(guó)推廣，各地又進(jìn)行深入探索發(fā)展成多種形式。同年年底，河南省中牟縣啟動(dòng)“一村一律師”活動(dòng)，18名律師和法律工作者到新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村擔(dān)任常年法律顧問(wèn)。[2]廣東省對(duì)“一村（居）一法律顧問(wèn)”制度進(jìn)行了改造，發(fā)展成“律師三進(jìn)”制度，即律師進(jìn)村居、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)。湖南省婁底市婁星區(qū)的“律師三進(jìn)”則是進(jìn)村、進(jìn)校區(qū)、進(jìn)園區(qū)。另外，福建省、河北省對(duì)“律師三進(jìn)”制度也有所探索。

E市地處湖北省西部貧困山區(qū)，屬于少數(shù)民族落后地區(qū)。多年來(lái)信訪問(wèn)題一直比較突出，信訪積案和信訪老戶多，涉法涉訴信訪問(wèn)題突出。為徹底扭轉(zhuǎn)這種信訪工作局面，E市將律師作為信訪法治化建設(shè)的一支重要力量納入信訪治理中來(lái)。2013年，E市在過(guò)去試行律師入駐信訪大廳提供法律服務(wù)的基礎(chǔ)上，引入律師參與信訪積案化解；2014年，在各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位建立法律顧問(wèn)制度；2015年，在全市推行“律師進(jìn)村，法律便民”；2016年，全市進(jìn)一步拓展“律師進(jìn)村，法律便民”，建立律師進(jìn)信訪大廳、進(jìn)疑難復(fù)雜案件、進(jìn)鄉(xiāng)村社區(qū)的“律師三進(jìn)”制度。

本文以筆者2016年8月至9月在湖北省E市通過(guò)訪談和參與觀察等方法所獲取的田野材料為基礎(chǔ)，對(duì)律師參與基層糾紛解決的實(shí)踐邏輯展開(kāi)研究。本文試圖分析律師參與信訪矛盾化解在實(shí)踐中是如何運(yùn)作的、為何會(huì)被消解，他對(duì)于國(guó)家權(quán)力與民眾之間的關(guān)系和信訪法治化具有何種意義。因此，本文在經(jīng)驗(yàn)層面呈現(xiàn)了E市“律師三進(jìn)”工作模式，揭示了律師參與信訪矛盾化解的運(yùn)作機(jī)制和邏輯，進(jìn)而為理解農(nóng)村信訪法治化困境搭建一個(gè)微觀的經(jīng)驗(yàn)平臺(tái)，提供了一個(gè)新的解釋框架。

二、文獻(xiàn)梳理及分析框架

國(guó)內(nèi)學(xué)者一般把律師參與信訪矛盾化解歸為多元化糾紛解決機(jī)制的范疇。有學(xué)者認(rèn)為，作為社會(huì)糾紛化解器的多元化糾紛解決機(jī)制仍存在相關(guān)法律法規(guī)協(xié)調(diào)性差、訴訟與非訴訟方式銜接不暢、多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的人財(cái)保障措施不到位等問(wèn)題。[3](p5-11)司馬俊蓮認(rèn)為，律師公共法律服務(wù)促使社會(huì)治理方式發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，基層群眾享受到了公共法律服務(wù)，公共法律服務(wù)的承接主體呈現(xiàn)多元化。但是，整個(gè)公共法律服務(wù)體系建設(shè)缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌，法律服務(wù)人才隊(duì)伍不足，法律服務(wù)水平與社會(huì)需求不適應(yīng)，法律服務(wù)供給不均等，法律服務(wù)經(jīng)費(fèi)缺乏制度保障。[4](p150-154)律師調(diào)解機(jī)構(gòu)在社會(huì)領(lǐng)域中的公信度不高。[5]

律師參與地方糾紛化解并不一定把地方治理引入法治軌道。法律實(shí)踐和法律參與的“知情祛魅”邏輯從主體角度抑制了農(nóng)民對(duì)法律的需求。[6](p129-133)通過(guò)訴訟代理等方式為農(nóng)民提供的法律服務(wù)，有可能成為“國(guó)家”與“社會(huì)”之間的一種連接機(jī)制。[7](p3-34)存在對(duì)法律的差序利用，即隨著糾紛當(dāng)事人血緣關(guān)系的疏遠(yuǎn)，運(yùn)用法律的強(qiáng)度逐漸增強(qiáng)。[8](p35-42)農(nóng)民在選擇使用法律武器來(lái)捍衛(wèi)自己的權(quán)利時(shí)表現(xiàn)出行為選擇的權(quán)宜性、法律運(yùn)作的關(guān)系化與社會(huì)效果的內(nèi)卷化等特點(diǎn)。[9]（p84-95）法律服務(wù)的社會(huì)力量獨(dú)立性亦受到威脅，淪為政府的工具，交易過(guò)程與考核評(píng)價(jià)體系的缺失導(dǎo)致法律服務(wù)產(chǎn)生內(nèi)卷化。[10](p133-140)

也有學(xué)者給予了積極的評(píng)價(jià)，認(rèn)為律師作為第三方參與評(píng)估化解疑難信訪案件具有獨(dú)特的第三方中立優(yōu)勢(shì)。[11](p2-8)傳統(tǒng)社會(huì)中，核心價(jià)值、民間社會(huì)、法律依據(jù)構(gòu)成了民間糾紛解決體系的基本框架。律師便民服務(wù)在一定程度上促進(jìn)了農(nóng)民拿起法律的武器維護(hù)權(quán)利。[12](p73-79)黨東升從行為主義視角提出引入社會(huì)力量——異地精英律師，他認(rèn)為司法地方化問(wèn)題內(nèi)嵌于社會(huì)與政治結(jié)構(gòu)中，制度主義路徑在社會(huì)環(huán)境和政治結(jié)構(gòu)不發(fā)生大變化的前提下難以取得理想效果，現(xiàn)有的制度變革沒(méi)有改變地方行政與地方司法的依附關(guān)系，而律師的行動(dòng)是理性且合法有序的，在關(guān)鍵或影響性案件中發(fā)揮治理作用。[13](p76-81)

地方政府之所以引入律師參與信訪治理，主要是因?yàn)檎卫硇旁L問(wèn)題面臨著巨大的挑戰(zhàn)。其產(chǎn)生的理論邏輯與第三方治理比較類似，源于政府失靈、市場(chǎng)失靈和志愿失靈。[14](p90-98)從社會(huì)沖突解決的角度來(lái)看，我們也可以把“律師三進(jìn)”歸為第三方干預(yù)的范疇。社會(huì)沖突的第三方干預(yù)可以分為契約干預(yù)和緊急干預(yù)。契約干預(yù)是由干預(yù)者按照既有的正規(guī)程序?qū)嵤┑?，干預(yù)者與沖突或沖突的解決不存在私人利益的關(guān)聯(lián)。緊急干預(yù)是由非專業(yè)人士實(shí)施的，干預(yù)者與爭(zhēng)議雙方存在持續(xù)的關(guān)系，并且與沖突結(jié)果存在利害關(guān)系。[15](p125)

第三方干預(yù)近幾年被另外一個(gè)專有名詞（ADR，Alternative Dispute Resolution）所取代，研究也獲得了新的進(jìn)展。在美國(guó)，社區(qū)沖突包括鄰里矛盾、房東與房客糾紛、戀愛(ài)沖突、校園矛盾、堤壩和油田等影響環(huán)境的大項(xiàng)目地理位置的確定以及政府政策的制定都廣泛采用ADR。[16](p276)以前只能由法官處理的爭(zhēng)端，現(xiàn)在也可以運(yùn)用ADR來(lái)處理，包括離婚和兒童監(jiān)護(hù)、小額索賠和商務(wù)合同糾紛。與訴訟相比較，ADR具有一個(gè)重要的優(yōu)勢(shì)是更少訴之于嚴(yán)格的法律規(guī)則，在滿足爭(zhēng)議雙方的利益和需求方面具有更大的操作空間，也可以提出更多的整合式解決方案，增加雙方的滿意度，減少雙方的沖突。第三方治理主要應(yīng)用在環(huán)境治污領(lǐng)域，使得環(huán)境治理不再單純采用行政權(quán)主導(dǎo)的模式，而是注重多方主體的參與。[17](p96-104)該理論也同樣可以應(yīng)用在信訪領(lǐng)域。

本文以第三方治理理論為基礎(chǔ)，從政府、律師、農(nóng)民三者關(guān)系分析律師參與基層信訪矛盾解決中的運(yùn)作過(guò)程，以探析該項(xiàng)改革的運(yùn)作模式和現(xiàn)實(shí)困境。本文將探討：第一，在政府與律師的互動(dòng)關(guān)系上，政府是如何把律師嵌入到信訪糾紛解決過(guò)程的，律師在政策執(zhí)行中扮演著什么角色？第二，在政府與民眾的互動(dòng)關(guān)系上，當(dāng)律師參與基層糾紛解決之后，政府與民眾的關(guān)系有何變化？第三，在律師與民眾的互動(dòng)關(guān)系上，律師是否促進(jìn)了基層糾紛解決的法治化？

三、律師參與基層糾紛化解的生成機(jī)制

農(nóng)民上訪是政府與民眾互相建構(gòu)的結(jié)果。在政府方面，政法一體模糊了信訪治理權(quán)與司法權(quán)的界限，地方主義對(duì)司法的影響削弱了司法的公信力。在民眾方面，信訪人互相攀比、信上不信下、信力不信法。模糊的國(guó)家權(quán)力邊界與民眾的信訪不信法文化心理互相強(qiáng)化，其結(jié)果是農(nóng)民上訪的痼疾。

第一，政法不分的歷史傳統(tǒng)。中華人民共和國(guó)成立后，我國(guó)形成了政法不分的歷史傳統(tǒng)。[18](p226-238)司法只是中央集權(quán)國(guó)家機(jī)器中的一個(gè)組成部分，法律運(yùn)作的邏輯所服膺的是黨政權(quán)力運(yùn)作的邏輯。[19](p22)而司法機(jī)關(guān)獨(dú)立性的弱化，會(huì)使得司法權(quán)很容易受到行政權(quán)的影響，造成群眾對(duì)司法機(jī)關(guān)和地方政府的信任缺失。[20](p73-74)從機(jī)構(gòu)設(shè)置角度來(lái)說(shuō)，當(dāng)前司法體制設(shè)置與行政設(shè)置結(jié)構(gòu)一致，使得行政機(jī)關(guān)與同級(jí)司法機(jī)關(guān)管轄范圍大體相同；從財(cái)政角度來(lái)說(shuō)，地方各級(jí)人民法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)來(lái)源于地方財(cái)政撥款。

第二，地方主義對(duì)司法的影響。何陽(yáng)認(rèn)為司法人事權(quán)、財(cái)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的地方化是司法地方化的重要原因。[21](p129-135)在此背景下，司法機(jī)關(guān)在人事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面受制于行政機(jī)關(guān)，行政權(quán)和司法權(quán)關(guān)系緊密、相互影響。在相關(guān)訴訟案件中，司法機(jī)關(guān)有時(shí)會(huì)選擇維護(hù)地方政府利益，[22](p83-98)而具有行政色彩的信訪機(jī)構(gòu)有時(shí)出于地方整體發(fā)展的考慮又會(huì)反過(guò)來(lái)維護(hù)司法機(jī)關(guān)審判結(jié)果，法院職能行政化傾向加強(qiáng)。信訪與司法交叉，司法權(quán)威受到影響，使得信訪案件的處理難以得到信訪者的認(rèn)可。長(zhǎng)此以往，民眾會(huì)形成“信訪機(jī)構(gòu)與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)一體化”的認(rèn)知，地方政府的公信力受到影響，民眾對(duì)信訪制度的信任也會(huì)缺失。司法地方化的出現(xiàn)消減了司法權(quán)威與公信力，當(dāng)涉及涉法涉訴案件的時(shí)候，司法地方化的長(zhǎng)期運(yùn)作容易使群眾產(chǎn)生信訪所屬的行政機(jī)關(guān)與案件受理審批的司法機(jī)關(guān)實(shí)際為“一方”的認(rèn)知。在地方政府中，由于行政系統(tǒng)在地方治理中居于相對(duì)中心的地位，行政權(quán)體現(xiàn)出強(qiáng)烈的地方性，在實(shí)際中存在行政權(quán)影響司法權(quán)，干涉司法機(jī)關(guān)辦案的情況。[23](p81-86)

第三，攀比型上訪。在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，農(nóng)村出現(xiàn)了積極主動(dòng)爭(zhēng)取額外利益的上訪行為。[24](p2-38)相當(dāng)比例的信訪人不再是因?yàn)楹戏ɡ媸軗p去上訪，而是為了獲取更大利益而去上訪。信訪人與信訪人之間存在攀比心理，只要一個(gè)人獲利，其他人就會(huì)產(chǎn)生“他鬧到了，我也要去鬧”的心理，要求政府給予更多利益，形成了“按鬧分配”的局面。[25]

第四，信上不信下，信力不信法。我國(guó)民眾的政府信任呈現(xiàn)差序政府信任體系。政府層級(jí)越高，政府信任越強(qiáng)，政府層級(jí)越低，政府信任越弱。[26](p228-258)信訪人總認(rèn)為反映問(wèn)題的官越大越好，層級(jí)越高越好。通過(guò)由上往下向基層政府施壓，引起各級(jí)各部門重視，從而達(dá)到個(gè)人的目的，導(dǎo)致越級(jí)上訪居高不下。E市有幾百年的土司傳統(tǒng)，地方勢(shì)力較強(qiáng)，形成了“信力不信法”的文化心理。信訪人認(rèn)為人多勢(shì)大，對(duì)違法上訪抱有僥幸心態(tài)。

行政權(quán)和地方主義對(duì)司法權(quán)的影響和信訪不信法共同推動(dòng)了農(nóng)民上訪。地方權(quán)力機(jī)構(gòu)運(yùn)作表現(xiàn)出行政權(quán)與司法權(quán)過(guò)于一體化的現(xiàn)象，迫使民眾越過(guò)地方政權(quán)尋求高級(jí)政權(quán)的支持。信訪制度的初衷是黨密切聯(lián)系群眾與反官僚主義的措施，在實(shí)際運(yùn)行中構(gòu)成了民眾對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)監(jiān)督的另一種形式。信訪制度反官僚主義的傳統(tǒng)為民眾的“上訪”提供了合法性。為了解決農(nóng)民上訪的難題，讓農(nóng)民回歸到法治軌道，E市政府把律師引入矛盾解決過(guò)程?！奥蓭熑M(jìn)”是農(nóng)民上訪的應(yīng)對(duì)之策。它試圖把律師嵌入到糾紛解決過(guò)程之中，對(duì)糾紛解決進(jìn)行流程再造，引導(dǎo)農(nóng)民回歸到司法軌道上來(lái)，重塑農(nóng)民對(duì)基層司法體制的信任。

四、律師參與基層糾紛化解：宣傳、訴訟、咨詢、調(diào)解

律師參與基層信訪矛盾化解不僅僅是糾紛調(diào)解，它是包括宣傳、訴訟、咨詢和調(diào)解在內(nèi)的綜合性法律公共服務(wù)工作。例如：E市逐步形成了法律顧問(wèn)服務(wù)“四個(gè)一”工作模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個(gè)法律顧問(wèn)團(tuán)、村有一名法律顧問(wèn)、網(wǎng)格有一名法律宣講員、每個(gè)農(nóng)戶有一個(gè)法律明白人。律師參與基層糾紛化解是要把法律嵌入到政府運(yùn)作過(guò)程，把法治置入鄉(xiāng)土社會(huì)。

表1 E市“律師三進(jìn)”的工作內(nèi)容

第一，法治宣傳：法治教化的治理。律師參與基層信訪矛盾化解脫胎于早期的法治宣講活動(dòng)，宣傳仍然是律師參與信訪矛盾化解的一個(gè)基本工作內(nèi)容。宣傳的過(guò)程既是一個(gè)信息傳遞的過(guò)程，也是一個(gè)合法性滲透過(guò)程，更是一個(gè)法治教化的過(guò)程。國(guó)家通過(guò)律師對(duì)民眾進(jìn)行法律教育和改造，使之認(rèn)清國(guó)家制度、法律和政策，放棄的利益和意志，服從國(guó)家所代表的全民整體利益和根本利益。[27](p73-97)法律和政策宣講把中央或地方政府的法律法規(guī)直接輸送給基層農(nóng)民，讓他們獲得上層政治信息，可以避免因?yàn)榈燃?jí)官僚制阻斷導(dǎo)致的信息失真從而引發(fā)的社會(huì)沖突。法治宣傳也有利于拉近黨員干部與人民群眾的距離，建立黨群之間的親密關(guān)系。

第二，代理訴訟：以法治服務(wù)吸納信訪。為符合法律援助條件的低保戶、殘疾人、農(nóng)民工、優(yōu)撫對(duì)象等弱勢(shì)群體提供法律援助。律師代理訴訟是有條件的，只是針對(duì)弱勢(shì)群體。其訴訟代理費(fèi)由政府通過(guò)購(gòu)買第三方服務(wù)提供，無(wú)須當(dāng)事人支付。所以，律師代理訴訟其實(shí)是地方政府提供的救助性服務(wù)。它試圖通過(guò)降低訴訟成本的方式引導(dǎo)農(nóng)民走法律途徑來(lái)化解社會(huì)矛盾。

第三，咨詢服務(wù)：基層治理嵌入法治基因。包括為政府提供咨詢和為農(nóng)民提供咨詢。政府咨詢包括政府決策的法律咨詢、疑難案件的處理建議、協(xié)助起草政府協(xié)議、協(xié)助法檢，參與民主法治村（居）建設(shè)和依法治村（居）相關(guān)工作。為農(nóng)民提供咨詢包括一般性的法律咨詢和上訪案件的法律咨詢。律師在咨詢過(guò)程中對(duì)農(nóng)民進(jìn)行必要的干預(yù)，引導(dǎo)他們走法律途徑，針對(duì)不同的信訪人進(jìn)行分類疏導(dǎo)。信訪人訴求合理的，出具法律意見(jiàn)書，建議責(zé)任單位依法處理；應(yīng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，引導(dǎo)按照法定途徑和程序辦理；信訪人情緒激烈的，有違法信訪傾向的，及時(shí)協(xié)助相關(guān)單位做好穩(wěn)控工作。律師參與基層糾紛化解把法治嵌入到基層治理，它不僅是對(duì)民眾的法治嵌入，也是對(duì)政府決策的法治嵌入。

第四，糾紛調(diào)解：糾紛化解流程再造。參與村（居）社會(huì)矛盾糾紛排查化解工作。雙方當(dāng)事人同意的，律師可以第三方身份提出化解建議和意見(jiàn)，促成雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議。對(duì)原處理結(jié)論正確的，勸導(dǎo)信訪人服從處理意見(jiàn)，息訴罷訪；對(duì)原處理結(jié)論可能存在錯(cuò)誤或者瑕疵的，以律師所在律師事務(wù)所名義提出《法律意見(jiàn)書》。對(duì)有違法信訪傾向的，及時(shí)報(bào)告相關(guān)部門做好穩(wěn)控工作。律師參與基層糾紛調(diào)解改變了原有的基層糾紛解決流程。原有的糾紛解決流程只是政府民眾之間的互動(dòng)，當(dāng)前的糾紛解決流程，無(wú)論是在政府一方還是在民眾一方，律師都可以深度參與，把政府決策和民眾行動(dòng)引入法律軌道。

五、律師參與基層糾紛化解的現(xiàn)實(shí)兩難

在政府與律師的關(guān)系上，律師參與基層糾紛化解把原來(lái)的政府與農(nóng)民的雙邊關(guān)系改造成政府、律師與農(nóng)民的多邊關(guān)系。律師作為一種外部力量嵌入到政府與農(nóng)民的關(guān)系之中，在一定程度上成為政府與農(nóng)民之間沖突的緩沖帶，也有助于引導(dǎo)農(nóng)民走法律途徑來(lái)解決社會(huì)矛盾。但是，律師參與基層糾紛化解也面臨著維穩(wěn)與法治的沖突。在律師與民眾的關(guān)系上，律師所代表的法治秩序也面臨著鄉(xiāng)土社會(huì)禮治秩序的挑戰(zhàn)。在政府與民眾的關(guān)系上，因?yàn)槁蓭熍c政府之間存在委托代理關(guān)系，他們并沒(méi)有完全改變之前基層政府與民眾的不信任關(guān)系，信任缺失再生產(chǎn)不可避免。在律師參與基層糾紛化解中，律師成了“多面手”，游走于政府與民眾之間。他們以法治“救世主”的面目出現(xiàn)，既是政府的法律助手也是民眾訴訟代理人，更是政府與民眾沖突的調(diào)解中間人。

（一）糾紛解決流程再造與維穩(wěn)的法治。

律師參與基層糾紛化解改變了原有的基層糾紛解決流程。之前，基層糾紛解決流程是政府與訪民之間的多回合博弈。在律師參與糾紛化解之后，原有的政府、訪民雙邊關(guān)系變成了政府、律師和訪民三邊關(guān)系。三邊關(guān)系在一定程度上緩解了政府與訪民之間的直接沖突，為雙方的妥協(xié)讓步提供了空間。

穩(wěn)定是壓倒一切的?！奥蓭熑M(jìn)”模式創(chuàng)新的初衷本就是為了解決E市上訪潮的問(wèn)題。但是，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定仍然是律師參與基層信訪矛盾化解的首要目標(biāo)。維穩(wěn)有較多的反制力。首先，對(duì)于農(nóng)民而言，國(guó)家維穩(wěn)考核中的信訪通報(bào)制度仍然容易成為農(nóng)民上訪的武器。雖然，律師參與基層信訪矛盾化解試圖引導(dǎo)農(nóng)民走法治途徑，但是信訪通報(bào)制度又誘導(dǎo)他們鋌而走險(xiǎn)，試圖通過(guò)上訪來(lái)對(duì)地方政府施壓，這在一定程度上消解律師參與基層信訪矛盾化解的法治效用。其次，對(duì)于地方政府而言，維穩(wěn)迫使政府在推行法治方面做出妥協(xié)。在維穩(wěn)問(wèn)題上地方政府與上級(jí)政府沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的空間，在上級(jí)考核壓力和農(nóng)民上訪壓力下，地方政府在很多時(shí)候也不得不做出妥協(xié)，對(duì)農(nóng)民上訪的機(jī)會(huì)主義策略采用機(jī)會(huì)主義的對(duì)策，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)接訪即政治干預(yù)、“花錢買平安”即金錢交換、使用強(qiáng)制手段等方式來(lái)維護(hù)穩(wěn)定。最后，對(duì)于律師而言，律師的工作也要考慮維穩(wěn)。律師參與基層信訪矛盾化解中，律師不是簡(jiǎn)單的依法辦理，他們也必須服膺于維穩(wěn)的底線。

（二）禮治與法治：當(dāng)法律遭遇“地方性知識(shí)”。

周飛舟對(duì)稅改后國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的變化研究后發(fā)現(xiàn)，基層政府由過(guò)去的“要錢”“要糧”變?yōu)橄蛏稀芭苠X”?；鶎诱?quán)由以前的“汲取型政權(quán)”變成了“懸浮型政權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越來(lái)越與鄉(xiāng)村社會(huì)脫離。[28](p1-38)孫立平發(fā)現(xiàn)，中國(guó)農(nóng)村存在著一種獨(dú)特的權(quán)力運(yùn)作方式，即正式行政權(quán)力的非正式運(yùn)作?！霸谡叫姓?quán)力的行使過(guò)程中，基層政府官員對(duì)正式權(quán)力之外的本土性資源巧妙地利用，即將社會(huì)中的非正式因素大量地運(yùn)用于正式權(quán)力的行使過(guò)程之中，從而使國(guó)家的意志能夠在農(nóng)村中得到貫徹執(zhí)行”。[29](p25)黃宗智發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)地方政府運(yùn)行中廣泛地采用了半正式的行政方法，在發(fā)生控訴或糾紛時(shí)依賴由社區(qū)自身提名的準(zhǔn)官員來(lái)進(jìn)行治理，他把它稱為集權(quán)的簡(jiǎn)約治理。[30](p10-29)

我們很難說(shuō)“律師三進(jìn)”是傳統(tǒng)中國(guó)糾紛解決為主的半正式行政的延續(xù)，它也不同于孫立平所言的正式行政權(quán)力的非正式運(yùn)作，但是它與前二者之間有異曲同工之妙。中國(guó)社會(huì)是一個(gè)由官僚制、壓力型體制與鄉(xiāng)土社會(huì)組成的三元結(jié)構(gòu)。[31](p56)“律師三進(jìn)”是官僚制、壓力型體制與鄉(xiāng)土社會(huì)三者鏈接的節(jié)點(diǎn)。在這個(gè)節(jié)點(diǎn)，律師面對(duì)壓力型體制的維穩(wěn)壓力、官僚制的“法治”理性和鄉(xiāng)土社會(huì)的“地方性知識(shí)”的相互擠壓。一方面，它要遵從法治的基本規(guī)則，按照法律法規(guī)來(lái)調(diào)解社會(huì)矛盾；另一方面，它又要兼顧地方習(xí)俗和慣例，否則其工作效果會(huì)大打折扣。所以在一些情況下，“律師三進(jìn)”也不得不向禮治妥協(xié)。

政府把律師嵌入到基層糾紛解決之中，希望律師成為“鐵道扳道工”，通過(guò)第三方干預(yù)的方式試圖把民眾從信訪的軌道引入司法的軌道。這項(xiàng)改革是在律師不得不考量的兩個(gè)具體場(chǎng)景中展開(kāi)的：一是不得不完成政府的維穩(wěn)任務(wù)；二是律師面對(duì)的是鄉(xiāng)土社會(huì)。律師參與糾紛解決過(guò)程中，有時(shí)不得不向維穩(wěn)妥協(xié)，有時(shí)又不得不向禮治妥協(xié)。在雙重壓力下，基層法治在一定程度上被消解了，糾紛解決法治化“變軌”面臨著新的挑戰(zhàn)。

（三）委托代理關(guān)系與信任缺失再生產(chǎn)。

近年來(lái)，學(xué)者對(duì)政府與社會(huì)組織間由正式合同構(gòu)建起來(lái)的政社關(guān)系有不同角度的研究，喬納森·安格和陳佩華等學(xué)者注意到一些社會(huì)性的組織、團(tuán)體與地方政府產(chǎn)生了良好的互動(dòng)和合作，近年來(lái)中國(guó)國(guó)家—社會(huì)關(guān)系出現(xiàn)了合作化趨勢(shì)，[32](p45)另一方面楊國(guó)斌以對(duì)環(huán)保組織的研究為例，從社會(huì)組織本身發(fā)展出發(fā)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在公共事務(wù)中的策略作用。[33](p46-66)當(dāng)前政社關(guān)系中多表現(xiàn)為代理關(guān)系、管家關(guān)系和合謀關(guān)系，學(xué)者多聚焦于實(shí)踐中政府對(duì)社會(huì)組織運(yùn)行的影響，不同學(xué)者通過(guò)構(gòu)建“內(nèi)卷化”[34](p130-132)“行政吸納社會(huì)”[35](p116-128)“嵌入式監(jiān)管”[36](p118-128)等模式對(duì)社會(huì)組織在合作過(guò)程中缺乏自主性的問(wèn)題進(jìn)行了分析。

在律師參與基層信訪矛盾化解中，政府向律師團(tuán)體購(gòu)買公共服務(wù)，律師團(tuán)體因購(gòu)買服務(wù)與政府形成合作關(guān)系，依據(jù)政府購(gòu)買的協(xié)定共同承擔(dān)責(zé)任。政府對(duì)參與信訪工作的律師提供政策支持、資金薪酬并充當(dāng)監(jiān)管的角色。在律師參與基層信訪矛盾化解中，實(shí)質(zhì)上律師與政府構(gòu)成委托—代理關(guān)系，委托人是政府，代理人是律師團(tuán)體。律師團(tuán)體作為第三方引入信訪工作，其初衷是在社會(huì)層面的律師法律職能，形成有別于政府與信訪群眾的中立“第三方”。但律師參與基層信訪矛盾化解中，律師是由政府以購(gòu)買服務(wù)的形式聘請(qǐng)而來(lái)，其人事選擇、薪酬收入均與政府部門直接相關(guān)，雖然律師團(tuán)體以第三方的身份開(kāi)展業(yè)務(wù)工作，但律師團(tuán)體的權(quán)力來(lái)源于政府部門，政府對(duì)律師團(tuán)體有決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。基于政社合作關(guān)系中普遍存在的自主性缺乏現(xiàn)象，律師團(tuán)體能否在信訪工作中保持第三方獨(dú)立性，而不偏私信訪部門則有待考證。在信訪者看來(lái)，律師團(tuán)體與基層政府存在利益聯(lián)結(jié)，即使他們保持相對(duì)中立、裁決公正，也未必獲得信訪者的認(rèn)同。信訪第三方的獨(dú)立性決定了執(zhí)行過(guò)程與處置結(jié)果的公信力與權(quán)威度，當(dāng)律師第三方成為政府代言人或成為信訪部門附庸時(shí)，由律師參與基層信訪矛盾化解重塑的公信力將再次缺失。

（四）律師的多重面孔：助手、訴訟代理人與調(diào)解中間人。

通過(guò)聯(lián)合坐診，把律師嵌入到政府行政決策中，彌補(bǔ)基層政府干部法律知識(shí)的欠缺。聯(lián)合接訪由律師和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所抽調(diào)出來(lái)的人員組成，二者協(xié)同會(huì)診，設(shè)有專門的接訪場(chǎng)所和固定的排班表，以定時(shí)進(jìn)村、電話便民等方式為村民提供法律援助。如果遇到涉及生命、財(cái)產(chǎn)等專業(yè)的涉法糾紛，司法所的工作人員往往不能自行解決，需要借助律師的專業(yè)法律知識(shí)才能很好地化解。信訪是信訪者訴求的表達(dá)渠道，政府與信訪者進(jìn)行垂直溝通，但在律師參與基層信訪矛盾化解中，信訪者首先與律師團(tuán)體接觸溝通，進(jìn)行法律咨詢、矛盾調(diào)解并由律師參與信訪案件的調(diào)查與督查。

引入律師的目的是形成社會(huì)層面的法律力量，律師作為政府聘請(qǐng)的法律顧問(wèn)參與信訪案件處理，以解決行政權(quán)與司法權(quán)過(guò)于一體化的現(xiàn)象。律師團(tuán)體所提供的法律服務(wù)屬于律師這一職業(yè)的職能，但是在律師參與基層信訪矛盾化解中，律師團(tuán)體同時(shí)扮演訴訟和調(diào)解兩個(gè)角色，這使得社會(huì)工作與司法工作均集于律師這一主體上。一方面律師要完成政府要求的行政工作，另一方面他們又要完成訴訟和調(diào)解服務(wù)工作。律師的雙重角色實(shí)質(zhì)上并未完全解決調(diào)解——訴訟服務(wù)中行政—司法權(quán)過(guò)于一體化的問(wèn)題。

律師固有訴訟思維與調(diào)解思維存在沖突。受職業(yè)思維影響，律師在訴訟中趨向委托人利益最大化，而調(diào)解則要求沖突各方達(dá)成協(xié)議，趨同各方的共同利益；訴訟制度要求律師依據(jù)法律法規(guī)，對(duì)案件主體進(jìn)行判斷，是對(duì)已發(fā)生事件的評(píng)判，而調(diào)解則要求調(diào)解員綜合法律、道德等多維視角思考，并著眼于未來(lái)長(zhǎng)期穩(wěn)定。同時(shí)擔(dān)任雙重角色的律師團(tuán)體，不得不在“利益對(duì)抗”與“利益趨同”、“法律視角”與“多維視角”的沖突中尋找平衡。調(diào)解職能并非律師本職工作，這意味著在參與信訪工作之前，絕大多數(shù)律師團(tuán)體并未接受過(guò)調(diào)解相關(guān)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在調(diào)解方面不具備專業(yè)性。在實(shí)際信訪中，律師能較好地完成案件訴訟等法律問(wèn)題，卻未必能很好地完成行政調(diào)解工作，這使得律師作為第三方的專業(yè)性出現(xiàn)了缺口；司法部《關(guān)于開(kāi)展律師調(diào)解試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中規(guī)定律師調(diào)解以平等自愿為原則，自愿協(xié)商達(dá)成協(xié)議，這意味著調(diào)解過(guò)程需要大量時(shí)間成本以降低沖突雙方的期望值，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，出于專業(yè)性的考慮以及節(jié)省時(shí)間成本，律師可能消極對(duì)待調(diào)解服務(wù)，而傾向?qū)⑿旁L案件引入自己熟悉拿手的訴訟程序。

結(jié)論

在當(dāng)今社會(huì)，公共管理的技術(shù)化和專業(yè)化越來(lái)越高，政府不再能以單方面完成復(fù)雜的公共治理，政府逐漸擺脫“全能政府”的角色，[37](p126)基于政府與社會(huì)力量互信互惠的前提，政府可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制引入第三方參與治理。“第三方治理”實(shí)質(zhì)正是政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織共同提供公共品的多元合作治理，這一治理體系囊括了政府資源優(yōu)勢(shì)、市場(chǎng)效率優(yōu)勢(shì)及“第三方”專業(yè)優(yōu)勢(shì)。在“第三方治理”中政府不再是單一主體，而是合作者，為實(shí)現(xiàn)多元主體“合作治理”模式，政府通常弱化其職能，以購(gòu)買服務(wù)等形式將公共事務(wù)的供給交由其他主體。

將“第三方治理”應(yīng)用到信訪工作與信訪制度本身的特質(zhì)密切相關(guān)。信訪制度是行政機(jī)關(guān)或基層政府對(duì)社會(huì)矛盾的行政調(diào)節(jié)機(jī)制，[38](p32-39)但隨著司法辦案壓力及信任危機(jī)的加深，政府—民眾兩者的矛盾難以化解，在這樣的情形下，第三方的參與往往能將雙方的沖突引向協(xié)議的方向，通過(guò)調(diào)解矛盾達(dá)成一致，有效地阻斷可能出現(xiàn)的沖突升級(jí)。第三方的參與使政府與民眾由縱向關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向關(guān)系，將傳統(tǒng)信訪政府—民眾的雙方?jīng)_突轉(zhuǎn)化為政府—律師—民眾的三方互動(dòng)模式，推動(dòng)沖突矛盾的化解。