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    高等學校預(yù)算管理績效評價指標體系研究

    2021-01-13 00:48:20劉達迪
    管理學家 2021年24期
    關(guān)鍵詞:預(yù)算績效管理

    劉達迪

    [摘 要]文章對我國高等學校的預(yù)算管理績效評價體系框架的設(shè)立展開了探索,對指標內(nèi)容的確定提出了舉例,分析了預(yù)算管理績效評價實際運用過程中遇到的問題并提出了建議,以強化績效評價結(jié)果的運用。

    [關(guān)鍵詞]高??冃гu價;預(yù)算績效管理;績效評價指標

    中圖分類號:G647.5 ? ? ? ? ? 文獻標識碼:A ? ? ? ? ? 文章編號:1674-1722(2021)24-0001-03

    《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》對高等教育提出“全面提高高等教育質(zhì)量”“提高人才培養(yǎng)質(zhì)量”“提升科學研究水平”“增強社會服務(wù)能力”“優(yōu)化結(jié)構(gòu)辦出特色”的要求,并提出“改進管理模式,引入競爭機制,實行績效評估,進行動態(tài)管理”的指導(dǎo)方針[1]?!敖逃?、國家統(tǒng)計局、財政部關(guān)于2017年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告”中所列示的數(shù)據(jù)顯示,“2017年,全國教育經(jīng)費總投入為42562.01億元,比上年的38888.39億元增長9.45%。其中,國家財政性教育經(jīng)費(主要包括一般公共預(yù)算安排的教育經(jīng)費,政府性基金預(yù)算安排的教育經(jīng)費企業(yè)辦學中的企業(yè)撥款,校辦產(chǎn)業(yè)和社會服務(wù)收入用于教育的經(jīng)費等)為34207.75億元,比上年的31396.25億元增長8.95%”。2017年全國生均一般公共預(yù)算公用經(jīng)費支出增長情況是“全國普通高等學校為8506.02元,比上年的8067.26元增長5.44 %?!苯特敗?018〕14號[2]。我國逐年增加高等教育的資金投入,但如何在資金規(guī)??偭吭黾拥幕A(chǔ)上,改變高等教育資金投入機制不健全、資金使用效益低、績效評價體系不完善等現(xiàn)存的諸多問題,成為當前亟需解決的痛點。一方面,高校預(yù)算經(jīng)費存在缺口,另一方面,財政零余額賬戶支付進度完成較困難,普遍存在著高校資金不足與預(yù)算執(zhí)行進度緩慢的矛盾。高校財政專項資金的使用也存在一定程度的低效率,各專業(yè)發(fā)展、各學科建設(shè)的不均衡性等問題凸顯,高等學校內(nèi)部資源配置的量和質(zhì)都需要深入探討和研究。因此為優(yōu)化教育資源配置、提高資金使用效益、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量,對高校預(yù)算管理績效進行科學的評價是目前我國高等教育發(fā)展的必然要求,建立科學的高等學校預(yù)算管理績效評價體系,具有重要的現(xiàn)實意義,為我國教育實現(xiàn)追趕超越的目標提供必要的智力支持,是實現(xiàn)我國高等教育“由大變強”轉(zhuǎn)變的必經(jīng)之路。

    陜西省財政廳認真落實省委、省政府《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》,進一步創(chuàng)新預(yù)算管理方式,全面實施績效管理。

    根據(jù)實施意見,“陜西省財政廳計劃用3至5年時間,建立全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系;注重結(jié)果導(dǎo)向、強調(diào)成本效益、硬化責任約束,創(chuàng)新預(yù)算管理方式,實現(xiàn)預(yù)算和績效管理一體化,著力提高財政資源配置效率、使用效益以及預(yù)算管理水平和政策實施效果;強化績效評價結(jié)果應(yīng)用,構(gòu)建評價結(jié)果與預(yù)算安排、政策調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付掛鉤的“三掛鉤”機制”[3]。

    一、文獻綜述

    國內(nèi)外學者從不同的角度研究高等教育績效評價的原理、方法及運用,并對如何構(gòu)建績效評價體系提出了研究結(jié)論。羅馬尼亞學者Victor Munteanu 和Narcisa Andrei-Coman認為,生均經(jīng)費受高校的發(fā)展水平和高等教育經(jīng)費的結(jié)構(gòu)決定。從生均經(jīng)費的角度,可以提升教育資源的資金使用效益,以及改善現(xiàn)有經(jīng)費結(jié)構(gòu)的不足。并對該國的高等教育的預(yù)算收支效益進行了評估[4]。馬來西亞學者Aziz運用帕累托最優(yōu)的分析方法構(gòu)建了數(shù)學計算模型,分析了大學的預(yù)算分配與執(zhí)行[5]。蔡艷艷,劉志新從教學、科研、預(yù)算執(zhí)行、財務(wù)、資源配置等七個維度,構(gòu)建了高校預(yù)算管理績效的評價體系[6]。陸媛提出在將我國高校戰(zhàn)略目標劃分為教學績效、科研績效、自籌能力績效等六大層次的基礎(chǔ)上,選擇21個KPI,構(gòu)成表達高校預(yù)算績效指標體系[7]。

    國內(nèi)目前的實施情況為,經(jīng)過對陜西省內(nèi)高校的調(diào)研,陜西省內(nèi)部屬院校如西北工業(yè)大學、西北農(nóng)林大學、西安電子科技大學、長安大學等,省屬高校如西安理工大學等都結(jié)合本校實際,相繼出臺了預(yù)算績效管理辦法。

    二、高等學校預(yù)算管理績效評價指標內(nèi)容的確定

    以下是文章中運用到的理論基礎(chǔ),以及該理論在高校預(yù)算管理績效評價指標選取中的應(yīng)用。

    (一)公共產(chǎn)品理論

    公共產(chǎn)品理論是現(xiàn)代公共財政體制的基礎(chǔ)理論。公共產(chǎn)品分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。高等教育成本核算具有準公共產(chǎn)品屬性。根據(jù)公共產(chǎn)品的特性定義:非排它性、效用的不可分割性、消費的非競爭性。教育具有一定程度的競爭性,因為隨著學生人數(shù)的增加,教育成本增加的邊際成本不為零。

    (二)委托代理理論

    高等學校預(yù)算表現(xiàn)的是一種多重任務(wù)的委托代理關(guān)系。第一層級:社會公眾與政府之間的委托代理關(guān)系。第二層級:財政廳、教育廳與高校之間的委托代理關(guān)系。在這一層的委托代理關(guān)系中,財政廳、教育廳等政府主管部門作為高校國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的代表,將高校的管理權(quán)委托給高校。第三層級:高校內(nèi)部形成的學校、學校內(nèi)部機構(gòu)、項目負責人之間的委托代理關(guān)系。在高校的委托代理鏈條中,存在多重代理事務(wù),由于信息不對稱、各層級效用函數(shù)不一致和權(quán)力不匹配等問題,再加上高校職能的特殊性(存在外部性等特點),高校在預(yù)算管理中存在不可避免的道德風險問題和逆向選擇問題。

    (三)利益相關(guān)者理論

    利益相關(guān)者是指與組織相關(guān)的、與組織的活動和行為具有利害關(guān)系相關(guān)性的個人或組織。高校利益相關(guān)者的劃分可以根據(jù)研究的角度自行選擇劃分,文章在綜合其他研究結(jié)果的基礎(chǔ)上,結(jié)合高校績效預(yù)算實際,將高校的利益相關(guān)者劃分為以下幾個層次:(1)教師、學生。(2)高校上級財政部門、事業(yè)單位、企業(yè)、捐贈者以及其他學校與學校存在經(jīng)濟往來的個人或組織。(3)高校上級監(jiān)管部門(教育廳、審計廳、稅務(wù)局)、媒體、社會公眾。對高校利益相關(guān)者的選擇區(qū)分和對應(yīng)利益糾葛的分析,對于高校厘清各級預(yù)算管理關(guān)系、明確各層級責任大有裨益。因此在高校預(yù)算管理績效評價研究中運用利益相關(guān)者理論,將使得績效管理在高校的預(yù)算編制實施中更具實際價值。

    預(yù)算績效管理是指在關(guān)注預(yù)算投入的同時重視預(yù)算產(chǎn)出,將產(chǎn)出目標設(shè)定、跟蹤、評價及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、考核全過程,以提高資源配置效益為目的的管理活動。預(yù)算績效管理堅持分類管理、效益優(yōu)先、客觀透明的原則,通過對相關(guān)指標的考核和評價,分析預(yù)算執(zhí)行效果,以提升內(nèi)部管理水平,提高資金使用效益。

    績效目標所反映的內(nèi)容應(yīng)以相應(yīng)的績效評價指標予以明確的量化描述,主要包括產(chǎn)出指標、效益指標和滿意度指標等。產(chǎn)出指標是對預(yù)期產(chǎn)出的描述;效益指標是對預(yù)期效果的描述;滿意度指標是反映服務(wù)對象或項目受益人的認可程度的指標。

    總結(jié)整合前期工作成果,結(jié)合我國高等學校的現(xiàn)實情況,根據(jù)現(xiàn)有的績效考核方法,包括BSC平衡計分卡、KPI關(guān)鍵績效指標法及360度考核等,并結(jié)合高等學校經(jīng)費的來源、結(jié)構(gòu),進行以下工作。一是評估指標體系的確定,建立評估指標數(shù)據(jù)庫。二是指標評價標準的確定,定性指標和定量指標相結(jié)合。三是指標權(quán)重的確定,指標權(quán)重確定的合理與否,關(guān)系到評估結(jié)果的可信程度。四是綜合評分方法的確定,例如,可以分為四個評價等級:優(yōu)秀(總得分≥90),良好(90>總得分≥80),合格(80>總得分≥60),不合格(總得分<60)。五是數(shù)據(jù)采集方法的確定。按評價的時間順序,可以分為事前、事中和事后評價,預(yù)算立項評審(目標申報評審)(批復(fù)預(yù)算和目標);過程跟蹤評價(績效運行監(jiān)控)(執(zhí)行率和預(yù)算調(diào)整);支出結(jié)果評價(績效問責)(部門履職和效能考核)。單位績效評價指標分為三級,一級指標反映預(yù)算執(zhí)行、投入產(chǎn)出、成本效益、滿意度等;二級指標反映師資隊伍建設(shè)、學科建設(shè)、人才培養(yǎng)、教育教學、服務(wù)保障實現(xiàn)度等;三級指標是對二級指標的細化和補充,由各單位結(jié)合自身業(yè)務(wù)特點和年度工作任務(wù)進行設(shè)置。

    通過以上流程,建立全方位、全過程、全覆蓋的高等學校預(yù)算管理績效評價體系。樹立預(yù)算=目標=績效=責任的預(yù)算績效評價理念。推廣執(zhí)行高校預(yù)算管理績效評價推行的思路,具體方法是先選擇專項項目實施績效評價,然后過渡到基本支出預(yù)算管理績效評價,最后在高校內(nèi)部全面推行預(yù)算管理績效評價制度。

    可以作為預(yù)算績效考核依據(jù)的資料清單舉例,主要包括但不限于:部門年度整體工作計劃、重點工作目標推進表和年度工作總結(jié),與項目有直接關(guān)聯(lián)的各級政府文件依據(jù),與項目有直接關(guān)聯(lián)的行業(yè)主管部門的制度辦法、行業(yè)標準,項目實施單位制定的相關(guān)管理制度及操作辦法,項目設(shè)立時、進展過程中及其完成后的各類相應(yīng)記錄材料,上級相關(guān)部門如教育廳等、有關(guān)專家的評價、評審結(jié)論和意見。高等學校預(yù)算管理指標如財政專項撥款執(zhí)行率、預(yù)算執(zhí)行率、財務(wù)風險管理指標如流動比率、資產(chǎn)負債率等均可以作為預(yù)算績效評價指標體系框架的重要組成部分。

    同時,績效評價指標體系框架中的評價指標的選取應(yīng)與資金投入相匹配,與計劃目標相匹配,與歷史的數(shù)據(jù)、行業(yè)的數(shù)據(jù)、上級文件規(guī)定、區(qū)域性標準相匹配。

    根據(jù)高等學校資金來源的不同,高等學??筛鶕?jù)現(xiàn)實需要,自行選擇增添或刪減績效評價指標體系框架中的評價指標,立足實際,構(gòu)建符合自身特點的績效評價體系。項目績效目標設(shè)置的基本要求如下。

    (1)指向明確??冃гu價目標應(yīng)當與單位職責匹配,符合行業(yè)、部門發(fā)展規(guī)劃,與年度工作重點方向一致,與資金使用范圍、效果緊密相關(guān)。

    (2)詳細具體。績效評價目標在合理范圍內(nèi)選擇定量指標,從數(shù)量、質(zhì)量、時效、成本等方面進行細化;不能歸納為定量指標的,可以采用定性指標如分級分檔形式表述。

    (3)合理可行。績效評價目標的選取應(yīng)從實際出發(fā),秉承客觀公正的原則,以結(jié)果為導(dǎo)向,經(jīng)過調(diào)查研究和科學論證,具備可操作性和可行性,符合客觀實際。

    (4)標準科學。績效評價指標的設(shè)定應(yīng)參考一定的標準,如歷史標準、行業(yè)標準、計劃標準等。

    (5)突出重點。圍繞國家對于高校教育的方針政策以及社會經(jīng)濟發(fā)展對于人才的需求,績效指標的選擇應(yīng)考核的側(cè)重點和明確方向,引導(dǎo)高校置身改革發(fā)展大局。

    三、實際應(yīng)用過程中存在的問題及建議

    預(yù)算制定不精確、指標體系不進行動態(tài)調(diào)整、單位績效考核意識不強、對績效考核的重要性認識不足、后續(xù)獎懲措施不到位等,是目前高等學校預(yù)算績效考核管理中存在的問題。由于高校預(yù)算來源的多元性和綜合性,高校預(yù)算支出的復(fù)雜性、多樣性,預(yù)算績效評價指標設(shè)置難度較大;同時受政策影響,指標體系的側(cè)重點也在不斷變化,即使是量化指標項目間也缺乏橫向可比性等。高等學校預(yù)算績效指標評價體系需要逐步建立。

    當預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與績效目標出現(xiàn)較大偏離時,如遇國家和學校相關(guān)政策調(diào)整、遇不可抗力導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)困難、經(jīng)費預(yù)算調(diào)整等情況,應(yīng)對績效目標進行相應(yīng)調(diào)整。

    預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督與績效目標考核的部門應(yīng)當適當分離,建立相互牽制的運行機制。預(yù)算的編制由預(yù)算執(zhí)行單位負責,監(jiān)督可以由校內(nèi)外審計部門、財經(jīng)委員會甚至學校常委會負責,以強化實現(xiàn)預(yù)算績效評價的執(zhí)行力度。

    強化績效評價結(jié)果的運用,把績效評價結(jié)果與下期預(yù)算安排和被考核部門工作業(yè)績實質(zhì)性掛鉤,進一步優(yōu)化高校資源配置,對完成績效目標且評價優(yōu)良的部門根據(jù)情況予以獎勵并加大后續(xù)經(jīng)費支持,對未完成績效目標且評價等級為一般的、建設(shè)成效不明顯的項目,限期整改或減少支持額度,甚至取消未來預(yù)算安排;調(diào)整支出結(jié)構(gòu),使高校資源資源的配置使用更趨合理、有效,發(fā)揮績效評價對資金的跟蹤問效作用和決策信息反饋作用。

    參考文獻:

    [1]國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作小組辦公室.國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)[R].

    [2]教育部,國家統(tǒng)計局,財政部.2017年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告(教財〔2018〕14號).

    [3]我省預(yù)算績效管理體系將實現(xiàn)全覆蓋[N].陜西日報,2019-04-17(09).

    [4]Munteanu V , Andrei-Coman N . Modern methods for underlying the revenue and expenses budget in higher education institutions from romania based on the criteria of cost-efficiency[J]. Procedia - Social and Behavioral Sciences, 2011, 15(none):2445-2448.

    [5]Aziz R W A , Shuib A , Aziz W N H W A , et al. Pareto Analysis on Budget Allocation for Different Categories of Faculties in Higher Education Institution[J]. Procedia - Social and Behavioral Sciences, 2013, 90:686-694.

    [6]蔡艷艷, 劉志新. 高校全面預(yù)算管理績效評價——以北京市某高校為例[J]. 北京航空航天大學學報(社會科學版), 2017(03):77-82.

    [7]陸媛. 高校預(yù)算績效評價的理論研究及績效指標體系設(shè)計[J]. 技術(shù)經(jīng)濟與管理研究,2006(01):60-61

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